縣域基層治理現(xiàn)代化研究

宋立東

摘要：基層治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。文章以甘肅省山丹縣“五治融合”基層治理模式的創(chuàng)新實(shí)踐為研究對(duì)象，分析其在基層治理中取得的成效、面臨的挑戰(zhàn)及困境，探討進(jìn)一步推進(jìn)縣域基層治理創(chuàng)新發(fā)展的有效路徑，及其對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新新形勢(shì)下的基層治理工作的重要意義。

關(guān)鍵詞：基層治理；現(xiàn)代化；對(duì)策建議

文章編號(hào)：1674-7437（2024）05-0094-03 中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)：S19 文章標(biāo)識(shí)碼：A

大國(guó)治理，要在中央，事在四方，根在基層?；鶎又卫硎菍?shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。習(xí)近平總書(shū)記指出，基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作[1]?；鶎又卫硎玛P(guān)國(guó)家發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，只有做好基層社會(huì)治理工作，國(guó)家的發(fā)展穩(wěn)定才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)[2]。

1 縣域基層治理現(xiàn)代化的山丹實(shí)踐——“五治融合”新模式

山丹縣以創(chuàng)建“全國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化示范區(qū)”為目標(biāo)，主動(dòng)適應(yīng)新時(shí)代基層治理新情況、新問(wèn)題、新要求，積極探索具有時(shí)代特征、區(qū)域特點(diǎn)、山丹特色的政治、法治、德治、自治、智治“五治融合”的基層治理新模式，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)變，有力提升了基層治理效能[3]。2022年，山丹縣榮獲“2017—2020年度平安甘肅建設(shè)示范縣”稱(chēng)號(hào)。

1.1堅(jiān)持政治引領(lǐng)，提升基層治理高度

山丹縣始終把基層治理納入全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，充分發(fā)揮基層黨組織在基層治理中的引領(lǐng)作用，出臺(tái)《關(guān)于在全縣村和社區(qū)推行“五治”社會(huì)治理模式實(shí)施意見(jiàn)》，推動(dòng)資源向基層傾斜、職能向基層延伸、力量向基層充實(shí)。一要樹(shù)立社會(huì)治理重心在基層的理念。摒棄政府“包打天下”的舊思維，搭建共建共治新平臺(tái)，積極引導(dǎo)各類(lèi)基層組織、社群組織、“兩新”組織參與基層治理。二要夯實(shí)“五治融合”組織基礎(chǔ)。著力構(gòu)建“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—村（社區(qū)）黨支部—村（樓院）黨小組—黨員中心戶(hù)”組織體系，大幅提升基層治理成效。三要健全“五治融合”基層治理單元格。在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村（社區(qū)）—村民小組（片區(qū)聯(lián)合網(wǎng)格）”三級(jí)組織體系下，山丹縣全縣共設(shè)置一級(jí)網(wǎng)格8個(gè)，二級(jí)網(wǎng)格117個(gè)，三級(jí)網(wǎng)格580個(gè)。全縣8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政法委員擔(dān)任一級(jí)網(wǎng)格總網(wǎng)格長(zhǎng)，117名村黨組織負(fù)責(zé)人擔(dān)任二級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)，242名農(nóng)村流動(dòng)黨員擔(dān)任城區(qū)片區(qū)網(wǎng)格兼職網(wǎng)格員，基層黨組織對(duì)轄區(qū)的全面領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步加強(qiáng)[4]。

