論“小切口”立法的實(shí)踐品格

鄒慶鍵 陳聰藝 付臻

2020年11月16日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上指出：“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭，也要搞一些‘小快靈，增強(qiáng)立法的針對(duì)性、適用性、可操作性?！?021年3月8日，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書在全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中提出：“聚焦特定領(lǐng)域、特殊問(wèn)題，積極開展‘小切口立法，拓展了立法工作方法和路徑，標(biāo)志著立法工作進(jìn)一步向?qū)I(yè)化、具體化方向發(fā)展。”這表明，近年來(lái)“小切口”“小快靈”立法模式已經(jīng)“異軍突起”，從“個(gè)案探索”邁向更廣闊的立法舞臺(tái)。它之所以能開辟出一條完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的全新路徑，化身一道獨(dú)特的法治風(fēng)景線，展示出蓬勃的生命力，不僅在于立法理論界的貢獻(xiàn)，更在于它具有鮮明的實(shí)踐品格，即源于依法治國(guó)的實(shí)踐，融入依法治國(guó)的實(shí)踐，豐富于依法治國(guó)的實(shí)踐。

一、源于依法治國(guó)實(shí)踐——“小切口”立法模式的基礎(chǔ)

“小切口”立法模式既不是從象牙塔里橫空出世，也不是靠概念演繹和邏輯推理而來(lái)，從根本上說(shuō)，它直接源于我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的偉大實(shí)踐，有著堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐品格和切實(shí)的現(xiàn)實(shí)呼喚。它體現(xiàn)了時(shí)代潮流、時(shí)代氣息，是對(duì)地方立法發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)的積極回應(yīng)，與廣大人民群眾的創(chuàng)造實(shí)踐緊密相連。

（一）“法典化”進(jìn)程中的“小切口”探索。中華法系是以法典為統(tǒng)率的成文法體系，“法典化”構(gòu)成中國(guó)法律史之悠久傳統(tǒng)。中國(guó)改革開放以來(lái)的法治建設(shè)，從某種意義上亦可以說(shuō)是一個(gè)“法典化”的過(guò)程。但實(shí)踐表明，這些“法典化”的“大塊頭”法律也暴露出“針對(duì)性不足、操作性不強(qiáng)、立法不及時(shí)等問(wèn)題”。因此，理論和實(shí)踐界開始反思“大塊頭”立法的缺陷，主張?jiān)诳茖W(xué)立法的指導(dǎo)下，必須充分關(guān)注法律部門之間的差異。雖然法典作為一項(xiàng)工具，可有效提升治理能力現(xiàn)代化，但這并不意味著所有立法都必須以法典化的形式開展。2007 年上海市人大常委會(huì)審議通過(guò)《上海市促進(jìn)大型科學(xué)儀器設(shè)施共享規(guī)定》，被認(rèn)為是較早期典型的“小切口”立法模式。2018年12月27日，北京市人大常委會(huì)通過(guò)《北京市小規(guī)模食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》，該規(guī)定不再分章節(jié)，內(nèi)容簡(jiǎn)潔明確，便于理解和執(zhí)行，此時(shí)“小切口”立法已作為一個(gè)明確的概念被提出。自此，“小切口”立法模式開始引發(fā)社會(huì)關(guān)注，這一做法也為設(shè)區(qū)的市立法工作開拓了思路，提供了啟示。由此看出，“小切口”立法模式是針對(duì)法治建設(shè)進(jìn)程中迫切需要解決的問(wèn)題的一次大膽探索，是從實(shí)際出發(fā)，及時(shí)、敏銳地總結(jié)過(guò)往立法經(jīng)驗(yàn)，在“法典化”進(jìn)程中探索出一種適合中國(guó)國(guó)情的立法實(shí)踐模式。

（二）精細(xì)化治理中的“小切口”探索。社會(huì)治理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分。當(dāng)今，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)已經(jīng)日益成為人們普遍的共識(shí)，為了更好應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的不確定性、動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性等問(wèn)題，精細(xì)化治理已經(jīng)成為各地社會(huì)治理理論與實(shí)踐變革的核心，中國(guó)的社會(huì)治理正在經(jīng)歷走向“精細(xì)治理”的歷史轉(zhuǎn)型。對(duì)于一個(gè)超大規(guī)模性社會(huì)，復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性總是相伴相隨，多元化、差異化需求也會(huì)更加凸顯，這就要求社會(huì)治理體系在實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的同時(shí)，也要提升滿足差異需求的效率，這也是精細(xì)化治理理念提出的內(nèi)在邏輯。在此背景下，立法領(lǐng)域的“小切口”“小快靈”模式就應(yīng)運(yùn)而生。所謂“小”，就是聚焦差異性，“小身材”蘊(yùn)含立法的“大智慧”，“小問(wèn)題”寄托民生的“大情懷”；“快”就是聚焦基層治理中急愁難盼的民生事項(xiàng)，立法過(guò)程不能拖沓，要富有節(jié)奏，提升社會(huì)治理效率；“靈”就是旨在解決具體問(wèn)題，出臺(tái)一系列具有可操作性的規(guī)范，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不確定的需求，積小勝為大勝，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略。

