論全過程人民民主視角下的監(jiān)督法修改

內(nèi)容摘要：本文通過考察監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督法的發(fā)展歷程，指出現(xiàn)行監(jiān)督法立法修法歷程中存在的根本性問題，探究全過程人民民主視角下監(jiān)督法的修法邏輯，試圖從監(jiān)督權(quán)重塑的角度探討監(jiān)督法修改的有關(guān)問題，提出修法的理想路徑和現(xiàn)實(shí)選擇。

關(guān)鍵詞：全過程人民民主；監(jiān)督法；修改

人民代表大會制度是全過程人民民主的重要制度載體，完善監(jiān)督權(quán)運(yùn)行制度，重塑監(jiān)督權(quán)功能，重構(gòu)監(jiān)督權(quán)體系，推動(dòng)監(jiān)督法修改，是新時(shí)代堅(jiān)持和完善人民代表大會制度、發(fā)展全過程人民民主的重要課題。本文試圖從監(jiān)督權(quán)重塑的角度探討監(jiān)督法修改的有關(guān)問題。

一、問題由來：監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督法的前身今世

監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)。現(xiàn)行監(jiān)督法把以往散見于全國人大組織法、地方組織法、預(yù)算法、審計(jì)法等法律之中有關(guān)監(jiān)督權(quán)的規(guī)定明確為各級人大常委會的職權(quán)，對各級人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的重點(diǎn)內(nèi)容、主要形式和基本程序等作出了全面系統(tǒng)的規(guī)定，并將之作為規(guī)范各級人大常委會監(jiān)督工作的一部重要的專門法律，對促進(jìn)我國法制統(tǒng)一起到重要作用。

（一）出生與成長：監(jiān)督法立法修法的漫長歷程

法律制定的馬拉松。監(jiān)督法從1986年開始醞釀，1990年擬出《全國人大及其常務(wù)委員會監(jiān)督法（草案）》，1997年七易其稿后形成《全國人大和地方各級人大監(jiān)督法（試擬稿）》，2002年8月首次提請審議《全國人大和地方各級人大監(jiān)督法（草案）》，2004年8月再次進(jìn)行審議，2005年經(jīng)過調(diào)查研究，明確把監(jiān)督法調(diào)整范圍確定為各級人大常委會，對“一府兩院”實(shí)施經(jīng)常性監(jiān)督由人大常委會行使，2006年6月進(jìn)行第三次審議并將名稱改為《全國人大常委會和縣級以上地方各級人大常委會監(jiān)督法（草案）》，2006年8月進(jìn)行第四次審議又將名稱改為《各級人大常委會監(jiān)督法（草案）》，并于27日表決通過。監(jiān)督法歷經(jīng)六屆至十屆全國人大[1]，制定過程整整用了20年（見表1）。此時(shí)距1954年決定設(shè)立全國人大常委會和1979年決定設(shè)立地方人大常委會已分別過去了51年和27年。這在同類法律的制定產(chǎn)生過程中應(yīng)該是非常罕見的，可見各方對監(jiān)督權(quán)的認(rèn)識還是經(jīng)歷了一個(gè)漫長和糾結(jié)的過程。

法律修訂的馬拉松。與立法過程相似的是監(jiān)督法的修法過程也一樣的漫長而拉鋸。監(jiān)督法自2006年通過以來至今已有17個(gè)年頭了，期間社會各界對該法的修訂呼吁不止、爭議不斷，但直到黨的十八大以后，監(jiān)督法的修改才提上日程。2018年9月7日，十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃公布，監(jiān)督法的修改被列入需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請審議的第二類項(xiàng)目法律草案。2022年4月22日，全國人大常委會委員長會議將監(jiān)督法的修改首次列入2022年立法工作計(jì)劃預(yù)安排。2023年4月，全國人大常委會委員長會議通過2023年度立法工作計(jì)劃，將監(jiān)督法修改列入初次審議的法律案。

