預(yù)算一體化背景下 如何加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理

陸葉飛

（嘉興市預(yù)算會計核算教育分中心，浙江 嘉興 314001）

預(yù)算管理制度是中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要基礎(chǔ)，對于推進(jìn)國家治理、完善社會經(jīng)濟(jì)制度有著十分重要的作用。借助信息技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，將行政事業(yè)單位的預(yù)算管理制度和規(guī)則嵌入到信息系統(tǒng)中，有助于強(qiáng)化預(yù)算管理的效能。

2019年國家開始統(tǒng)籌建設(shè)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，2022年底，地方預(yù)算管理一體化系統(tǒng)全面運行。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理在預(yù)算一體化背景下實施以來，實施效果明顯，但也存在很多的問題，為此，本文基于預(yù)算一體化背景下，研究當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理尚存在的問題，探討完善良策，為行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度的改革和預(yù)算管理效能的提高建言獻(xiàn)策。

一、基本概念和基本理論

（一）預(yù)算一體化的內(nèi)涵

預(yù)算一體化就是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，打破原來不同系統(tǒng)之間的壁壘，整合資源，將原來的預(yù)算編制、國庫支付、政府采購、會計核算、資產(chǎn)管理等功能整合在同一個技術(shù)平臺上，并且將預(yù)算執(zhí)行的規(guī)定嵌入到系統(tǒng)中，通過技術(shù)手段規(guī)范約束預(yù)算的執(zhí)行，建立一整套全國統(tǒng)一的可查詢、可監(jiān)控、可追溯、可對比和可運算的預(yù)算管理控制系統(tǒng)，實現(xiàn)行政事業(yè)單位預(yù)算管控的一個閉環(huán)，為國家治理現(xiàn)代化提供準(zhǔn)確、及時、完整的數(shù)據(jù)支撐。

（二）預(yù)算管理的概念

預(yù)算管理是為確保國家預(yù)算資金規(guī)范運行而進(jìn)行的一系列組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督活動的總稱。預(yù)算管理包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析、預(yù)算調(diào)控、預(yù)算考評等多個方面。

（三）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)容和特點

行政事業(yè)單位預(yù)算管理主要是根據(jù)政府發(fā)展規(guī)劃，為了實現(xiàn)工作目標(biāo)，保障其機(jī)構(gòu)運行、職能實施，對行政事業(yè)單位的財務(wù)資金進(jìn)行全面的籌劃和預(yù)測，編制預(yù)算，并對預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行調(diào)整和監(jiān)督，對財務(wù)資金進(jìn)行總結(jié)和評價，確保財務(wù)資金的有效使用，以推動行政事業(yè)單位目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、預(yù)算一體化背景下行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制存在的問題

第一，主體意識淡薄，認(rèn)識不足。老思想根深蒂固，認(rèn)為預(yù)算編制只是形式，項目資金即使沒有編制預(yù)算，還可以跟財政部門討價還價。所以年初預(yù)算的編制往往不能全員參與，上下聯(lián)動。

第二，預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)不準(zhǔn)確。一方面，公用經(jīng)費定額固化，不能根據(jù)當(dāng)?shù)匚飪r水平、與部門業(yè)務(wù)特殊性緊密結(jié)合，建立剛性約束、靈活機(jī)動的定額標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，項目經(jīng)費的定額標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，未能建立通用定額標(biāo)準(zhǔn)或?qū)I(yè)定額標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致項目經(jīng)費編制的時候缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

第三，預(yù)算編制不夠精準(zhǔn)化。主要體現(xiàn)在三個方面：一是經(jīng)濟(jì)分類科目拆分不夠精準(zhǔn)化，各個科目數(shù)據(jù)脫離實際；二是政府采購預(yù)算編制不夠精準(zhǔn)化，應(yīng)該編制政府采購預(yù)算的沒有編制，編制了政府采購預(yù)算的金額脫離實際；三是項目預(yù)算測算不精準(zhǔn)。項目預(yù)算編制的時候缺乏有效的政策依據(jù)或市場調(diào)研，測算不夠準(zhǔn)確，導(dǎo)致預(yù)算金額不準(zhǔn)確。

第四，預(yù)算編制不夠全面。一是收入預(yù)算尤其是自籌收入，未能足額編入當(dāng)年度的預(yù)算，二是支出預(yù)算尤其是項目預(yù)算，未能充分考慮當(dāng)年度單位的業(yè)務(wù)情況，少編或者漏編支出預(yù)算。

第五，績效預(yù)算編制不完善。根據(jù)要求編制項目預(yù)算的同時須編制績效預(yù)算，但績效目標(biāo)不明確，評價指標(biāo)不合理，嚴(yán)重影響后期績效評價階段的操作。

