我國公共租賃住房退出機制的缺陷

［摘 要］公共租賃住房在我國出現(xiàn)的時間較短，還處于發(fā)展階段。由于公共租賃住房制度在理論層面不夠完善，還存在一些缺陷，其中之一便是退出機制?；诖?，文章詳細論證目前我國公共租賃住房退出機制存在的缺陷，接著提出完善策略，以期在實踐中能更好地健全我國公共租賃住房退出機制，使公共租賃住房更好地發(fā)揮住房保障功能作用。

［關(guān)鍵詞］公共租賃住房；退出機制；住房保障

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.02.068

［中圖分類號］D669.3［文獻標(biāo)識碼］A［文章編號］1673-0194（2024）02-0212-03

0? ? ?引 言

公共租賃住房（以下簡稱“公租房”）主要是解決中低收入群體的住房困難問題。自從公租房和廉租房并軌運行后，公租房退出難便成為一大難題。而城鎮(zhèn)部分失業(yè)青年短期內(nèi)買不起商品房，但又面臨住房困難的問題。研究公租房退出機制存在的缺陷，可以在實踐中更好地指導(dǎo)我國公租房退出，更好地發(fā)揮住房保障作用。

1? ? ?退出機制概述

所謂退出機制，是指由各地住房保障主管部門對已經(jīng)入住保障性住房的群體定期進行審核，讓收入提高不再符合保障性住房租住條件或者已經(jīng)購買商品房的群體按照規(guī)定退出保障性住房的一整套制度安排。制定退出機制的目的是統(tǒng)籌社會保障性住房的房源與保障政策的正常運行，體現(xiàn)公平、公正原則。

退出機制是公租房建設(shè)的重要組成部分，能有效確保有限的公租房資源循環(huán)使用。退出機制能在一定程度上遏制保障對象擅自轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓和空置公租房的行為，使居住狀況得到改善、不再符合公租房入住資格以及已購置商品房的群體及時搬離，并把公租房歸還給政府，方便保障對象使用公租房。退出機制中的獎懲制度還能重新分配公租房，真正解決困難家庭的住房問題。退出機制有利于減輕政府的財政壓力，同時又能持續(xù)發(fā)揮公租房保障功能。

2? ? ?我國公租房退出機制的缺陷

2.1? ?立法層次較低，缺乏統(tǒng)一立法

時至今日，我國仍然缺乏統(tǒng)籌全局的法律法規(guī)體系來保障公租房制度實施。目前，全國性有關(guān)公租房的法律法規(guī)等文件大多是由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，或其聯(lián)合其他部委等制定的部門規(guī)章和行政規(guī)章，缺乏法律的強制性、系統(tǒng)性［1］。

從立法的角度分析，公租房法律制度包含在我國住房保障法律體系之中，即住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定的《公共租賃住房管理辦法》的上位法應(yīng)該是《住房保障法》，但是《住房保障法》至今仍未出臺。公租房退出是關(guān)系國計民生的重要工程，對于相關(guān)的制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一立法或者通過國務(wù)院頒布行政法規(guī)。我國需要一部具有更高層次法律效力的法律或行政法規(guī)來統(tǒng)領(lǐng)全國公租房制度，進而才能更好地完善公租房的退出機制。

2.2? ?機構(gòu)職責(zé)不明，缺乏專門的管理

目前，國務(wù)院與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺的各項法規(guī)都沒有明確規(guī)定公租房的專門行政管理機構(gòu)。住房保障工程建設(shè)是動態(tài)性很強的工作，需要專門的機構(gòu)進行管理，且我國目前缺乏有效的信息管理系統(tǒng)，居民信息管理系統(tǒng)的不完善將難以充分發(fā)揮公租房的保障功能。再加上沒有建立專門的管理機構(gòu)，多部門參與的管理模式可能會造成各部門形成本位主義或政出多頭，導(dǎo)致難以協(xié)調(diào)、效率低下等情況出現(xiàn)，進而影響公租房退出機制的執(zhí)行以及監(jiān)督管理等工作。

