農(nóng)村公路項(xiàng)目用地難問(wèn)題思考與建議

康軍

（會(huì)理市公路建設(shè)服務(wù)中心，四川涼山 615100）

0 引言

農(nóng)村公路在我國(guó)交通體系中占據(jù)著舉足輕重的地位，它是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵支撐，也是交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要組成部分。農(nóng)村公路不僅是農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活的重要基礎(chǔ)設(shè)施，更是農(nóng)村地區(qū)最主要的交通方式。它對(duì)于改善農(nóng)村民生、保障農(nóng)民福祉具有基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用，對(duì)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的引領(lǐng)和服務(wù)支撐作用。然而，近年來(lái)農(nóng)村公路普遍面臨用地難題，這嚴(yán)重制約了農(nóng)村公路建設(shè)的推進(jìn)。由于農(nóng)村公路是直接服務(wù)于“三農(nóng)”民生的項(xiàng)目，因此必須加以建設(shè)，對(duì)存在的難題要深入研究找到合理的處理方式。

1 農(nóng)村公路的定義

根據(jù)《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》（中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部令2018 年第4 號(hào)），農(nóng)村公路是指在國(guó)家和地方政府規(guī)劃中，為滿足農(nóng)村地區(qū)交通需求而修建的縣道、鄉(xiāng)道、村道及其附屬設(shè)施。這些道路按照公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工，旨在提高農(nóng)村地區(qū)的交通便利性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高[1]。農(nóng)村公路包括公路橋梁、公路隧道和公路渡口等設(shè)施，以滿足不同地形和氣候條件下的交通需求。

2 農(nóng)村公路用地分類

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，將土地按用途劃分農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類。其中，公路用地按建設(shè)用地管理，是指用于國(guó)道、省道、縣道和鄉(xiāng)道的用地，具體包括征地范圍內(nèi)的路堤、路塹、道溝、橋梁、汽車?？空?、林木及直接為其服務(wù)的附屬用地。

農(nóng)村公路按農(nóng)用地管理，農(nóng)村公路指南方寬度為1～8m，北方寬度2～8m，用于村間、田間交通運(yùn)輸，并在國(guó)家公路網(wǎng)絡(luò)體系之外，以服務(wù)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要用途的道路（含機(jī)耕道）。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》第六條，公路按其在公路路網(wǎng)中的地位分為國(guó)道、省道、縣道和鄉(xiāng)道，并按技術(shù)等級(jí)分為高速公路、一級(jí)公路、二級(jí)公路、三級(jí)公路和四級(jí)公路[2]。由此可知，縣道、鄉(xiāng)道在國(guó)家公路網(wǎng)絡(luò)體系內(nèi)，用地類別是屬于建設(shè)用地；村道因不在國(guó)家公路網(wǎng)體系內(nèi)，若建設(shè)寬度滿足農(nóng)村道路認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可按農(nóng)用地進(jìn)行管理，若不滿足則需按建設(shè)用地進(jìn)行管理。

3 農(nóng)村公路建設(shè)的技術(shù)等級(jí)現(xiàn)狀

農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，合理地確定其技術(shù)等級(jí)，并確保符合相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和省級(jí)以上交通運(yùn)輸主管部門的要求。以四川省涼山州為例，根據(jù)近年農(nóng)村公路建設(shè)情況，一少部分交通量大、地形地貌和建設(shè)條件較好的縣道是選取《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（JTG B01—2014）中設(shè)計(jì)速度為30km/h，路基寬度7.5m 的雙車道三級(jí)公路標(biāo)準(zhǔn)，其余大部分縣、鄉(xiāng)道因受地形地貌和投資規(guī)模等因素限制，大多是采用《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（JTG B01—2014）中設(shè)計(jì)速度為20km/h 或《小交通量農(nóng)村公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（JTG 2111—2019）中設(shè)計(jì)速度為15km/h，路基寬度6.5m 的雙車道四級(jí)公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[3]。村道大多采用《小交通量農(nóng)村公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（JTG 2111—2019）中路基寬度4.5m 的單車道四級(jí)公路Ⅱ類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

4 農(nóng)村公路建設(shè)面臨的用地困境

從現(xiàn)有用地政策來(lái)看，近年來(lái)農(nóng)村公路建設(shè)面臨諸多用地困境，已超越資金保障難問(wèn)題成為農(nóng)村公路建設(shè)第一大要素保障難題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