（二）塑造面貌：人大常委會監(jiān)督權(quán)的淵源和實(shí)踐

1954年憲法規(guī)定全國人大設(shè)立常務(wù)委員會，地方各級人大不設(shè)常委會，由同級人民委員會行使人大常設(shè)機(jī)關(guān)的職權(quán)。1979年，中央決定設(shè)立地方人大常委會，并明確人大常委會的監(jiān)督職能，至此全國各級人大常委會監(jiān)督職能體系逐步構(gòu)建和豐富起來。1982年新修訂的憲法擴(kuò)大了人大常委會權(quán)限，同時(shí)增設(shè)專門委員會，以期促進(jìn)常委會提高工作質(zhì)效。1986年，地方組織法明確賦予地方人大常委會質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等權(quán)限，推動(dòng)人大常委會監(jiān)督制度從憲法向法律具象化。全國人大常委會于1993年通過關(guān)于加強(qiáng)對法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定，1999年通過了關(guān)于改進(jìn)全國人大常委會執(zhí)法檢查工作的幾點(diǎn)意見和關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定，2000年通過關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定。2005年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強(qiáng)全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》的通知。2006年監(jiān)督法通過并公布，對常委會監(jiān)督權(quán)限、形式和程序等內(nèi)容作出規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了人大監(jiān)督領(lǐng)域的“車同軌、書同文”，統(tǒng)一了全國各級人大常委會開展監(jiān)督工作的指向、方式和程序。黨的十八大以來，全國各地還建立起了監(jiān)督法實(shí)施的配套制度，將開展監(jiān)督工作的成功做法和創(chuàng)新舉措規(guī)范化、制度化，推動(dòng)監(jiān)督工作的法定程序日臻完善。

全國人大常委會2020年作出了關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定，2021年修訂了關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定、關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定；全國人大常委會委員長會議2019年通過了法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法、2021年通過了全國人大常委會執(zhí)法檢查工作辦法；2021年全國人大常委會辦公廳制定了關(guān)于改進(jìn)完善聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告前期工作流程、加強(qiáng)調(diào)研成果轉(zhuǎn)化的研究意見。絕大多數(shù)省級人大常委會制定了實(shí)施監(jiān)督法辦法，以配套制度成果推動(dòng)監(jiān)督法的貫徹落實(shí)。如，北京市、河南省建立“兩個(gè)三分之一”剛性要求，即向人大常委會報(bào)告的專項(xiàng)工作問題和舉措均不少于三分之一；內(nèi)蒙古探索建立“人大首次監(jiān)督問題清單制”“跟蹤監(jiān)督問題清單銷號制”。福建省2020年作出關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代人民檢察院法律監(jiān)督工作的決定，2023年作出關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定，細(xì)化監(jiān)督重點(diǎn)和監(jiān)督程序，突出發(fā)揮常委會和專委會審查監(jiān)督作用。

（三）實(shí)際面貌：現(xiàn)行監(jiān)督法的具體內(nèi)容和監(jiān)督實(shí)踐

1.監(jiān)督主體及監(jiān)督對象。監(jiān)督法規(guī)定全國人大常委會和地方人大常委會為經(jīng)常性監(jiān)督主體。監(jiān)督法明確規(guī)定的工作監(jiān)督對象主要是由本級人大產(chǎn)生的“一府兩院”，法律監(jiān)督的對象則是“一府兩院”和下一級人大及其常委會，這也是直接監(jiān)督。蘊(yùn)含在法律條文中的間接監(jiān)督對象則是本行政區(qū)域內(nèi)的其他國家機(jī)關(guān)、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，如果這些間接監(jiān)督對象有違法行為，則通過督促有關(guān)機(jī)關(guān)依法處理。無論是工作監(jiān)督，還是法律監(jiān)督，都包括對人大及其常委會選舉、任命的地方國家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督。實(shí)踐中，人大常委會對直接監(jiān)督對象進(jìn)行監(jiān)督還算有效，但地方各級人大常委會對間接監(jiān)督對象的監(jiān)督很是疲弱，如垂直管理部門對屬地市縣人大常委會的監(jiān)督往往是敷衍推諉，應(yīng)付了事。

2.監(jiān)督原則。根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，各級人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)主要有五個(gè)原則：一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”；二是監(jiān)督大事的原則，“應(yīng)當(dāng)圍繞國家工作大局，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”；三是集體行權(quán)原則，“按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督職權(quán)”；四是依法監(jiān)督原則，“促進(jìn)依法行政、公正司法”，堅(jiān)持“依照法定職責(zé)、限于法定范圍、遵守法定程序”的原則；五是接受人民代表大會監(jiān)督和向社會公開原則，“人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的情況應(yīng)當(dāng)向本級人大報(bào)告，接受監(jiān)督”“向社會公開”。實(shí)踐中存在的突出問題是人大常委會行政化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，主任會議往往成了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，決定常委會的一切議題。還有就是接受監(jiān)督和向社會公開原則貫徹落實(shí)得不夠好，需要改進(jìn)和提高。