2.3? ?信用制度缺失，“退出”條件難以認(rèn)定

目前，我國公租房的退出機制主要是對承租人行為的限定。在我國個人收入申報制度和個人信用制度不完善的背景下，公租房的主管部門無法實時掌握承租戶的家庭收入、資產(chǎn)信息的變化情況［2］。公租房的退出機制要想有效實施，就需要對承租家庭使用公租房的情況進行動態(tài)監(jiān)管。但是，現(xiàn)階段由于我國個人信用制度和財產(chǎn)申報機制不完善，公租房的主管部門對于承租家庭經(jīng)濟收入變化的監(jiān)控面臨很多困難。再加上《公共租賃住房管理辦法》中對退出條件的規(guī)定并未把“家庭收入、資產(chǎn)超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”寫進去，反而有些地方城市把此條件列入行政法規(guī)［3］。退出條件不完善就會使公租房這一有限的住房保障資源無法得到最大化的使用，甚至?xí)?dǎo)致資產(chǎn)流失。因此，建立健全的個人信用制度和收入申報制度勢在必行。

2.4? ?自律性缺失，“退出”難以執(zhí)行

公租房的退出機制能否有效執(zhí)行很大程度上依賴于承租者的素質(zhì)，然而基于“經(jīng)濟人”的本性，隨著家庭收入的提高而主動退出公租房的承租戶很少。鑒于此，《公共租賃住房管理辦法》第二十七條也對強制退出公租房的情形作了規(guī)定，然而在實踐中強制騰退公租房執(zhí)行起來卻很難。由于入住公租房的對象經(jīng)濟不寬裕，即使經(jīng)濟狀況變好，收入增加，不再符合公租房的承租條件，但是在目前物價飛漲的情況下，除非收入大幅度增加，否則經(jīng)濟條件很難有改善。如果強制入住公租房的對象交還公租房，則可能產(chǎn)生一定的負面影響。即便是申請人民法院強制執(zhí)行，也必須先經(jīng)過訴訟程序確認(rèn)承租戶符合騰退條件，住房保障主管部門還要收集證據(jù)，準(zhǔn)備出庭參加庭審［4］。另外，司法機關(guān)還可能因為司法程序復(fù)雜，訴訟周期較長而以各種理由不接或少接強制騰退承租戶的執(zhí)行案件。

2.5? ?獎懲機制不健全

綜觀當(dāng)前各地區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門頒布的公租房管理辦法等相關(guān)規(guī)定，對公租房退出違規(guī)行為的處罰力度小，導(dǎo)致各地違規(guī)現(xiàn)象頻出。此外，《公共租賃住房管理辦法》沒有規(guī)定獎勵機制。然而，激勵機制與懲罰機制是相輔相成、缺一不可的。有了懲罰機制，承租人才能更清楚地認(rèn)識到不按照法規(guī)政策行事的嚴(yán)重后果；有了激勵機制，承租家庭才有退出公租房的積極性和動力。只有在二者共同作用下，才能保證退出機制有效實施，從而有效流轉(zhuǎn)公租房保障資源，體現(xiàn)住房保障制度的公平性與效率性。因此，我國政府應(yīng)該對主動退出公租房的承租戶給予政策優(yōu)惠，鼓勵其退出。

3? ? ?完善我國公租房退出機制的對策

3.1? ?提高立法層次，出臺《住房保障法》

現(xiàn)階段，我國公租房制度存在立法層次較低，各地規(guī)定不統(tǒng)一的問題。在住房保障方面，美國、英國等發(fā)達國家從法律層面建立了完善的城鎮(zhèn)居民住房保障法律體系。我國可以借鑒其他國家的優(yōu)秀做法，完善住房保障法律體系，提高立法層次。基于此，我國應(yīng)該盡快出臺《住房保障法》，將公租房制度納入我國的住房保障法律體系，對公租房的退出機制進行更詳細的規(guī)定，以便能早日完善公租房的退出機制。

3.2? ?建立專門的管理機構(gòu)