1.2堅(jiān)持自治，凝聚基層群眾力量

為增強(qiáng)基層群眾自我發(fā)展、自我完善、自我管理、自我服務(wù)的意識(shí)，山丹縣建立了覆蓋全縣所有村社和社區(qū)的群眾性自發(fā)組織——百事服務(wù)團(tuán)、百姓參政團(tuán)、道德評(píng)判團(tuán)，對(duì)工作流程進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治機(jī)制進(jìn)行了完善。一是群眾的事群眾議。山丹縣成立的“三團(tuán)”積極參與農(nóng)村社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)，初步形成村（社區(qū)）里的事大家“說(shuō)了算、定了干”“事事有人管、好壞大家判、大事一起干”的議事機(jī)制。二是群眾的事群眾管。山丹縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民小組自發(fā)成立平安建設(shè)協(xié)會(huì)、紅白理事會(huì)等議事協(xié)會(huì)，參與管理村級(jí)（社區(qū)）各項(xiàng)事務(wù)，初步形成“事事有人管、大事一起干”的工作機(jī)制。三是群眾的事群眾監(jiān)督。加大村務(wù)公開(kāi)力度，完善監(jiān)督機(jī)制，選舉產(chǎn)生由群眾、老黨員和先進(jìn)模范代表組成的村社監(jiān)委會(huì)，督促村委會(huì)按時(shí)公開(kāi)村務(wù)、財(cái)務(wù)并及時(shí)解決存在的問(wèn)題。

1.3堅(jiān)持法治保障，夯實(shí)基層治理基礎(chǔ)

充分發(fā)揮法治在基層治理中的作用，積極引導(dǎo)基層群眾運(yùn)用法治思維和法律手段處理社會(huì)事務(wù)。一是創(chuàng)新學(xué)法載體，拓寬群眾“學(xué)法”渠道。開(kāi)展“憲法宣傳周”“法律八進(jìn)”“普法星期五”“法律佑萬(wàn)家”等活動(dòng)，深入鄉(xiāng)村、社區(qū)、家庭開(kāi)展普法宣傳。通過(guò)微信等平臺(tái)推送相關(guān)法律知識(shí)和典型案例，營(yíng)造遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治氛圍。二是創(chuàng)建法律平臺(tái)，滿足群眾“找法”需求。全面拓寬群眾“找法”和訴求表達(dá)的渠道，為群眾免費(fèi)提供婚姻、民事、勞動(dòng)等相關(guān)的法律咨詢(xún)服務(wù)，及時(shí)把群眾“問(wèn)題清單”變?yōu)椤皾M意清單”。三是健全辦理機(jī)制，提升群眾“用法”效果。積極建立群眾涉法事項(xiàng)提速辦理機(jī)制，實(shí)行“法律咨詢(xún)馬上解答、一般涉訴精準(zhǔn)辦、疑難涉訴合力辦”的快速辦理機(jī)制。2022年，山丹縣全縣信訪總量較2021年同比下降6.8%，集體信訪同比下降24.1%，越級(jí)上訪同比下降43%[5]。四是構(gòu)建“大調(diào)解”工作格局，多元化解群眾紛爭(zhēng)。健全“訪調(diào)、訴調(diào)、檢調(diào)、聯(lián)調(diào)”多元調(diào)解機(jī)制，成立由“三官一師一員”（法官、檢察官、警官、律師、人民調(diào)解員）和農(nóng)村“法治帶頭人”“法律明白人”組成的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，走村入戶(hù)、進(jìn)網(wǎng)入格，常態(tài)化開(kāi)展法治宣傳，排查治安隱患，調(diào)處矛盾糾紛。2022年，共受理各類(lèi)矛盾糾紛2 713件，調(diào)處1 438件，司法確認(rèn)782件，調(diào)解成功率53%[6]。

1.4堅(jiān)持德治教化，培育文明新風(fēng)