3.監(jiān)督內(nèi)容。從監(jiān)督法的規(guī)定可以看出，人大常委會的監(jiān)督類型主要有工作監(jiān)督和法律監(jiān)督兩種。工作監(jiān)督是指監(jiān)督“一府兩院”的工作，即行政、司法行為是否符合憲法和法律的規(guī)定，是否正確執(zhí)行黨和國家的方針、政策，是否符合人民的根本利益，監(jiān)督人大選舉和常委會任命的地方國家機(jī)關(guān)工作人員是否忠于職守，側(cè)重對“事”的監(jiān)督。實(shí)踐中，人大常委會對政府及其部門的監(jiān)督較為常見和普遍，每年選取和確定的議題多數(shù)為政府工作。對司法機(jī)關(guān)的工作監(jiān)督則相對較少，主要原因是人大常委會的專業(yè)監(jiān)督能力跟不上。2018年設(shè)立了監(jiān)察機(jī)關(guān)，由于其政治屬性較強(qiáng)，自2020年全國人大常委會首次聽取國家監(jiān)委專項(xiàng)工作報(bào)告以來，各級人大常委會對其監(jiān)督的方式僅限于聽取1～2次的專項(xiàng)工作報(bào)告。法律監(jiān)督主要是對憲法和法律的實(shí)施情況進(jìn)行的監(jiān)督，意在維護(hù)國家法制統(tǒng)一。首先是常態(tài)化對法律實(shí)施情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，實(shí)踐中各地人大常委會主要是檢查各級人大及其常委會制定的法律、法規(guī)，每年都安排適當(dāng)數(shù)量的執(zhí)法檢查，側(cè)重對某一個(gè)熱點(diǎn)或重點(diǎn)法律進(jìn)行檢查。從2015年開始全國人大常委會進(jìn)一步加大了執(zhí)法檢查工作力度，執(zhí)法檢查項(xiàng)目數(shù)量增加，并積極探索執(zhí)法檢查工作機(jī)制的改進(jìn)完善，初步形成了包括選題、組織、報(bào)告、審議、整改、反饋6個(gè)環(huán)節(jié)的“全鏈條”工作流程。有的地方還創(chuàng)新發(fā)展出省市縣三級或市縣兩級聯(lián)動(dòng)執(zhí)法檢查。其次是檢查同級人民政府的決定、命令和規(guī)章，下一級人大及其常委會的決議以及同級監(jiān)察委員會、法院和檢察院的批復(fù)、有關(guān)案件的判決、裁定和決定等規(guī)范性文件是否同憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)相抵觸，有權(quán)依據(jù)憲法第六十七條和第一百零四條規(guī)定的對相抵觸的予以撤銷。這種執(zhí)法檢查的監(jiān)督形式較為少見，更多的是在規(guī)范性備案審查中發(fā)現(xiàn)有撤銷情形的，溫和地要求其予以自我糾正。

4.監(jiān)督方式。監(jiān)督法規(guī)定了七種監(jiān)督形式：一是聽取和審議“一府一委兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告；二是審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告；三是法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查；四是規(guī)范性文件的備案審查；五是質(zhì)詢和詢問；六是特定問題調(diào)查；七是撤職案的審議和決定。前四種監(jiān)督形式常態(tài)化，后三種監(jiān)督形式較為少見。近年來，人大常委會的監(jiān)督方式亮點(diǎn)較多的是備案審查和專題詢問。

（四）應(yīng)有面貌：憲法框架下的完整監(jiān)督權(quán)

監(jiān)督權(quán)是憲法賦予全國各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要職責(zé)。早在1954年通過的憲法就對人民代表大會制度監(jiān)督權(quán)作出了明確規(guī)定，全國人民代表大會具有“監(jiān)督憲法的實(shí)施”的職權(quán)。2018年修正的憲法明確規(guī)定，人民代表大會的監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)為審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況與預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。實(shí)施經(jīng)常性監(jiān)督的各級人大常委會，其主要職權(quán)是監(jiān)督憲法的實(shí)施，監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的工作和地方“一府一委兩院 ”的工作，審查和批準(zhǔn)計(jì)劃、預(yù)算調(diào)整方案，任免權(quán)，撤銷權(quán)。比較特殊的是，各級人大和常委會均可以行使特定問題調(diào)查權(quán)，憲法規(guī)定“全國人大和全國人大常委會認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議”（見表2）。