第六，財務(wù)人員的編制水平不夠。預(yù)算一體化背景下對預(yù)算編制提出了很多新的要求，而且需要熟悉新系統(tǒng)的操作，目前缺乏針對性的培訓(xùn)指導(dǎo)，很多財務(wù)人員懶得主動去學(xué)習(xí)新的政策和要求，在編制過程中過分依賴財政，導(dǎo)致編制的預(yù)算質(zhì)量不高，甚至出現(xiàn)錯誤。

（二）預(yù)算執(zhí)行存在的問題

首先，預(yù)算執(zhí)行缺乏彈性。財政要求預(yù)算編制精準(zhǔn)化，但單位無法完全做到精準(zhǔn)化，導(dǎo)致實際預(yù)算執(zhí)行時，預(yù)算單位常常要求調(diào)整預(yù)算，而財政部門對預(yù)算的調(diào)整限制較多。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是經(jīng)濟(jì)分類科目調(diào)整困難。比如，普通高中根據(jù)高考成績發(fā)放獎學(xué)金，若當(dāng)年高考成績較好，超出年初預(yù)算安排，則需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)劑。二是政府采購預(yù)算調(diào)整困難。比如，年初辦公費用中政府采購預(yù)算編制不足，導(dǎo)致有些辦公用品無法采購，需要調(diào)整政府采購預(yù)算。

其次，未納入預(yù)算的自有資金支出困難。根據(jù)現(xiàn)在的預(yù)算管理要求，無預(yù)算不支出，很多單位的自籌項目未納入年度預(yù)算，財政部門往往也不允許追加預(yù)算，或追加進(jìn)度緩慢，嚴(yán)重影響行政事業(yè)單位相關(guān)業(yè)務(wù)的開展。

最后，固定資產(chǎn)預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類科目與會計核算要求不一致。主要是年初時難以測算資本性支出和非資本性支出，統(tǒng)一編制在資本性支出科目中，導(dǎo)致在會計核算時無法根據(jù)資產(chǎn)的特點進(jìn)行準(zhǔn)確的核算。

比如，某職業(yè)學(xué)校購置實訓(xùn)設(shè)備，年初預(yù)算時統(tǒng)一編制在資本性支出的專用設(shè)備科目中，但實際采購的實訓(xùn)設(shè)備中包含大量的耗材，達(dá)不到固定資產(chǎn)的入賬標(biāo)準(zhǔn)，也無法提前調(diào)整指標(biāo)金額，所以在會計核算時統(tǒng)一列支在資本性支出科目中，與實際情況不符合。

（三）決算及預(yù)算考評存在的問題

首先，決算系統(tǒng)與預(yù)算一體化系統(tǒng)不兼容。目前預(yù)算一體化系統(tǒng)沒有將決算系統(tǒng)納入預(yù)算一體化，導(dǎo)致數(shù)據(jù)無法共享。

其次，缺乏完善的預(yù)算監(jiān)督考評機(jī)制。一是預(yù)算在事中缺乏有效的監(jiān)督和預(yù)警，尤其未能充分利用信息技術(shù)對預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行有效的事中監(jiān)督。二是缺乏有效的預(yù)算績效考評機(jī)制。目前預(yù)算績效評價雖然做了很多年，但缺乏一套有效的考評機(jī)制，比如績效評價的方法單一，尤其是自評往往流于形式；對于專業(yè)性較強(qiáng)的項目，往往未能請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與，評價質(zhì)量不高。三是績效評價的結(jié)果未能充分運用到單位的考評或下一年度的預(yù)算編制中。

三、預(yù)算一體化背景下行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的產(chǎn)生原因

（一）對預(yù)算一體化認(rèn)識不足、重視不夠

首先，單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不足。預(yù)算一體化是結(jié)合了預(yù)算編制、資產(chǎn)管理、政府采購、會計核算等功能，是各類資源的整合平臺，是一個單位業(yè)務(wù)順利開展的有效保障。很多單位的領(lǐng)導(dǎo)還不清楚預(yù)算一體化具體能做什么，重視程度不夠。

其次，財務(wù)人員認(rèn)識不足。很多的財務(wù)人員習(xí)慣了原來的預(yù)算管理思維，沒有認(rèn)識到預(yù)算精準(zhǔn)化的重要性，在預(yù)算編制等環(huán)節(jié)還是不夠重視，編制的預(yù)算比較籠統(tǒng)，還希望在執(zhí)行時再調(diào)整預(yù)算。

最后，對預(yù)算一體化管理的宣傳不夠，培訓(xùn)不足，僅對財務(wù)人員進(jìn)行了培訓(xùn)，卻沒有面向單位的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行宣傳，導(dǎo)致他們沒有意識到預(yù)算一體化的重要性。