4.1 規(guī)劃升級(jí)后建設(shè)用地需求增大

隨著近些年國(guó)、省道網(wǎng)規(guī)劃修編，一些重要的農(nóng)村公路升級(jí)成國(guó)、省道，各地路網(wǎng)形態(tài)發(fā)生巨大變化，現(xiàn)存農(nóng)村公路的路網(wǎng)規(guī)模、等級(jí)以及通達(dá)深度已無(wú)法滿足農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需要，難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新要求。2020 年，四川省各地以縣（市、區(qū)）為單位開(kāi)展了新一輪農(nóng)村公路網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整工作，根據(jù)縣、鄉(xiāng)、村道的定義和功能定位重新梳理規(guī)劃了縣、鄉(xiāng)、村道，并將縣道報(bào)市（州）人民政府批復(fù)，鄉(xiāng)、村道報(bào)縣（市、區(qū)）人民政府批復(fù)，進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村公路建設(shè)的規(guī)劃依據(jù)，并根據(jù)規(guī)劃成果調(diào)整了年度公路基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)（電子地圖）統(tǒng)計(jì)年報(bào)。

規(guī)劃調(diào)整前，根據(jù)2019 年度公路統(tǒng)計(jì)年報(bào)，四川省農(nóng)村公路網(wǎng)規(guī)模為28.6475 萬(wàn)km，其中縣道2.2584萬(wàn)km、鄉(xiāng)道4.9689 萬(wàn)km、村道21.4203 萬(wàn)km。規(guī)劃調(diào)整后，根據(jù)2020 年度公路統(tǒng)計(jì)年報(bào)，全省農(nóng)村公路網(wǎng)規(guī)模為34.7375 萬(wàn)km，其中縣道6.1915 萬(wàn)km、鄉(xiāng)道10.3531 萬(wàn)km、村道18.1928 萬(wàn)km。規(guī)劃調(diào)整前后，縣、鄉(xiāng)道規(guī)模增幅約9 萬(wàn)～10 萬(wàn)km（統(tǒng)計(jì)年報(bào)數(shù)據(jù)不包括規(guī)劃中計(jì)劃建設(shè)而現(xiàn)狀為待貫通的路段）。按現(xiàn)有用地政策，新增的縣、鄉(xiāng)道公路在規(guī)劃調(diào)整前，未納入國(guó)家公路網(wǎng)體系，若滿足農(nóng)村道路認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可按農(nóng)用地管理，在規(guī)劃調(diào)整后納入了國(guó)家公路網(wǎng)體系，則必須按照建設(shè)用地進(jìn)行管理，新增建設(shè)用地需求大幅度增加。

4.2 用地指標(biāo)緊張，縣、鄉(xiāng)道落實(shí)困難

縣、鄉(xiāng)道建設(shè)納入建設(shè)用地管理，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》及相關(guān)規(guī)定，新增建設(shè)用地需進(jìn)行嚴(yán)格用地預(yù)審、用地報(bào)批，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，且有嚴(yán)格的規(guī)模控制即新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)[4]。新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)是指在特定的空間和時(shí)間范圍內(nèi)，允許將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的最大數(shù)量。同時(shí)，非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地要按照“占多少，補(bǔ)多少”的原則，在建設(shè)占用耕地時(shí)需補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀ㄒ韵潞?jiǎn)稱“占補(bǔ)平衡”），通過(guò)整理農(nóng)用地和未利用地增加的耕地，作為占補(bǔ)平衡指標(biāo)，用于建設(shè)用地占用耕地的補(bǔ)充使用。

在土地政策越來(lái)越嚴(yán)格的背景下，各級(jí)政府的建設(shè)用地指標(biāo)非常緊張，縣（市、區(qū)）的建設(shè)用地指標(biāo)較省級(jí)就更為緊張。在交通運(yùn)輸行業(yè)，新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)通常是優(yōu)先保障以高速公路和國(guó)道為代表的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（納入省、州重點(diǎn)項(xiàng)目由省、州解決指標(biāo)），而農(nóng)村公路建、管、養(yǎng)、運(yùn)的責(zé)任主體是轄區(qū)縣（市、區(qū)）人民政府，由于農(nóng)村公路具有建設(shè)需求大、線性布局和單個(gè)項(xiàng)目占地面積大等特點(diǎn)，縣級(jí)更加難以落實(shí)保證解決縣、鄉(xiāng)道建設(shè)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。而占補(bǔ)平衡指標(biāo)必須通過(guò)整理農(nóng)用地和未利用地增加的耕地產(chǎn)生規(guī)模，常難以保障縣、鄉(xiāng)道項(xiàng)目，雖可以通過(guò)交易購(gòu)買，但經(jīng)常是有價(jià)無(wú)市。

受制于建設(shè)用地審批手續(xù)復(fù)雜且周期長(zhǎng)，新增建設(shè)用地指標(biāo)、占補(bǔ)平衡指標(biāo)十分緊張難以落實(shí)保障等因素，而縣、鄉(xiāng)道又屬民生工程不得不建。涼山州各地在縣、鄉(xiāng)道建設(shè)時(shí)，大多是將8m 以下農(nóng)村公路認(rèn)定為農(nóng)村道路按農(nóng)用地進(jìn)行管理（并未深究是否納入國(guó)家公路網(wǎng)體系），新增用地的屬性變化只是農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，不涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地，并按耕地用途管制的相關(guān)要求，落實(shí)耕地年度進(jìn)出平衡[5]。