堅(jiān)持以德約民、以德化民，健全社會(huì)、家庭、學(xué)校“三位一體”的德育機(jī)制，努力提升基層群眾道德素質(zhì)。一是思想道德引領(lǐng)。依托“新時(shí)代文明實(shí)踐中心”等平臺(tái)，廣泛開(kāi)展“道德大講堂”宣講活動(dòng)和“文明家庭”“道德模范”“身邊好人”等評(píng)選活動(dòng)，大力宣傳社會(huì)主義核心價(jià)值觀、村規(guī)民約、先進(jìn)事跡，讓身邊事教育、感染身邊人，在潛移默化中提升基層群眾的文明素質(zhì)。二是公眾定標(biāo)評(píng)判。建立符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀和社會(huì)道德，契合村規(guī)民約的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立道德“紅黑榜”，對(duì)影響民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧、鄰里關(guān)系和家庭和睦的不道德、不文明事件和行為進(jìn)行評(píng)判。三是做好典型培樹(shù)工作。廣泛開(kāi)展五星級(jí)文明戶(hù)、五好家庭、道德模范、先進(jìn)個(gè)人等評(píng)選活動(dòng)，用最美精神涵養(yǎng)良好鄉(xiāng)風(fēng)、民風(fēng)，營(yíng)造崇德向善的良好風(fēng)尚。

1.5堅(jiān)持智治支撐，提升基層治理效能

一是“大數(shù)據(jù)+全科網(wǎng)格”。依托縣數(shù)字城市管理中心，組建起由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、樓院網(wǎng)格組成的上下四級(jí)縱向貫通、職能部門(mén)橫向聯(lián)通的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)。全縣1 516名專(zhuān)兼職網(wǎng)格員通過(guò)平安山丹App隨時(shí)上報(bào)各類(lèi)信息，實(shí)現(xiàn)了信息數(shù)據(jù)及時(shí)補(bǔ)正和常態(tài)化服務(wù)。二是“大數(shù)據(jù)+視頻監(jiān)控”。以“雪亮工程”為平臺(tái)，將交管、城管、市場(chǎng)監(jiān)管、應(yīng)急管理、公安等行業(yè)部門(mén)的多個(gè)探頭接入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）兩級(jí)視頻監(jiān)控平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了群防群治目標(biāo)。三是“大數(shù)據(jù)+無(wú)縫服務(wù)”。通過(guò)縣數(shù)字化社會(huì)治理中心建立了“信息收集—分流交辦—日常督辦—處置辦理—結(jié)果反饋—工作考核”的服務(wù)機(jī)制。

2 山丹縣基層治理現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)和困境

2.1基層治理體制機(jī)制不完善

基層治理領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制不完善，缺乏頂層設(shè)計(jì)和整體布局。基層治理權(quán)責(zé)匹配不合理，導(dǎo)致落實(shí)上級(jí)要求多，回應(yīng)百姓需求少，“還權(quán)、賦能、歸位”改革仍需深入，整治基層“微腐敗”還需不斷加強(qiáng)。多元共治、社會(huì)協(xié)同機(jī)制不健全，重政府包攬、輕多方參與的現(xiàn)象比較普遍，資源調(diào)配與整合效率低，導(dǎo)致“五治”不能形成“拳頭”。

2.2基層隊(duì)伍引領(lǐng)能力不強(qiáng)

基層治理涉及面廣、事多、情況復(fù)雜，要求基層干部必須具備較高的綜合素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)。就目前的情況來(lái)看，山丹縣基層干部隊(duì)伍建設(shè)與新形勢(shì)下的基層治理新要求還存在明顯短板。具體表現(xiàn)為，一是農(nóng)村人才流失嚴(yán)重，基層治理后繼乏人；二是社區(qū)隊(duì)伍年齡偏大，人員數(shù)量嚴(yán)重短缺；三是黨員素質(zhì)參差不齊，能力水平亟待提升；四是考核評(píng)價(jià)不夠科學(xué)，激勵(lì)機(jī)制有待完善。

2.3建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足

建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足是制約基層治理的最大瓶頸。實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，需要大量的人力、財(cái)力、物力來(lái)支撐。而山丹作為一個(gè)半農(nóng)半牧的西部?jī)?nèi)陸縣，發(fā)展起步較晚，農(nóng)業(yè)底子薄，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后?？h級(jí)財(cái)政對(duì)基層治理的投入有限，導(dǎo)致部分農(nóng)村、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善；工作人員薪酬低，離崗現(xiàn)象頻發(fā)，隊(duì)伍不穩(wěn)定，運(yùn)行困難，不利于基層治理的推進(jìn)。