（二）預(yù)算一體化管理體系不完善

首先，預(yù)算一體化下的預(yù)算管理機(jī)制缺乏明確、系統(tǒng)的操作規(guī)范。主要是預(yù)算一體化下給預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)帶來了新的變化，在一定程度上改變了原來的職能或工作方式，前后銜接有待提高。比如，政府采購原來不需要財務(wù)人員進(jìn)行審核，現(xiàn)在必須先由財務(wù)人員審核政府采購指標(biāo)，改變了原來的操作流程。

其次，預(yù)算管理的各項功能未完善。比如，在預(yù)算執(zhí)行過程中，如何進(jìn)行預(yù)算控制，即單位的內(nèi)部控制沒有完全整合到預(yù)算一體化系統(tǒng)。

再次，預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)體系滯后，主要是缺乏動態(tài)的調(diào)整機(jī)制，以及項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)比較單一，無法適應(yīng)不同行業(yè)的業(yè)務(wù)特殊性。

最后，預(yù)算一體化下沒有形成有效的培訓(xùn)體系，從預(yù)算編制到最后的執(zhí)行考核，涉及資產(chǎn)、采購、核算等功能，將這些功能整合在一起，需要對操作人員進(jìn)行完整的培訓(xùn)，目前預(yù)算體系的推進(jìn)缺乏有效的培訓(xùn)指導(dǎo)，經(jīng)辦人員往往是摸著石頭過河。

（三）信息化平臺水平有待提升

首先，信息技術(shù)支持水平有待提高。比如，數(shù)據(jù)的分析能力有待提高，特別是不能自主地定制適合單位特點的相關(guān)報表。

其次，資源整合水平有待提高。不同功能模塊的數(shù)據(jù)還不能完全地進(jìn)行提取，比如，目前核算云功能相對獨立，無法將預(yù)算執(zhí)行情況跟預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行比較。

最后，系統(tǒng)穩(wěn)定性有待提高，常常出現(xiàn)卡頓、數(shù)據(jù)報錯、無法登錄等情況。

（四）相關(guān)人員專業(yè)能力有待提升

首先，財務(wù)人員專業(yè)能力有待提升。目前預(yù)算一體化系統(tǒng)功能強(qiáng)大，集合了多方面的功能，財務(wù)人員操作時往往缺乏全面的技能和知識，特別是新政府會計制度、政府采購、資產(chǎn)管理、計算機(jī)等方面的知識。

其次，其他人員專業(yè)能力有待提高。主要是指政府采購經(jīng)辦人員、資產(chǎn)管理人員，預(yù)算一體化下的相關(guān)業(yè)務(wù)都比以前更加專業(yè)，很多單位的相關(guān)經(jīng)辦人員都不是專業(yè)人員，往往是其他崗位人員來兼職，其專業(yè)能力不足。

最后，財務(wù)人員的數(shù)量缺乏。預(yù)算一體化整合了很多的資源，提高了單位工作效率，為管理、決策提供了更加精準(zhǔn)有效的數(shù)據(jù)，但信息技術(shù)也對財務(wù)人員提出了更多的要求，工作往往比以前更加煩瑣，疲于應(yīng)對各種數(shù)據(jù)要求，導(dǎo)致工作量增加，財務(wù)人員數(shù)量缺乏。

四、預(yù)算一體化背景下加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）增強(qiáng)主體責(zé)任意識，充分理解預(yù)算一體化的本質(zhì)

首先，增強(qiáng)單位的預(yù)算主體責(zé)任意識，尤其是單位的領(lǐng)導(dǎo)，讓其明白預(yù)算管理是單位的本職工作，對單位工作開展，職能履行的重要性。

其次，充分認(rèn)識預(yù)算一體化的重要性。預(yù)算一體化是利用信息化的手段將各類資源整合在一起，幫助單位更有效地進(jìn)行預(yù)算管理。它的要求是預(yù)算精準(zhǔn)化，其本質(zhì)是一種倒逼機(jī)制，通過對預(yù)算的剛性約束，倒逼單位通過科學(xué)的方法，來提高單位財務(wù)管理、治理水平。所以，單位要正確認(rèn)識到國家推行預(yù)算一體化管理的目的，提高認(rèn)識，將預(yù)算一體化和預(yù)算管理充分結(jié)合，通過預(yù)算一體化系統(tǒng)來實現(xiàn)行政事業(yè)單位治理水平的現(xiàn)代化。

（二）在預(yù)算一體化框架下完善預(yù)算管理機(jī)制

首先，注重細(xì)節(jié)，充分整合各功能模塊，充分考慮到預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、政府采購、國庫支付、指標(biāo)調(diào)劑、會計核算、績效管理、決算編制等功能的整合，要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，梳理業(yè)務(wù)流程，從細(xì)節(jié)上查找各個功能模塊的障礙，消除影響業(yè)務(wù)開展的技術(shù)壁壘，使各個功能模塊之間能完全整合、有效銜接。