二、融入依法治國(guó)實(shí)踐——“小切口”立法模式科學(xué)性的根本保證

“小切口”立法模式是否可行，是否具有科學(xué)性和生命力，必須來(lái)源于實(shí)踐，融入于實(shí)踐，接受實(shí)踐的檢驗(yàn)。因?yàn)椤叭说乃季S是否具有客觀的真理性，這不是一個(gè)理論問(wèn)題，而是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。人應(yīng)該在實(shí)踐中證明自己思維的真理性，即自己思維的理實(shí)性和力量”?！靶∏锌凇绷⒎Ｊ絹?lái)源于全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中的實(shí)踐，要始終堅(jiān)持融入實(shí)踐，在實(shí)踐中接受檢驗(yàn)，并不斷豐富實(shí)踐形式和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，徹底彰顯其實(shí)踐品格。

（一）“小切口”的“口”是否精準(zhǔn)？“小切口”的概念來(lái)自醫(yī)學(xué)，也就是我們所說(shuō)的“微創(chuàng)”，一定要精準(zhǔn)、精確診斷病灶。首先，如何發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、確定問(wèn)題。當(dāng)社會(huì)治理出現(xiàn)“縫隙”，如何以問(wèn)題為導(dǎo)向，就需要我們不但要篩選問(wèn)題的“面”，還要把脈癥結(jié)的“點(diǎn)”?！懊妗笔菄?guó)家法在地方治理的概括，“點(diǎn)”是發(fā)現(xiàn)“堵點(diǎn)”“難點(diǎn)”“空白”“爭(zhēng)議”，或者是“最后一公里”。這些“點(diǎn)”不在會(huì)議室，也不在文件中，而是在群眾的強(qiáng)烈反映中，在矛盾的集中爆發(fā)處，因而要認(rèn)真開展立項(xiàng)的社情民意調(diào)查。其次，這些“點(diǎn)”是否凸顯了地方特色，回應(yīng)了地方治理問(wèn)題。地方特色是地方立法存在的價(jià)值所在，沒(méi)有特色的地方立法就猶如沒(méi)有靈魂的軀殼。如何看待地方特色，應(yīng)從兩個(gè)方面理解。一是反映出地方的特殊性、差異性，注重解決本地區(qū)的突出問(wèn)題，比如《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)鼓浪嶼世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》；二是針對(duì)各地都可能存在的“普泛”問(wèn)題提出獨(dú)特的解決方案，為其他地區(qū)解決類似問(wèn)題提供探索性經(jīng)驗(yàn)，比如《福建省餐飲服務(wù)從業(yè)人員佩戴口罩的規(guī)定》《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生人員職業(yè)暴露防護(hù)若干規(guī)定》。最后，要不要進(jìn)行“微創(chuàng)”手術(shù)？立法者要有審慎立法的理念，要秉持立法謙抑性和節(jié)制性。并不是所有問(wèn)題都需要用立法來(lái)解決，社會(huì)治理特別是基層治理，遇到的問(wèn)題形形色色，這些問(wèn)題是立法問(wèn)題還是執(zhí)法問(wèn)題？其他社會(huì)治理手段有沒(méi)有窮盡？有沒(méi)有其他的“非法律”替代方案？其他社會(huì)調(diào)整手段是否足以有效調(diào)整社會(huì)關(guān)系？涉及的問(wèn)題有沒(méi)有被相關(guān)規(guī)范性文件所涵蓋？這些思考就需要認(rèn)真梳理“問(wèn)題”所涉及的法律規(guī)范體系和現(xiàn)有的社會(huì)治理措施。

