“放管服”改革背景下高校政府采購內(nèi)控機制研究

韓涌波

廣州民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院國有資產(chǎn)管理處 廣東·廣州

一、引言

在各級財政和社會的大力支持下，近年來高校各項建設(shè)工作取得了巨大的成效。高校政府采購是高校利用財政資金開展教學(xué)科研設(shè)備采購和基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的基本環(huán)節(jié)，也是推進高校高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。在“放管服”改革背景下，政府采購流程得到了持續(xù)優(yōu)化，采購?fù)该鞫扔忻黠@的提升，參與高校政府采購工作的各方擁有了更大的自主權(quán)；但同時也要看到，“放管服”改革對高校的治理水平和政府采購工作提出了更高的要求。

二、“放管服”改革對高校政府采購工作的影響

1.采購人的自主權(quán)得到了保障

近年來，各地政府開展了一系列優(yōu)化營商環(huán)境的專項行動，對政府采購領(lǐng)域妨礙政府采購公平競爭的條款進行了全面清理，杜絕了行政干預(yù)政府采購活動的行為，采購人的合法權(quán)益得到了充分的尊重和保障。采購人可以不受任何單位和個人的干預(yù)，自行組織市場調(diào)研、自主確定采購代理機構(gòu)；除了法律規(guī)定必須招標的建設(shè)項目外，采購人可以在一定范圍內(nèi)根據(jù)實際需求自主選擇采購方式；采購人代表不能以評審專家身份參與采購項目的評審，但可以作為磋商小組成員監(jiān)督、協(xié)調(diào)本單位采購項目的評審工作。

2.政府采購執(zhí)行管理更加便利

政府采購的工作流程得到了持續(xù)優(yōu)化。對采購人而言，預(yù)算填報、意向公開、采購文件備案等手續(xù)均可在線辦理；對供應(yīng)商而言，許多以前需要現(xiàn)場辦理并出具紙質(zhì)證明文件的業(yè)務(wù)，現(xiàn)在可以通過授權(quán)委托、在線提交、出具聲明函或承諾函等方式完成。政府采購相關(guān)業(yè)務(wù)在采購管理信息平臺辦理成為主流，采購管理信息平臺的功能和服務(wù)范圍進一步擴大，保證金的收取、退還也更加規(guī)范、便利。

3.政府采購?fù)该鞫鹊玫竭M一步提高

“放管服”改革較為注重維護供應(yīng)商的合法權(quán)益，對采購時不合理的地域、規(guī)模、業(yè)績、資質(zhì)條件一律視為影響公平競爭的因素予以清除；高校政府采購工作實施過程中須按照采購意向公開制度主動公開采購意向，并及時處理對政府采購的質(zhì)疑、投訴，不斷完善行政裁決機制，政府采購的透明度得到進一步提高，鼓勵了更多的供應(yīng)商參與政府采購活動。

4.對管理水平和內(nèi)控機制建設(shè)提出了更高要求

自主選擇采購代理機構(gòu)要求采購人完善相應(yīng)的內(nèi)控機制，在內(nèi)部審核流程上加強風(fēng)險防范；政府采購管理信息平臺建成后，相關(guān)采購經(jīng)辦人要提升業(yè)務(wù)水平和平臺操作能力，快速適應(yīng)平臺化辦公環(huán)境；為保證政府采購活動的公平性，供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴的渠道要更加通暢；同時，質(zhì)疑、投訴增多對采購人的法律水平和應(yīng)對能力也有了更高的要求。

三、高校政府采購的常見問題分析

1.前期準備階段的問題

（1）預(yù)算申報不及時。預(yù)算執(zhí)行單位或項目負責(zé)人對政府采購預(yù)算編制的規(guī)定不夠了解或者不夠重視，往往不及時申報政府采購預(yù)算或在項目資金快到期時才匆忙啟動采購項目，很容易出現(xiàn)只有資金預(yù)算而沒有政府采購預(yù)算的情況，所申報的采購項目無法列入政府采購計劃，導(dǎo)致采購工作無法實施。雖然可以申請預(yù)算調(diào)劑，但調(diào)劑工作牽涉面較廣，預(yù)算調(diào)增難度大，無法保證采購項目按期開展。

（2）市場調(diào)研不充分。市場調(diào)研是預(yù)算編制的前提，也是采購需求文件擬定的基礎(chǔ)；而采購需求文件又是編制采購文件的核心依據(jù)，因此，市場調(diào)研的重要性不言而喻。如果預(yù)算編制時調(diào)研不充分，調(diào)研內(nèi)容不全面、數(shù)據(jù)不準確，很容易出現(xiàn)預(yù)算編制不科學(xué)的問題，或者資金不足造成采購流標，或者資金大量剩余影響預(yù)算執(zhí)行率。