其次，重塑職能、重新調(diào)整崗位設(shè)置。預(yù)算一體化下的預(yù)算管理流程、權(quán)限等都發(fā)生了變化，跟單位原來的崗位設(shè)置或職能描述都不一致，需要重新進(jìn)行流程梳理，對職能進(jìn)行重新的描述，對崗位進(jìn)行調(diào)整。

最后，完善標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)，做好剛性約束與個性需求之間的關(guān)系。完善預(yù)算編制的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)物價等因素做好調(diào)整，尤其是要建立科學(xué)的、適合不同行業(yè)的項目支出標(biāo)準(zhǔn)，使得預(yù)算編制更加精準(zhǔn)化，有利于預(yù)算執(zhí)行的剛性約束。在充分考慮統(tǒng)一性、規(guī)范性及共性的基礎(chǔ)上，也要適當(dāng)考慮例外事項的存在，在做好預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)上設(shè)置合理的處理通道，處理好預(yù)算執(zhí)行的剛性約束和個性化的關(guān)系，讓預(yù)算“放得開、管得住”。

（三）提升預(yù)算績效管理水平

首先，提高認(rèn)識，增強(qiáng)績效的責(zé)任意識。項目的預(yù)算績效評價應(yīng)該明確由項目負(fù)責(zé)人進(jìn)行評價，而不能由財務(wù)人員來評價，各處室部門要對自己的項目負(fù)有績效管理的責(zé)任意識。

其次，充分利用信息技術(shù)，加強(qiáng)預(yù)算績效的事中監(jiān)督，對于項目的實施通過信息技術(shù)進(jìn)行跟蹤，比如，執(zhí)行率偏低的，需要預(yù)警提醒。

再次，增加績效評審的方式，提高評價質(zhì)量。目前主要是通過自評和外部評價相結(jié)合的方式進(jìn)行，對于自評財政應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督檢查，以提高其自評的質(zhì)量。對于外部評價的項目往往是部門重點或財政重點項目，一般由會計師事務(wù)所進(jìn)行評價，但對于一些專業(yè)性較強(qiáng)的也應(yīng)該邀請專業(yè)機(jī)構(gòu)一起進(jìn)行評價。

最后，加強(qiáng)績效評價的結(jié)果運用?？梢栽趩挝坏哪杲K考評中賦分考核，或者在下一年度的預(yù)算編制中根據(jù)上年度的評價結(jié)果來安排預(yù)算。

（四）提高信息化水平

首先，重視信息技術(shù)的研發(fā)，提高預(yù)算一體化系統(tǒng)的穩(wěn)定和安全。

其次，開發(fā)移動終端，為預(yù)算管理提供便利?？梢栽谑謾C(jī)移動端提供一些操作功能，比如預(yù)算的查詢、指標(biāo)的審批等。

最后，做好系統(tǒng)的人性化設(shè)計，特別是對系統(tǒng)的界面設(shè)計要合理、清晰、一目了然，對操作人員友好，便于操作，提高效率。

（五）加強(qiáng)財務(wù)人員的隊伍建設(shè)

首先，提高財務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)。預(yù)算一體化的推廣以及新政府會計制度的實施，都對財務(wù)人員提出了更高的要求，要鼓勵財務(wù)人員加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，不斷提升其專業(yè)技能。

其次，強(qiáng)化制度宣貫，加大培訓(xùn)力度。一是要加強(qiáng)對政策、制度變化的宣貫，尤其是預(yù)算一體化推行以來，很多的政策發(fā)生了變化，要加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，使財務(wù)人員及時了解。二是要加強(qiáng)培訓(xùn)，特別是預(yù)算一體化的操作方面。預(yù)算一體化集合了強(qiáng)大的功能，但操作也非常復(fù)雜，涉及了資產(chǎn)管理、政府采購等，財務(wù)部門應(yīng)該加強(qiáng)培訓(xùn)，讓財務(wù)人員熟悉預(yù)算一體化的操作方法、處理流程等。

五、結(jié)束語

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是一個單位行使職能、運行機(jī)構(gòu)的治理手段。預(yù)算一體化是依托信息技術(shù)，整合資源，實現(xiàn)單位預(yù)算執(zhí)行的剛性約束，提高預(yù)算管理水平，倒逼單位實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的一種機(jī)制。本文基于預(yù)算一體化背景，研究了目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及成因，探討了解決對策。未來，行政事業(yè)單位要在預(yù)算一體化背景下不斷探索完善預(yù)算管理的良策，助力行政事業(yè)單位更好地履行職責(zé)，提高國家財政資金的使用效率和效果。