（二）“小切口”的“切”是否精細(xì)？對(duì)于如何“切”，主要是體現(xiàn)效率和精細(xì)化，包括“小步快走”“較短時(shí)間內(nèi)出臺(tái)”“體例簡(jiǎn)約，不設(shè)章節(jié)”“題目小、內(nèi)容細(xì)、結(jié)構(gòu)精”“立得住、行得通、真管用”“以最小成本實(shí)現(xiàn)立法行動(dòng)的最大收益”等內(nèi)容。對(duì)此，還應(yīng)該把握幾層關(guān)系。一是上位法尚無(wú)規(guī)定，結(jié)合地方治理需要，如何先行先試。例如，《道路交通安全法》第三十五條明確規(guī)定，機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車實(shí)行右側(cè)通行，但對(duì)于行人應(yīng)“靠左”“靠右”還是“隨意通行”卻沒(méi)有要求。《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)斑馬線交通安全管理規(guī)定》作為全國(guó)首部斑馬線安全管理的地方性法規(guī)，充分發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)的創(chuàng)設(shè)性優(yōu)勢(shì)，設(shè)置“倡導(dǎo)行人通過(guò)斑馬線靠右側(cè)通行”的條款，從而使通行變得更為合理、有序、高效，避免隨意混行帶來(lái)的混亂和安全隱患。二是對(duì)于上位法有所涉及但不夠明確的，如何因地制宜地進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)充。也就是說(shuō)，“小切口”立法理應(yīng)繼承地方立法所承載的對(duì)法律法規(guī)細(xì)化補(bǔ)充的功能。例如，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代公安工作的意見》要求加強(qiáng)地方立法，細(xì)化輔警崗位職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、職業(yè)保障?！稄B門經(jīng)濟(jì)特區(qū)公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員條例》在全國(guó)關(guān)于輔警地方立法中，首次不做文職和勤務(wù)輔警種類區(qū)分，采取“以崗定人”原則，打通文職、勤務(wù)輔警使用限定，構(gòu)建“綜合用輔、一輔多能”的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，增強(qiáng)綜合警務(wù)實(shí)效。三是法律與現(xiàn)實(shí)、政治政策等具有不可分割的天然聯(lián)系，對(duì)于上位法有明確規(guī)定但政策層面又有新要求的，要研究政治決策與立法決策如何銜接，研究如何進(jìn)行必要的變通，為下一步改革提供立法依據(jù)和制度空間。例如，目前存在公安和司法行政機(jī)關(guān)兩套強(qiáng)制隔離戒毒機(jī)制，實(shí)踐中存在如何協(xié)調(diào)和銜接問(wèn)題，不利于行政資源的集約高效利用。為此，《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)禁毒若干規(guī)定》充分發(fā)揮特區(qū)立法的制度優(yōu)勢(shì)，率先破冰試水。其中，第十四條規(guī)定，“建立強(qiáng)制隔離戒毒統(tǒng)一執(zhí)行機(jī)制，提高強(qiáng)制隔離戒毒工作的高效便捷、集約專業(yè)水平”，為接下來(lái)的改革提供了堅(jiān)實(shí)法治保障。

三、豐富依法治國(guó)實(shí)踐——開拓“小切口”立法模式新境界

近年來(lái)，“小切口”“小快靈”立法模式已基本覆蓋各個(gè)治理領(lǐng)域，成為各地探索建立立法快速響應(yīng)機(jī)制的重要模式。對(duì)此，我們應(yīng)該堅(jiān)持改革與創(chuàng)新思維，在習(xí)近平法治思想基本觀點(diǎn)和基本方法的指導(dǎo)下，堅(jiān)持從實(shí)踐中來(lái)，扎根實(shí)踐、融入實(shí)踐，在實(shí)踐中不斷探索，結(jié)合“小切口”立法中的新現(xiàn)象、新問(wèn)題、新經(jīng)驗(yàn)，為立法理論和立法實(shí)踐提供新的研究方法和研究范式。

（一）立法方法的返璞歸真。立法作為社會(huì)科學(xué)的一部分，其對(duì)“真理”的追求往往需要“方法”來(lái)呈現(xiàn)。立法的初心是強(qiáng)調(diào)真理性和本體性問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)法律的創(chuàng)制與“立法的環(huán)境”主客觀等因素的融合，強(qiáng)調(diào)“法律的價(jià)值安排與價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程序”。但伴隨著法律實(shí)證主義的發(fā)展，立法學(xué)開始強(qiáng)調(diào)規(guī)則創(chuàng)制的技術(shù)與方法問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，立法背后的道德、倫理、政治等真理性和本體性問(wèn)題則往往被立法規(guī)范、立法技術(shù)所湮沒(méi)。立法的目的是追求體系性、完整性和融貫性，對(duì)應(yīng)的主要是穩(wěn)定、可預(yù)見等價(jià)值。在這個(gè)“方法論”的指引下，地方立法在結(jié)構(gòu)與體量上掀起了向中央立法看齊的熱潮，過(guò)于注重體系的構(gòu)建成為地方立法存在的突出問(wèn)題。以地方性法規(guī)為例，往往呈現(xiàn)出“大而全”、復(fù)雜的結(jié)構(gòu)形態(tài)，在內(nèi)容方面也求大求全，與上位法有許多不必要的重復(fù)，造成了對(duì)上位法的撕裂。