對高校常用的教學(xué)科研儀器設(shè)備，尤其是競爭激烈的貨物或服務(wù)，供應(yīng)商往往會上門推銷，通過免費試用、少量贈送或使用培訓(xùn)等手段，達到先入為主的效果。如果需求單位被供應(yīng)商公關(guān)后先試后買，或者直接將供應(yīng)商的建設(shè)方案、獨有技術(shù)參數(shù)寫入需求文件，就會影響采購的公平，預(yù)算編制也會不準確。采購需求是形成采購文件的基礎(chǔ)，草率敷衍的采購需求會讓采購文件出現(xiàn)需求表述不清晰、技術(shù)指標不合理、采購要求與實際需要不匹配等問題。

（3）未依規(guī)公開政府采購意向。根據(jù)《財政部關(guān)于開展政府采購意向公開工作的通知》（財庫〔2020〕10號）要求，采購意向公開時間應(yīng)當(dāng)盡量提前，原則上不得晚于采購活動開始前30日公開采購意向。不及時依規(guī)公開政府采購意向，既損害了供應(yīng)商的知情權(quán)，也影響了采購的公平性。

2.采購實施階段的問題

（1）采購方式選擇不合規(guī)。一是未準確界定需要集中采購的貨物，高校的計算機網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、辦公設(shè)備等屬于集中采購目錄內(nèi)的品類，如果混合在教學(xué)科研設(shè)備采購包中，就成了自主采購品類。二是對超出政府采購限額標準的項目，采購方通過拆分的方式來規(guī)避限額。三是對于未達到公開招標或者政府采購數(shù)額標準的項目，人為提高標準后采用公開招標或非招標采購的方式來采購，看似要求嚴格，實則是采購活動的不規(guī)范。

（2）采購文件編制不規(guī)范。采購文件編制不規(guī)范的問題主要有：一是政策落實不到位，政策規(guī)定政府采購具有利用公共資源配置進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控的職能，對面向中小企業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的采購都有嚴格規(guī)定，但高校政府采購執(zhí)行單位與需求單位對政策的落實有分歧，在采購文件中對政策要求沒有明確的體現(xiàn)；二是供應(yīng)商資格條件設(shè)置不合理，如設(shè)置供應(yīng)商規(guī)模、所在地、特定行業(yè)業(yè)績和廠家授權(quán)書等門檻，妨害了高校政府采購的公平性；三是評審分值設(shè)置不科學(xué)，如某單項指標分值過高、重復(fù)評分、與評審量化指標不能對應(yīng)、評分標準籠統(tǒng)不細致等。

（3）評審過程存在爭議。專業(yè)性強的科研設(shè)備和通用性強的采購項目，都是高校常見的采購需求。專業(yè)性強的科研設(shè)備如各種專業(yè)設(shè)備或虛擬仿真教學(xué)設(shè)備等，由于專業(yè)門檻較高，評審專家也不一定對這些專業(yè)設(shè)備有所了解；通用性強的采購項目，如教學(xué)多媒體設(shè)施、計算機網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，以及物業(yè)、保安、食堂等后勤服務(wù)，由于專業(yè)門檻較低，供應(yīng)商提供的產(chǎn)品、服務(wù)同質(zhì)化嚴重，專家評審時也難精準判斷出優(yōu)劣。

（4）采購代理暗箱操作。采購代理機構(gòu)是整個采購過程的具體操盤手，也是供需雙方銜接的紐帶，其業(yè)務(wù)水平和自我約束能力對采購效果有直接的影響。代理機構(gòu)的選擇須慎重，如果代理機構(gòu)違規(guī)開展采購活動、干預(yù)采購工作、與相關(guān)利益方串通左右評標結(jié)果，都會影響高校政府采購的公平。法律保障了采購人對代理機構(gòu)的自主選擇權(quán)，但高校如果選擇采購代理機構(gòu)的內(nèi)部審批機制不完善，也會存在較大的采購風(fēng)險。

3.后期管理階段的問題

（1）合同簽署不規(guī)范。問題主要包括：簽約不及時，未在法律規(guī)定的期限內(nèi)完成簽約；合同內(nèi)容與招標文件有實質(zhì)性變更；采購人或供應(yīng)商在合同中為對方設(shè)置不合理的條件；供應(yīng)商棄標或拖延簽約等。