在我國，由于相關(guān)法律法規(guī)大都對保障性住房管理機構(gòu)規(guī)定模糊，目前公租房等保障性住房的籌資、運營和管理等工作都由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門負責(zé)。住房保障是我國政府部門重點實施的一項綜合性、系統(tǒng)性、長期性的惠民項目，要想有條不紊地推行，就需要有專門的管理機構(gòu)處理日?，嵥榈氖聞?wù)。而公租房制度從建設(shè)到分配，再到管理和退出，涉及很多領(lǐng)域的工作，需要成立專門的管理機構(gòu)。從現(xiàn)階段我國公租房法律制度的實施經(jīng)驗來看，我國可以考慮在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部內(nèi)設(shè)立住房保障司；在省級住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳內(nèi)設(shè)立住房保障處；在市、縣人民政府房產(chǎn)管理局內(nèi)設(shè)立住房保障科，其下設(shè)立公租房管理委員會，負責(zé)具體實施公租房保障法律制度。

3.3? ?進一步明確“退出”條件

目前，我國中央和各地方的公租房管理辦法中規(guī)定了各種退出條件，但是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《公共租賃住房管理辦法》關(guān)于退出條件的規(guī)定中并未把“家庭收入、資產(chǎn)超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”寫進去。建議住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將此條件寫進去，并制定一個統(tǒng)一的資產(chǎn)收入標(biāo)準(zhǔn)，便于各地政府再根據(jù)各自的經(jīng)濟發(fā)展水平作上下調(diào)整，如此才能更加明確我國公租房的退出條件。

3.4? ?合理設(shè)置“退出”程序

由于享受公租房的家庭大多是中低收入家庭，如果強制執(zhí)行，則可能會產(chǎn)生較高司法成本，導(dǎo)致承租戶重返貧困等。因此，強制騰退機制的執(zhí)行難度是可想而知的。在政策考量方面，可以給承租戶設(shè)立寬限期，一方面能使強制騰退機制更加完善，另一方面也能體現(xiàn)我國政府以人為本、保障民生的原則。對于那些不再符合公租房承租條件的家庭，應(yīng)該具體情況具體分析［5］。例如，對于因經(jīng)濟條件變好不再符合公租房申請資格的，可以給予其6個月的寬限期，限其6個月內(nèi)搬離并交還公租房。因為這種情形下，保障對象是自身境遇變好，需要把公租房資源讓出給更需要的人住，他們沒有謀利，僅僅是侵占了其他保障對象的資源。因此，如果其在寬限期內(nèi)搬離并交還公租房，那么主管機構(gòu)可以向其退還寬限期內(nèi)的租金。相反，對于擅自轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借或者改變公租房用途謀利等保障對象，由于其主觀惡性大，在寬限期內(nèi)要向其收取高于市場一定比例的租金，目的是督促其盡快搬離并交還公租房。

3.5? ?健全個人信用制度和個人收入申報制度

個人信用制度指由國家建立，用來監(jiān)督、管理和保障個人信用狀況的一系列具有法律效力的規(guī)章制度和行為規(guī)范。經(jīng)濟發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，個人收入的監(jiān)管需要建立完善的信息機制。而我國的個人信用制度建設(shè)起步較晚，現(xiàn)在還處于起步階段，因此，為了能夠順利執(zhí)行公租房退出機制，我國應(yīng)該盡快完善個人信用制度和收入申報制度。

隨著我國個人信用制度和收入申報制度日漸完善，公租房的主管部門在用到公民個人信息時便能及時調(diào)取，及時了解承租人的收入增減、是否更換住房等情況。這樣有利于對承租戶進行動態(tài)監(jiān)管，從而提高行政效率，有效防止公租房“搭便車”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3.6? ?建立動態(tài)監(jiān)管制度

“動態(tài)流轉(zhuǎn)”是公租房的生命，只有流轉(zhuǎn)起來，公租房才能充分發(fā)揮住房保障的作用。我國保障性住房的監(jiān)督管理一直以來都缺乏力度，造成住房保障市場多次出現(xiàn)“渾水摸魚”的現(xiàn)象，尤其在經(jīng)濟適用房領(lǐng)域最嚴(yán)重。因此，我國一定要加強公租房的監(jiān)督管理，建立動態(tài)監(jiān)管制度。