憲制框架下的人大監(jiān)督權(quán)當(dāng)然地包含了各級人大的監(jiān)督權(quán)和各級人大常委會的監(jiān)督權(quán)。各級人大常委會是各級人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，在各級人大閉會期間，行使憲法和法律賦予的職權(quán)。各級人大常委會并不是一個(gè)獨(dú)立于各級人大之外的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是各級人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要組成部分，在人大閉會期間行使國家權(quán)力。憲法在人大監(jiān)督權(quán)整體不可分割的情況下，把各級人大和人大常委會的監(jiān)督職權(quán)作了適當(dāng)?shù)膮^(qū)分，前者的權(quán)力行使是在大會期間、后者則是在閉會期間，后者監(jiān)督權(quán)的行使是前者監(jiān)督權(quán)的授權(quán)。但是監(jiān)督法卻在憲法框架方面完全忽略了各級人大整體監(jiān)督權(quán)的存在，單純以各級人大常委會的程序監(jiān)督為導(dǎo)向?qū)⑵叻N監(jiān)督形式雜糅其中，對人大監(jiān)督權(quán)力體系做了簡單化處理，偏離實(shí)踐重點(diǎn)和重心，缺乏整體感，甚或存在失重感。

二、監(jiān)督法修改的內(nèi)在邏輯要求

（一）憲制資源：制法主體權(quán)威不足

制法主體的失重感。監(jiān)督法是憲制性法律，應(yīng)具有基本法律的性質(zhì)和地位，這種法律由全國人大常委會制定并通過，與各級人大常委會在國家權(quán)力體系中的地位不匹配。人大監(jiān)督權(quán)是一級監(jiān)督權(quán)，高于行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督等其他二級監(jiān)督權(quán)，但現(xiàn)行法律監(jiān)督體系中，監(jiān)督法的法律地位低于由全國人大制定并通過的各級各類組織法（人大、國務(wù)院、地方、法院、檢察院）和監(jiān)察法等（見表3）。比如，監(jiān)督法與監(jiān)察法的關(guān)系就值得考察。監(jiān)察法是全國人大制定的，監(jiān)督法是全國人大常委會制定的。全國人大與全國人大常委會名稱、立法權(quán)限、立法權(quán)性質(zhì)不同，兩者也不屬于同一機(jī)關(guān)。監(jiān)察法與監(jiān)督法無法適用立法法一百零三條確立的“特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”法律適用規(guī)則，它們之間不是新法與舊法的關(guān)系，也不是特別法與普通法的關(guān)系，而是上位法與下位法的關(guān)系。監(jiān)察法作為基本法律在法律位階上高于作為普通法律的監(jiān)督法，這意味著法律規(guī)定發(fā)生沖突時(shí)，監(jiān)督法的規(guī)定必須服從監(jiān)察法的規(guī)定，在監(jiān)察法沒有明確規(guī)定的情況下，監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定并不必然適用于監(jiān)察委員會（見表4）。其他如各級各類組織法（國務(wù)院、地方、法院、檢察院）與監(jiān)督法也存在類似的關(guān)系，“一府一委兩院”的組織法其法律位階都高于監(jiān)督法，這不利于人大常委會行使監(jiān)督權(quán)，顯得“位高”而“權(quán)不重”。雖然人大常委會行使職權(quán)有憲法、全國人大組織法、地方組織法、監(jiān)察法等憲制性法律資源的加持，但監(jiān)督法的法律低位階狀態(tài)無助于維護(hù)人民代表大會制度的權(quán)威性。

制法權(quán)限不匹配。按照立法法第十條規(guī)定，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)憲法規(guī)定行使國家立法權(quán)。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”。全國人大常委會作為全國人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，是極其重要的一個(gè)國家機(jī)構(gòu)。顯然根據(jù)立法法的規(guī)定，涉及“國家機(jī)構(gòu)的基本法律”只能由全國人民代表大會來制定和修改?，F(xiàn)行監(jiān)督法內(nèi)容雖然不涉及國家機(jī)構(gòu)、編制的設(shè)置，但主要內(nèi)容規(guī)定的卻都是各級人大常委會這個(gè)國家機(jī)構(gòu)的職責(zé)職權(quán)、由全國人大常委會來制定顯然存在越權(quán)嫌疑。