4.3 難以避讓永久基本農(nóng)田

農(nóng)村公路因?qū)儆诜?wù)“三農(nóng)”的基礎(chǔ)設(shè)施，大多數(shù)是處于“三區(qū)三線”中的農(nóng)業(yè)空間，不可避免地要使用耕地、果園、林地等農(nóng)用地，難以避免不占用永久基本農(nóng)田。究其原因，主要有幾個(gè)方面：

一是數(shù)據(jù)深度和時(shí)間進(jìn)度不統(tǒng)一。因農(nóng)村公路網(wǎng)規(guī)劃僅為宏觀規(guī)劃，規(guī)劃中僅有大致走廊、規(guī)模方案，數(shù)據(jù)僅有粗糙的GIS 線文件數(shù)據(jù)，需根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和地方實(shí)際財(cái)力等情況逐條逐段完成前期工作和勘察設(shè)計(jì)后才能逐步精確確定用地范圍，而自然資源行業(yè)的地類數(shù)據(jù)（如第三次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)）已實(shí)行精準(zhǔn)的GIS 圖斑管理（面文件），兩者數(shù)據(jù)精度和時(shí)間進(jìn)度的不統(tǒng)一，難以做到實(shí)際上也不可能做到在“三區(qū)三線”調(diào)整中永久基本農(nóng)田劃定時(shí)精確預(yù)留出規(guī)劃擬建的農(nóng)村公路走廊、精準(zhǔn)規(guī)劃定位定界，僅有條件對(duì)符合規(guī)劃、已有精準(zhǔn)用地?cái)?shù)據(jù)的項(xiàng)目進(jìn)行裁剪預(yù)留。

二是現(xiàn)有地類數(shù)據(jù)分類存在部分瑕疵。由于第三次全國(guó)土地調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱三調(diào)）時(shí)間緊、任務(wù)重等因素，并未100%進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)實(shí)測(cè)，大多是依據(jù)遙感影像調(diào)查劃定各類地類圖斑，導(dǎo)致三調(diào)成果中有與現(xiàn)實(shí)不符情況，例如公路用地?cái)?shù)據(jù)不連續(xù)、存在切斷、農(nóng)村公路調(diào)查為耕地等情況。在“三區(qū)三線”調(diào)整永久基本農(nóng)田劃定時(shí)，時(shí)間更為緊迫，更不可能一一實(shí)地核實(shí)，大多數(shù)是依據(jù)遙感影像結(jié)合三調(diào)數(shù)據(jù)劃定，這就導(dǎo)致原有農(nóng)村公路劃定為永久基本農(nóng)田等不合理情況偶有發(fā)生。

三是永久基本農(nóng)田和農(nóng)村公路規(guī)模大、覆蓋廣。根據(jù)現(xiàn)行土地政策，穩(wěn)定耕地的90%要?jiǎng)澣胗谰没巨r(nóng)田，而農(nóng)村公路點(diǎn)多面廣數(shù)量龐大、受經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約建設(shè)需求大、單個(gè)項(xiàng)目占地面積大，加之受制于地形地貌、規(guī)范規(guī)定的幾何線形、通行的連續(xù)性等因素影響，往往難以避讓基本農(nóng)田。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，新增建設(shè)用地，征收永久基本農(nóng)田由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，但農(nóng)村公路不屬于國(guó)家能源、交通、水利等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，如一律報(bào)國(guó)務(wù)院審批既不現(xiàn)實(shí)也不可能，實(shí)際上，國(guó)務(wù)院也只受理省級(jí)以上項(xiàng)目用地。村道方面，根據(jù)《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166 號(hào)）[6]，永久基本農(nóng)田不得轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。這就明確規(guī)定村道建設(shè)的農(nóng)用地也不允許占用永久基本農(nóng)田，還需嚴(yán)格控制使用耕地。農(nóng)村公路建設(shè)常因無(wú)法避讓永久基本農(nóng)田遭遇政策瓶頸難以落地推進(jìn)。

5 農(nóng)村公路項(xiàng)目用地具體建議和意義

5.1 優(yōu)化調(diào)整農(nóng)村公路用地分類

建議考慮西部地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)和民族地區(qū)實(shí)際，在用地分類中將農(nóng)村公路按技術(shù)等級(jí)或路基寬度區(qū)分建設(shè)用地和農(nóng)用地，不刻意區(qū)分是否納入國(guó)家公路網(wǎng)體系，按行政等級(jí)處理。例如，將路基寬度8m 以上的農(nóng)村公路縣、鄉(xiāng)道建設(shè)用地納入建設(shè)用地管理，將8m 及以下路基寬度的農(nóng)村公路縣、鄉(xiāng)道建設(shè)用地納入農(nóng)用地管理。