近年來(lái)，“小切口”立法模式“忽如一夜春風(fēng)來(lái)”，正是立法方法的返璞歸真。地方“小切口”立法采用實(shí)用、簡(jiǎn)易的體例開展單項(xiàng)立法，有幾條立幾條，要用幾條制定幾條，有效降低立法難度，加快立法速度，提升立法效果，及時(shí)高效地回應(yīng)了地方治理的難點(diǎn)與痛點(diǎn)，突出強(qiáng)調(diào)了立法的實(shí)踐品格。既實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方治理需求的精準(zhǔn)回應(yīng)，又回歸到立法本體，擺脫了對(duì)立法技術(shù)的過(guò)度依賴和立法方法的異化。因此，“小切口”立法模式反對(duì)純粹技術(shù)，避免過(guò)度關(guān)注立法技術(shù)方法而遮蔽立法本體性問(wèn)題，以其鮮明的實(shí)踐品格宣揚(yáng)了立法真理原則和求真務(wù)實(shí)精神。

（二）立法模式的成熟定型。從立法方法返璞歸真的理念導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N立法模式的成熟定型，需要經(jīng)歷一定的時(shí)間和經(jīng)驗(yàn)積累。應(yīng)該指出，當(dāng)前“小切口”立法作為一種立法模式，尚處于“摸著石頭過(guò)河”階段，無(wú)論是實(shí)踐探索還是學(xué)理研究都還存在各種爭(zhēng)議，立法選題如何確定？立法論證應(yīng)滿足什么樣的前提條件？立法的結(jié)構(gòu)體例與規(guī)范構(gòu)造應(yīng)如何確定？碎片化的“小切口”立法如何與體系化的社會(huì)主義法律體系相融合等等，這些問(wèn)題都需要理性地進(jìn)行系統(tǒng)化分析。我們要避免走向另一個(gè)極端，一是不刻意追求“小快靈”“小切口”立法模式。要堅(jiān)持求真務(wù)實(shí)理念，針對(duì)具體的社會(huì)治理問(wèn)題需要，能統(tǒng)則統(tǒng)、當(dāng)分則分，而不能為了追求“小切口”就簡(jiǎn)單采用碎片式、拆解式的立法方式。二是不能為了“小切口”而“切”?！靶∏锌凇睂?shí)則是問(wèn)題導(dǎo)向式立法模式，不追求立法體例的完備性與自足性，把立法重點(diǎn)放在問(wèn)題解決上。實(shí)踐中，如果隨著科學(xué)論證和民主決策，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題需要跨部門協(xié)同治理，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整思路，將“小切口”轉(zhuǎn)為“大塊頭”綜合式立法模式。三是在結(jié)構(gòu)精、內(nèi)容細(xì)方面，地方“小切口”立法所秉持的問(wèn)題導(dǎo)向思維就是要舍棄對(duì)法律體系完備的追求，轉(zhuǎn)投向精細(xì)化立法結(jié)構(gòu)，但也不能以條文數(shù)量多寡來(lái)評(píng)判是否“結(jié)構(gòu)精”，還是要將重心放在問(wèn)題解決的針對(duì)性與有效性上。

結(jié)語(yǔ)

“小切口”“小快靈”立法豐富了我國(guó)的立法形式，是法典化進(jìn)程中一道亮麗的風(fēng)景，折射出我國(guó)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的求真務(wù)實(shí)理念。誠(chéng)如習(xí)近平總書記所言，人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題。“小切口”立法從最初的探索到成為一種潮流，呼應(yīng)了人民群眾對(duì)立法的期待，始終顯示出其鮮明的實(shí)踐品格。但我們必須認(rèn)清的一個(gè)事實(shí)是，“小切口”立法模式還處于“青春期”，并未達(dá)到完全成熟的狀態(tài)。因此，各地在立法實(shí)踐中應(yīng)始終保持理性態(tài)度，要處理好“小切口”與“大塊頭”的關(guān)系，認(rèn)真對(duì)待問(wèn)題的真實(shí)需求，審慎規(guī)劃“小切口”立法項(xiàng)目，科學(xué)論證“小切口”立法方案，切忌人云亦云，避免立法政績(jī)沖動(dòng)。同時(shí)，要積極開展學(xué)理研究，針對(duì)“小切口”立法的實(shí)踐情況開展立法后評(píng)估，及時(shí)對(duì)該立法模式進(jìn)行矯正和重塑，最終實(shí)現(xiàn)法的理論、法的規(guī)范和法的實(shí)踐相統(tǒng)一。

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作者簡(jiǎn)介：鄒慶鍵，廈門市人大常委會(huì)委員、監(jiān)察司法委主任委員；陳聰藝，廈門市人大監(jiān)察司法委秘書處處長(zhǎng)、一級(jí)調(diào)研員；付臻，廈門市人大監(jiān)察司法委秘書處干部。