（二）主體建構(gòu)：監(jiān)督權(quán)與監(jiān)督法各表體系

我國各級人大和人大常委會形成了“一元二體”制度結(jié)構(gòu)特征，并具有“四個(gè)機(jī)關(guān)”的復(fù)合功能定位[2]。這種“一元二體”兼具“四個(gè)機(jī)關(guān)”的特性，決定了對人大及其常委會自身的立法不能只立各級人大常委會這“一體”的法，而不立人大這“一體”。正確的做法應(yīng)是“二體”并立，并將之統(tǒng)一于“一元”體系。但現(xiàn)行監(jiān)督法剝離了人大和人大常委會的監(jiān)督主體地位，從“一元二體”的整體架構(gòu)中單獨(dú)拎出其中人大常委會的“一體”監(jiān)督權(quán)，卻忽略人大在大會期間如何審議“一府兩院”全面工作報(bào)告、預(yù)算報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和審查批準(zhǔn)計(jì)劃，如何行使撤銷權(quán)等監(jiān)督權(quán)，決定了人大常委會的監(jiān)督權(quán)存在結(jié)構(gòu)性功能不全，無法產(chǎn)生監(jiān)督的實(shí)質(zhì)效應(yīng)。如，2017年始的謝某特大詐騙案，2019年1月蕪湖市十六屆人大二次會議上的檢察院工作報(bào)告將這樣一個(gè)未決案例列入其中，并在大會上獲批通過，但該案在2021年2月3日一審判決宣告19人有期徒刑的同時(shí)宣告42名被告人無罪，2022年1月21日二審?fù)徑Y(jié)束時(shí)至今仍未判決。這樣一個(gè)未決案寫入報(bào)告并被批準(zhǔn)通過，再度引發(fā)人們對人大監(jiān)督主體職能缺位問題的思考。如前所述，人大“一體”的監(jiān)督權(quán)規(guī)定在憲法第六十二條和第九十九條當(dāng)中，但如何細(xì)化人代會聽取審議和批準(zhǔn)各項(xiàng)全面工作報(bào)告、審查批準(zhǔn)計(jì)劃預(yù)算報(bào)告、改變或者撤銷本級人大常委會不適當(dāng)決定的程序，卻是現(xiàn)行監(jiān)督法無法承載之重。

（三）功能結(jié)構(gòu)：監(jiān)督權(quán)及監(jiān)督法的構(gòu)造不全

就監(jiān)督權(quán)內(nèi)部構(gòu)造而言，憲法、全國人大組織法、地方組織法、監(jiān)督法等對其作了籠統(tǒng)的概括性規(guī)定，但存在諸如人大自身建設(shè)中的人與物方面的嚴(yán)重不足、可操作性不強(qiáng)等問題。人的方面，地方各級人大常委會黨組書記排在黨委常委之末，人大常委會主任在黨內(nèi)排名靠后；近年來有的地方將臨近退休的行政領(lǐng)導(dǎo)干部大量轉(zhuǎn)到人大常委會任職，占用人員編制，又不貫徹帶編劃轉(zhuǎn)政策，導(dǎo)致懂財(cái)經(jīng)法律等年輕專業(yè)人才無法到人大任職，換屆時(shí)多地人大機(jī)關(guān)工作人員平均年齡嚴(yán)重超齡；代表法修改后，各地新增了專職委員，但這些人的政治待遇和職務(wù)問題未予明確，“一委兩院”專職委員可以享受該班子副職待遇，而人大常委會委員無品無級，顯得不倫不類。還有物的方面，如監(jiān)督議題、監(jiān)督內(nèi)容的選擇與確定，委員和代表的組織、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、經(jīng)費(fèi)和交通工具的保障等都缺乏有力的安排，監(jiān)督適用范圍也不夠明確。這些人和物問題的存在嚴(yán)重削弱了人大職能的發(fā)揮，有人將地方人大的監(jiān)督能力概況為“縣級人大常委會沒有足夠的人員力量承擔(dān)監(jiān)督工作，無力較真；市級人大常委會專業(yè)力量不足，沒智較真；省、市級人大常委會主持工作的領(lǐng)導(dǎo)更替頻繁，沒‘氣較真”[3]。人大監(jiān)督權(quán)的外部構(gòu)造集中規(guī)定于憲法第六十二條、六十三條、七十一條、七十三條，主要有監(jiān)督憲法實(shí)施權(quán)、審查批準(zhǔn)權(quán)、改變撤銷權(quán)、罷免權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等，地方組織法對此也作了相應(yīng)規(guī)定。監(jiān)督法則簡單地規(guī)定了監(jiān)督主體、對象、原則、方式，突出地把七種程序權(quán)力規(guī)定其中，主要有聽取和審議專項(xiàng)工作和計(jì)劃預(yù)算執(zhí)行以及審計(jì)工作等報(bào)告權(quán)、審查批準(zhǔn)決算權(quán)、執(zhí)法檢查權(quán)、備案審查權(quán)、詢問和質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、撤職權(quán)。審視現(xiàn)行監(jiān)督法，可以發(fā)現(xiàn)這些權(quán)力都僅停留在監(jiān)督權(quán)的外部構(gòu)造層面上，對監(jiān)督權(quán)內(nèi)部構(gòu)造和組織權(quán)力方面未置一詞，缺陷更為嚴(yán)重的是對違反七種監(jiān)督方式的法律責(zé)任條款、監(jiān)督效果保障機(jī)制、監(jiān)督權(quán)啟動(dòng)細(xì)化程序等沒有任何規(guī)定，缺乏可操作性。特別值得關(guān)注的是，人大對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)范圍問題，即人大監(jiān)督的射程范圍。監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級人大及其常委會的監(jiān)督，監(jiān)督方式包括聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查、就有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢等三種方式。那么“規(guī)范性文件的備案審查、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定”等三種監(jiān)督方式是否也適用于對監(jiān)委的監(jiān)督呢？依照憲法、立法法、地方組織法精神是可以適用的。但全國人大常委會制定的監(jiān)督法能否作出超越監(jiān)察法規(guī)定范圍的相應(yīng)規(guī)定呢？