縣、鄉(xiāng)、村道同屬于農(nóng)村公路，是服務(wù)“三農(nóng)”的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活服務(wù)，點(diǎn)多面廣數(shù)量龐大，建設(shè)需求大。而農(nóng)村公路和農(nóng)村道路、田間道路在功能、服務(wù)對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上有大部分重疊，這樣按上述標(biāo)準(zhǔn)合理區(qū)分建設(shè)用地和農(nóng)用地后更趨于合理。如能按此分類調(diào)整后，以西部地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)和民族地區(qū)為代表的低等級(jí)農(nóng)村公路用地都變?yōu)檗r(nóng)用地，一是大幅度降低了農(nóng)村公路建設(shè)違法違規(guī)用地風(fēng)險(xiǎn)；二是也相應(yīng)有效控制和減少城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，更有利于國(guó)家大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

5.2 在農(nóng)村公路占用基本農(nóng)田上給予靈活政策

根據(jù)目前政策，除自然資源部明確六類重大建設(shè)項(xiàng)目可占用永久基本農(nóng)田外，修建道路還有一種情形可使用永久基本農(nóng)田?！蹲匀毁Y源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166 號(hào)）規(guī)定：在土地整理、復(fù)墾和開(kāi)發(fā)過(guò)程中，以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，需要開(kāi)展必要的灌溉和排水設(shè)施、田間道路、農(nóng)田防護(hù)林等配套設(shè)施的建設(shè)或優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局。如果項(xiàng)目區(qū)內(nèi)無(wú)法滿足這些要求，縣級(jí)自然資源主管部門需要在縣域范圍內(nèi)同步落實(shí)補(bǔ)劃任務(wù)。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，田間道是連接村莊與田塊，供農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)用物資和農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸通行的道路，田間道兼有鄉(xiāng)村交通運(yùn)輸?shù)墓δ?。根?jù)《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T 1033—2012），田間道路包括機(jī)耕路和生產(chǎn)路，機(jī)耕路包括機(jī)耕干道和機(jī)耕支路，機(jī)耕干道路面寬度在山地丘陵區(qū)為4～6m。根據(jù)涼山州實(shí)際，目前大部分農(nóng)村公路在功能、服務(wù)對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上與田間道路高度重疊，因地形地貌和其他發(fā)展原因限制，現(xiàn)有田間道路對(duì)涼山州農(nóng)業(yè)生產(chǎn)覆蓋相比農(nóng)村公路暫時(shí)較少，而農(nóng)村公路點(diǎn)多面廣數(shù)量龐大、覆蓋面大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)用機(jī)械、農(nóng)用物資和農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸主要是依托農(nóng)村公路；同時(shí)也極少有田間道路直接連接國(guó)、省道等上級(jí)路網(wǎng)情況，必須依托農(nóng)村公路作為補(bǔ)充和中轉(zhuǎn)[7]。

介于上述情況和現(xiàn)有農(nóng)村公路網(wǎng)規(guī)劃后農(nóng)村公路總量已基本趨于穩(wěn)定增幅不大（主要是按相應(yīng)技術(shù)等級(jí)進(jìn)行建設(shè)后對(duì)比原路里程和用地面積有一定增加），建議對(duì)按農(nóng)用地管理的農(nóng)村公路給予同田間道路同等使用永久基本農(nóng)田的靈活政策，同步落實(shí)耕地年度“進(jìn)出平衡”，使農(nóng)村公路用地總量保持穩(wěn)定，農(nóng)村公路和田間道路路網(wǎng)布局更加合理、服務(wù)水平進(jìn)一步提升。這樣既保障了低等級(jí)農(nóng)村公路用地，又落實(shí)了相應(yīng)的耕地保護(hù)政策，更加有效地為鄉(xiāng)村振興奠定先行引領(lǐng)基礎(chǔ)。

6 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村公路項(xiàng)目用地難的原因主要是行政等級(jí)調(diào)整導(dǎo)致建設(shè)用地需求增加、用地指標(biāo)緊張難以保障和難以避讓永久基本農(nóng)田等方面宏觀政策和客觀邏輯原因造成，而農(nóng)村公路又屬于服務(wù)“三農(nóng)”的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在頂層設(shè)計(jì)上對(duì)農(nóng)村公路優(yōu)化調(diào)整用地分類和給予靈活用地政策，有效消除農(nóng)村公路違法違規(guī)用地的潛在風(fēng)險(xiǎn)，充分保障農(nóng)村公路建設(shè)推進(jìn)，同步落實(shí)相應(yīng)的耕地保護(hù)政策，更加有效助力鄉(xiāng)村振興。