首先，建立和完善公租房管理檔案。對于這點要求，《公共租賃住房管理辦法》中也明確規(guī)定了要建立和完善公租房管理檔案。各地的公租房專門管理機構(gòu)應(yīng)該對轄區(qū)內(nèi)的公租房建立詳細的使用信息檔案，把租戶對公租房的修繕、使用等情況記錄到檔案中。

其次，建立統(tǒng)一的公租房信息管理平臺。要充分利用互聯(lián)網(wǎng)和其他信息技術(shù)，搭建和完善公租房信息管理平臺，確保該平臺能夠?qū)γ恳惶坠夥窟M行管理，使公租房從建設(shè)、分配到后續(xù)的退出等階段都能進行有效監(jiān)管。

最后，建立資格年審制度，加大巡查力度。各地公租房主管機構(gòu)應(yīng)該定期開展入戶調(diào)查、巡查工作，檢查承租人有無轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、欠租等違規(guī)行為，對疑似違規(guī)的承租戶要及時進行調(diào)查，如經(jīng)查屬實，將依法嚴(yán)肅處理。

3.7? ?完善獎懲制度

上文指出我國公租房退出機制的建設(shè)中主要靠懲罰措施，但懲罰力度太小，又沒有建立獎勵機制，導(dǎo)致我國公租房不能得到很好的循環(huán)使用。因此，我國應(yīng)盡快完善獎懲機制，使公租房為更多人所用。

懲罰機制是公租房退出機制建設(shè)的重點。我國可以針對不同的違規(guī)行為采取不同的懲罰措施。例如，轉(zhuǎn)租或者提供虛假材料騙取公租房的，由于查出這種行為需要付出成本，不僅要收回公租房，還要讓其永遠不能再申請公租房。此外，罰款金額也應(yīng)當(dāng)高于審查的成本和通過騙租獲得的收益。

我國的公租房退出機制未包含相應(yīng)的激勵機制，但從國外公租房退出機制實施的成功經(jīng)驗來看，激勵機制和懲罰機制缺一不可［6］。因此，我國可以從以下幾個方面來建立激勵機制。一是租價返還。為了鼓勵承租人盡早騰退住房，可以將公租房的租價和租期聯(lián)系起來。當(dāng)承租家庭騰退住房時，就可以根據(jù)其租住房屋時間的長短返還一定數(shù)額的租金。二是制定適當(dāng)獎勵政策。對于到期主動或提早騰退公租房的承租家庭，當(dāng)他們買房時可以提供優(yōu)先購買權(quán)，或者減免一定購房稅費，或降低首付比例，或提高政府給付的公積金比例［7］。這樣就可以使盡早騰退公租房的承租人能得到真正的實惠，進而在一定程度上遏制違規(guī)行為的發(fā)生。

主要參考文獻

［1］黃樂，李艷萍.公共租賃住房退出意愿調(diào)查研究及建議：以南寧市為例［J］.廣西城鎮(zhèn)建設(shè)，2021（4）：31-35.

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［3］馮銀東，高悅凡.我國公共租賃住房退出機制的缺陷及完善［J］.廣東開放大學(xué)學(xué)報，2019（6）：106-111.

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［5］高凌峰.公共租賃住房退出機制研究［J］.知識文庫，2018（6）：47-48.

［6］魏銘材，陳圓，陳超.公租房退出激勵策略邊界問題研究［J］.山西建筑，2021（7）：181-182.

［7］胡晶晶，葉振梁.公共租賃住房租戶退出意愿的影響因素研究：以武漢市為例［J］.南寧師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2019（6）：100-112.

［收稿日期］2023-07-18

［作者簡介］張娟娟（1986— ），女，河南平頂山人，碩士，講師，主要研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟法制、房地產(chǎn)法等。