三、監(jiān)督法修改的理想路徑和現(xiàn)實(shí)選擇

（一）理想路徑：按基本法律重新制定

一是回歸本位，由全國人大重新制定監(jiān)督法。人大及其常委會“一元二體”的制度結(jié)構(gòu)特征和“四個(gè)機(jī)關(guān)”的復(fù)合功能定位，使人民代表大會制度得以成為實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體。但現(xiàn)行監(jiān)督法，未包括各級人民代表大會，這與人民代表大會制度的內(nèi)涵和外延要求不匹配，這種失衡的權(quán)力體系構(gòu)建無法承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重任。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就堅(jiān)持和完善人民代表大會制度作出一系列重要論述，黨中央、全國人大、國務(wù)院對加強(qiáng)人大監(jiān)督工作出臺了一批重要文件及相關(guān)舉措，賦予監(jiān)督工作許多新的時(shí)代內(nèi)涵和履職要求，而監(jiān)督法自2006年8月通過后，至今17年過去了仍未作修改，嚴(yán)重滯后于新時(shí)代人大監(jiān)督工作的發(fā)展需要。相較于黨的十八大以來全國人大先后對全國人大組織法、地方組織法、立法法、代表法所作的及時(shí)修改，監(jiān)督法修改工作已是刻不容緩。監(jiān)督法的修改應(yīng)當(dāng)適應(yīng)新的政治文明和全過程人民民主的發(fā)展需要，回歸人大監(jiān)督權(quán)本位，更新監(jiān)督理念，把憲法、立法法、全國人大組織法、地方組織法規(guī)定的人大監(jiān)督權(quán)本應(yīng)具有的內(nèi)涵和形式實(shí)質(zhì)化，按照立法法第十條的規(guī)定，對現(xiàn)行監(jiān)督法進(jìn)行立改廢，然后由全國人民代表大會按國家基本法律的立法權(quán)限重新制定監(jiān)督法。

二是回歸主體，“一元二體”體系化構(gòu)建監(jiān)督權(quán)。把監(jiān)督主體人大及其常委會“一元二體”的監(jiān)督權(quán)力體系作為一個(gè)整體來考慮，針對過往被忽略的監(jiān)督主體人民代表大會的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行一次系統(tǒng)性、整體性的重構(gòu)，統(tǒng)籌人大及其常委會職權(quán)配置對監(jiān)督權(quán)進(jìn)行全方位的升級換代，從根本上解決人大及其常委會機(jī)構(gòu)與職能配置所面臨的問題。同時(shí)，應(yīng)合理歸納吸收近年來全國人大組織法和地方組織法、各級人大議事規(guī)則中拓展和細(xì)化的人大監(jiān)督工作內(nèi)容，把監(jiān)督權(quán)的整體構(gòu)架盡可能地按照憲法確定的精神去構(gòu)建和具體化。如，地方組織法對縣級以上地方各級人大的監(jiān)督權(quán)，在以往審查和批準(zhǔn)權(quán)、聽取和審議工作報(bào)告權(quán)、改變或者撤銷權(quán)等的基礎(chǔ)上，就增加了審查監(jiān)督政府債務(wù)和監(jiān)督本級政府對國有資產(chǎn)管理的權(quán)限。這些實(shí)踐中比較成熟的人大監(jiān)督權(quán)在新的監(jiān)督法中就應(yīng)予以充分吸收。同時(shí)，還應(yīng)針對“兩院”報(bào)告出現(xiàn)容易引發(fā)爭議的未決案件如何審核審議、如何細(xì)化作出批準(zhǔn)通過報(bào)告決議程序、如何強(qiáng)化專門委員會審查職責(zé)等新問題加強(qiáng)研究，增設(shè)切實(shí)可行的法律條款，增強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)的質(zhì)效，維護(hù)人民代表大會決議決定的權(quán)威和嚴(yán)肅性。