3 新形勢(shì)下推進(jìn)縣域基層治理現(xiàn)代化的對(duì)策建議

3.1完善基層治理體系建設(shè)

完善治理體系建設(shè)是實(shí)現(xiàn)縣域基層治理現(xiàn)代化的根本保證。一是要持續(xù)推進(jìn)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，積極構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、科技支撐”的基層治理體系，推進(jìn)黨建與基層治理的互聯(lián)互動(dòng)、融合發(fā)展，全面提升基層治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平。二是要完善群眾矛盾調(diào)處機(jī)制，構(gòu)建“黨建+矛盾調(diào)處”工作機(jī)制，積極推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）矛盾糾紛化解調(diào)處機(jī)構(gòu)的建立和完善，引導(dǎo)各類(lèi)人民調(diào)解組織排查風(fēng)險(xiǎn)隱患、及時(shí)調(diào)處矛盾糾紛。三是要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法公示制度，完善政府信息公開(kāi)制度及黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)“三公開(kāi)”制度，建立基層治理權(quán)責(zé)清單，提升“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管質(zhì)效，確?；鶎尤罕姷闹闄?quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下行使。

3.2提升基層隊(duì)伍引領(lǐng)能力

建立健全黨員干部聯(lián)系群眾制度，如領(lǐng)導(dǎo)干部基層掛職制度、領(lǐng)導(dǎo)干部深入基層調(diào)研制度、黨員干部結(jié)對(duì)幫扶制度等；積極拓寬群眾利益訴求渠道，如領(lǐng)導(dǎo)信箱、公開(kāi)電話、村（居）民議事會(huì)、民情直通車(chē)、群眾熱線、定期走訪等，傾聽(tīng)民聲、了解民情、整合民意，從而提升基層隊(duì)伍引領(lǐng)能力。此外，還要加強(qiáng)人才支撐。用好人才政策，出臺(tái)更多面向基層工作者報(bào)考公務(wù)員、事業(yè)單位的優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)高校畢業(yè)生、退伍軍人等走向基層，不斷提升基層人才隊(duì)伍業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。

3.3強(qiáng)化基層治理基礎(chǔ)支撐

基本物質(zhì)生活條件的滿足和改善是實(shí)現(xiàn)縣域基層治理現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ)。一是壯大集體經(jīng)濟(jì)。深化農(nóng)村“三權(quán)”分置改革，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，積極探索農(nóng)村閑置宅基地的退出機(jī)制。堅(jiān)持綠色發(fā)展，做好土特產(chǎn)宣傳工作，打造“一縣一業(yè)、一村一品”特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，支持發(fā)展“農(nóng)業(yè)+旅游”“農(nóng)業(yè)+電商”“農(nóng)業(yè)+康養(yǎng)”等新業(yè)態(tài)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。二是加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障。加大政府財(cái)政支持力度，將服務(wù)群眾專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、黨建工作經(jīng)費(fèi)、信息化建設(shè)等納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，建立穩(wěn)定規(guī)范的經(jīng)費(fèi)保障制度，以堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障促進(jìn)基層治理各項(xiàng)工作落地見(jiàn)效[7]。

4 結(jié)束語(yǔ)

“上面千條線，下面一根針?！泵鎸?duì)新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，基層治理難度不斷增大，形勢(shì)日趨復(fù)雜，既要著眼國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，又要立足于縣域?qū)嶋H，加快健全完善基層治理現(xiàn)代化體系。為此，必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，按照“固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”的要求，不斷探索基層治理新機(jī)制、新模式，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層治理深度融合、共同發(fā)展。

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