（2）履約驗收不嚴格。簽約后的履約同樣十分重要，履約驗收容易出現(xiàn)的問題有：不按時履約，超過合同約定的履約期限；不按要求供貨，使用不符合采購人要求的替代品或以次充好；后期服務(wù)缺失，供應(yīng)商只管供貨不管培訓(xùn)，導(dǎo)致采購人在設(shè)備使用過程中或未來的升級換代時無法擺脫對供應(yīng)商的依賴；供應(yīng)商出現(xiàn)重大變故，導(dǎo)致合同無法履行等。

（3）檔案收集不完整。檔案收集是保障采購全過程規(guī)范嚴謹?shù)淖糇C材料，也是防范采購風(fēng)險的重要措施。采購過程中的經(jīng)手人較多，相關(guān)審批和采購過程材料可能分布在需求單位、代理機構(gòu)和相關(guān)管理部門，若材料記錄不全或丟失，會給事后的審計、審查工作造成不便，有隱瞞事實或缺乏證據(jù)等審計風(fēng)險。

四、完善高校政府采購內(nèi)控機制的策略

1.加強采購業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高全員參與意識

要廣泛開展采購業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強高?！盁o預(yù)算不采購、無計劃不采購”的政府采購理念；要對采購需求單位、建設(shè)項目負責(zé)人等重點人群進行政府采購政策宣講，讓廣大教職工意識到政府采購不只是學(xué)校采購管理部門的工作，項目申請、計劃填報、需求調(diào)研、采購文件擬定、合同簽約和履行等每個環(huán)節(jié)，都需要采購需求單位、項目建設(shè)單位的積極參與和配合；培養(yǎng)一批熟悉采購政策、流程的政府采購業(yè)務(wù)骨干。

2.全程監(jiān)督采購工作，提高高校政府采購工作的效率

對采購工作的監(jiān)督應(yīng)覆蓋預(yù)算申報、采購計劃編制、采購方式審批、采購文件審核、采購評審、合同簽訂、履約驗收、款項支付、結(jié)果評價、質(zhì)疑投訴等采購業(yè)務(wù)全過程。學(xué)校建設(shè)項目管理、科研項目管理、計劃管理、財務(wù)管理和采購管理等多個職能部門，可從不同角度履行監(jiān)督職能；內(nèi)部審計部門應(yīng)在事前監(jiān)督和事后審核上發(fā)揮監(jiān)督作用，依據(jù)“不相容崗位相互分離”的原則，健全采購關(guān)鍵環(huán)節(jié)的相互制約機制。相關(guān)單位要及時掌控建設(shè)項目的執(zhí)行進度，督促項目的開展并進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決工作難題；要正確對待對政府采購的投訴，保護供應(yīng)商正當(dāng)權(quán)益，積極防范政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險。

3.完善內(nèi)控體系和采購管理制度

以編制內(nèi)控手冊或權(quán)力運行監(jiān)督制約手冊的方式，將政府采購管理納入學(xué)校內(nèi)控機制，搭建好高校政府采購制度架構(gòu)（見表1）。要全面梳理采購業(yè)務(wù)流程，對風(fēng)險進行識別、分析并采取應(yīng)對措施，積極防范高校政府采購風(fēng)險；依據(jù)國家法律法規(guī)和政策文件，聯(lián)系各高校工作實際，制定全面、規(guī)范的高校政府采購制度。針對采購要求變化大、采購管理手續(xù)復(fù)雜、采購管理信息化水平低等問題，要不斷優(yōu)化采購管理工作流程，進一步提升預(yù)算一體化管理、采購管理和資產(chǎn)管理信息化水平。

表1 高校政府采購制度架構(gòu)

五、結(jié)語

“放管服”改革的深入為高校政府采購工作的實施提供了諸多便利，促進了高校政府采購科學(xué)管理水平的提升，也給高校政府采購工作帶來了新的挑戰(zhàn)。高校政府采購工作在前期準備、采購實施和后期管理方面，目前仍然面臨著不少困難、問題甚至風(fēng)險和挑戰(zhàn)，高?？杉訌娭贫冉ㄔO(shè)、優(yōu)化工作流程、提高信息化智能化水平、完善政府采購內(nèi)部控制制度，不斷提升學(xué)校整體內(nèi)部控制水平。要在制度的約束下，建設(shè)一支廉潔、高效的采購管理隊伍，既有專職的采購管理部門對采購活動進行全流程管理，也有紀檢、審計、財務(wù)等職能部門對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管，通過建立完善的高校政府采購內(nèi)部控制機制，規(guī)范高校的政府采購工作，促進高校的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。