（二）現(xiàn)實(shí)選擇：技術(shù)修補(bǔ)并加以改進(jìn)和完善

2018年以來，全國人大及其常委會先后修改通過了憲法修正案、全國人大組織法、國務(wù)院組織法、地方組織法、監(jiān)察法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、法官法、檢察官法等法律及具有法律性質(zhì)的全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則。2023年12月25日，十四屆全國人大常委會第七次會議上，全國人大常委會法工委副主任武增作了關(guān)于《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法（修正草案）》的說明，并公布了30條監(jiān)督法修正草案，主要有五個(gè)方面的內(nèi)容。一是完善人大監(jiān)督的指導(dǎo)思想、重要原則和核心理念；二是進(jìn)一步完善聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的制度機(jī)制；三是完善人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的內(nèi)容和機(jī)制，增加國有資產(chǎn)監(jiān)督、政府債務(wù)情況、金融工作情況等方面的監(jiān)督；四是進(jìn)一步完善人大執(zhí)法檢查工作機(jī)制，增加聯(lián)動(dòng)執(zhí)法檢查、協(xié)同執(zhí)法檢查方面的規(guī)定；五是對“專題詢問”作出相應(yīng)的詳細(xì)規(guī)定。目前來看，全國人大常委會并無大修大改監(jiān)督法的計(jì)劃，其現(xiàn)實(shí)選擇就是在現(xiàn)有架構(gòu)下進(jìn)行技術(shù)性修修補(bǔ)補(bǔ)。

實(shí)際上，關(guān)于監(jiān)督主體問題，2005年立法調(diào)研時(shí)就考慮到現(xiàn)實(shí)需要和實(shí)際問題，認(rèn)為人大一般每年只開一次會議，會期也較短，難以對“一府兩院”實(shí)施經(jīng)常性監(jiān)督，且人大監(jiān)督工作也主要集中在如何加強(qiáng)和完善人大常委會對“一府兩院”工作的監(jiān)督方面，為此監(jiān)督法將監(jiān)督主體確定為各級人大常委會?；谶@種立法現(xiàn)實(shí)，當(dāng)前監(jiān)督法修改的“道”暫且不提，應(yīng)注重從“術(shù)”上作文章。要著重于從完善監(jiān)督程序、適度擴(kuò)充監(jiān)督主體、補(bǔ)充監(jiān)督方式、創(chuàng)設(shè)監(jiān)督責(zé)任和提高剛性監(jiān)督手段可執(zhí)行性、固化各級人大探索創(chuàng)新成果等方面對監(jiān)督法作出修改。

一是監(jiān)督主體方面。當(dāng)前，人大專門委員會職能在憲法、全國人大組織法和地方組織法中已經(jīng)得到明確，全國人大組織法和地方組織法分別規(guī)定了12項(xiàng)和7項(xiàng)工作內(nèi)容，這有利于發(fā)揮專門委員會對一些“社會爭議大的”“特別需要法律解釋、法律引導(dǎo)的”議題議案的審議作用。本次修正草案增加規(guī)定，人大有關(guān)專門委員會在聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、開展專題詢問前可以進(jìn)行調(diào)查研究或?qū)ｎ}調(diào)查研究，深入了解情況，廣泛聽取意見，提出報(bào)告。筆者認(rèn)為，還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化對人大專門委員會在監(jiān)督工作中的定位，全面激活其功能作用，增強(qiáng)其審議監(jiān)督主體地位，細(xì)化履職程序，推動(dòng)專業(yè)監(jiān)督力量進(jìn)一步發(fā)揮作用。

二是監(jiān)督對象方面。要跟進(jìn)全國人大組織法和地方組織法和監(jiān)察法規(guī)定，加強(qiáng)對間接監(jiān)督對象的研究。如，在國資委不是政府組成部門的情況下如何納入監(jiān)督對象范圍，細(xì)化跟進(jìn)人大各級組織法的有關(guān)規(guī)定。

三是監(jiān)督內(nèi)容方面。修正草案完善了人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的內(nèi)容和機(jī)制，增加國有資產(chǎn)監(jiān)督、政府債務(wù)情況、金融工作情況等方面的監(jiān)督內(nèi)容。但還可以結(jié)合黨的十八大以來的各級人大實(shí)踐和地方組織法的新規(guī)定，對聽取和審議監(jiān)委專項(xiàng)工作報(bào)告、年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況報(bào)告、備案審查工作情況報(bào)告等重點(diǎn)監(jiān)督工作進(jìn)行拓展和細(xì)化。

四是監(jiān)督方式方面。修正草案將原“詢問和質(zhì)詢”一章變更為“詢問、專題詢問和質(zhì)詢”，新增四個(gè)法條詳盡規(guī)定“專題詢問”的范圍、原則和程序，創(chuàng)新了人大監(jiān)督的新方式。但修正草案并未對近年來各地探索的“地方人民代表大會聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告和民生實(shí)事重大項(xiàng)目票決制，市縣兩級人大常委會開展的工作評議、代表評議、兩官評議”等有益的監(jiān)督實(shí)踐形式進(jìn)行任何回應(yīng)。筆者認(rèn)為，還應(yīng)將工作評議、審議意見督辦等行之有效的工作創(chuàng)新納入法定監(jiān)督方式，使之與人大實(shí)踐相協(xié)調(diào)。同時(shí)，還應(yīng)推動(dòng)激活特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等沉睡的監(jiān)督方式。

五是法律結(jié)構(gòu)和監(jiān)督程序方面。在法律結(jié)構(gòu)上，應(yīng)規(guī)定監(jiān)督主體的監(jiān)督責(zé)任，讓監(jiān)督法長出尖牙利齒，不能讓監(jiān)督者“吃自助餐”，想監(jiān)督就監(jiān)督，不想監(jiān)督就不監(jiān)督，克服監(jiān)督隨意性。權(quán)責(zé)對應(yīng)上，要明確人大常委會對其任命干部的履職監(jiān)督，做到監(jiān)督“人”與監(jiān)督“事”相統(tǒng)一，讓監(jiān)督法具有威懾力。監(jiān)督程序上，要推動(dòng)五年監(jiān)督規(guī)劃、年度監(jiān)督計(jì)劃編制工作、選題環(huán)節(jié)征集決定等“全鏈條”上的規(guī)程法定化。

四、結(jié)語

監(jiān)督權(quán)是我國憲法賦予各級人大及其常委會的一項(xiàng)基本權(quán)力，是各級人大及其常委會代表國家和人民進(jìn)行具有法律效力的監(jiān)督，體現(xiàn)了國家一切權(quán)力屬于人民的憲法原則。監(jiān)督法實(shí)施18年來，各級人大及其常委會通過不斷的實(shí)踐探索和創(chuàng)新發(fā)展，在監(jiān)督形式、監(jiān)督方法、監(jiān)督公開等方面積累了許多切實(shí)可行的經(jīng)驗(yàn)和做法。隨著全過程人民民主從立法法規(guī)定上升到憲法原則[4]，監(jiān)督法也應(yīng)該及時(shí)按照立法法要求，將實(shí)踐成果固化為法律，推動(dòng)監(jiān)督工作的全過程、各環(huán)節(jié)都體現(xiàn)人民民主。當(dāng)前，在推動(dòng)全過程人民民主的發(fā)展階段，監(jiān)督法的修改可能暫時(shí)還無法一步到位，重新賦予監(jiān)督法基本法的地位。但監(jiān)督法可以適度擴(kuò)充監(jiān)督主體，增加規(guī)定法律責(zé)任和對監(jiān)督者人大常委會監(jiān)督的剛性“咬合力”條款，完善監(jiān)督權(quán)和法律結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)監(jiān)督功能，把“一部操作規(guī)程”變成一部有力量的法律，讓人民有名義，也讓人民有力量，切實(shí)推動(dòng)全過程人民民主。

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作者簡介：陳根興，福建省泰寧縣人大常委會委員、人大社會建設(shè)委副主任委員，公職律師。