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    整體政府視角下的農(nóng)民權(quán)益保障問題研究

    2019-07-05 18:43王洋
    智富時代 2019年5期
    關(guān)鍵詞:空心化碎片化

    王洋

    【摘 要】整體政府理論為解決農(nóng)民權(quán)益保障問題提供了一個新的路徑。本文通過分析目前農(nóng)民權(quán)益受損的現(xiàn)狀,從整體政府理論出發(fā),分析政府在農(nóng)民權(quán)益保護(hù)中的空心化、碎片化問題,最后從價值層面、組織結(jié)構(gòu)層面和治理機(jī)制三方面探尋構(gòu)建農(nóng)民權(quán)益保障的整體治理機(jī)制。

    【關(guān)鍵詞】農(nóng)民權(quán)益保障;整體性政府;空心化;碎片化

    農(nóng)民問題是三農(nóng)問題的核心,而農(nóng)民權(quán)益問題又是解決農(nóng)民問題的根本之所在,是構(gòu)建社會主義和諧社會和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。當(dāng)前,農(nóng)民權(quán)益保護(hù)工作進(jìn)展緩慢,權(quán)益受損狀況較為嚴(yán)峻,農(nóng)民權(quán)益保障過程中的制度缺失、執(zhí)行不力、服務(wù)不周等現(xiàn)象比比皆是,這與政府在公共服務(wù)供給中缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)整合機(jī)制是密不可分的。因此,本文試圖從整體政府視角予以分析。

    一、整體政府理論闡釋與分析框架

    整體政府理論強(qiáng)調(diào)在統(tǒng)一的公共服務(wù)目標(biāo)指引下,通過橫向管理與縱向協(xié)調(diào)將不同的公共服務(wù)供給主體整合起來統(tǒng)一行動。協(xié)調(diào)、合作與整合是整體政府內(nèi)涵的集中體現(xiàn),它包括價值理念、組織結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等各種要素的有機(jī)統(tǒng)一,是一種系統(tǒng)性的變革。在應(yīng)對涉及不同公共部門、不同行政層級和政策范圍的復(fù)雜性公共問題時,該理論主張進(jìn)行整體思考和整合行動,同時在執(zhí)行中整合不同的行動機(jī)構(gòu)和主體。這一方面包括政府內(nèi)部的跨邊界和跨層級整合;另一方面也包括政府與外部的多元主體整合,即公共部門、私人企業(yè)和非政府組織之間的聯(lián)合行動。

    二、整體政府視角下的農(nóng)民權(quán)益保障分析

    (一)農(nóng)民權(quán)益保障特點:跨層級,跨部門,跨地區(qū)的復(fù)雜工程

    農(nóng)民權(quán)益保障是一個整體化、系統(tǒng)化的工程。社會權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利,文化權(quán)利相互依存,緊密聯(lián)系,忽視任何一種權(quán)利都會造成農(nóng)民主體地位的損害。農(nóng)民權(quán)益得不到維護(hù),其中有農(nóng)民自身的問題,但更多原因在于政府。政府的觀念、行為、服務(wù)機(jī)制直接影響了公共服務(wù)提供效果。如果不從深層次全面剖析政府在農(nóng)民權(quán)益保障方面的價值理念、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運行機(jī)制就不可能撼動問題的實質(zhì)。

    (二)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的價值缺失:對農(nóng)民權(quán)利主體地位的漠視

    從古至今,農(nóng)民一直都處于社會的最底層,被稱作弱勢群體。這種觀念一方面反映了農(nóng)民權(quán)益的脆弱性,另一方面也反映了政府和社會其他階層對農(nóng)民國民身份的不認(rèn)同。中國在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中實行的城鄉(xiāng)二元分割管理體制使農(nóng)民受到種種歧視,并被剝奪了其作為平等公民應(yīng)該享有的權(quán)利資源。在政治,經(jīng)濟(jì),文化各個方面都被被當(dāng)作不平等的公民來對待。政府自身的非農(nóng)偏向政策及行為直接導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損,在制定政策和提供公共服務(wù)的過程中普遍存在著對農(nóng)民主體地位的忽視,往往以損害農(nóng)民利益為代價片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。

    (三)農(nóng)民權(quán)益受損的核心表現(xiàn):空心化和碎片化

    1.農(nóng)民權(quán)益保障的空心化問題

    公共服務(wù)的空心化表現(xiàn)在政府在應(yīng)對公共問題時責(zé)任模糊、能力不足,相關(guān)的政策措施出現(xiàn)空白。當(dāng)前農(nóng)民權(quán)益保護(hù)更多的依賴大大小小的政策,農(nóng)民權(quán)益保障并沒有真正上升到法律層面。雖然我國農(nóng)民總體數(shù)量龐大,但是往往作為分散的個體存在,缺乏自己的代言機(jī)構(gòu),地位和能力上的弱勢使他們無法單獨為自己撐起權(quán)益的保護(hù)傘。目前我國的農(nóng)民自治組織主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,比如農(nóng)民專業(yè)合作社,這些組織由于結(jié)構(gòu)松散,規(guī)范性差,難以承擔(dān)起維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重任。代表農(nóng)民權(quán)益的自治組織的缺乏使得農(nóng)民無法聯(lián)合起來保障自己的權(quán)利,也缺乏有效的利益表達(dá)通道,更無法影響國家的政策和行動,最終只能導(dǎo)致權(quán)益被進(jìn)一步侵害。

    2.農(nóng)民權(quán)益保障的碎片化問題

    所謂碎片化,即在不同功能及專業(yè)的機(jī)構(gòu)之間,缺乏協(xié)調(diào)和真正利益統(tǒng)一,而形成溝通與合作障礙,自我中心,各自為陣的局面,無法真正形成一個有機(jī)的團(tuán)結(jié)的整體來處理那些與公眾利益相關(guān)的跨部門、跨層級的棘手民生議題,造成政府機(jī)關(guān)或整個政策目標(biāo)執(zhí)行時低效甚至失敗。從橫向來看,農(nóng)民的權(quán)益問題,往往涉及多個平行的行政部門,但是各行政部門間沒有隸屬關(guān)系,在行動上很難做到溝通協(xié)調(diào)?;鶎诱畽C(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù),權(quán)責(zé)界限不清的現(xiàn)象尤其嚴(yán)重,在農(nóng)民權(quán)益受到侵害時,往往出現(xiàn)各部門的推諉扯皮,相互推卸責(zé)任。從縱向來看,政府內(nèi)部各個層級也存在政策傳達(dá)、執(zhí)行不暢的現(xiàn)象,上下級部門的目標(biāo)存在偏差,上下級之間缺乏對話、協(xié)商。

    三、整體聯(lián)動:農(nóng)民權(quán)益保障的對策建議

    整體政府的治理模式為農(nóng)民權(quán)益保護(hù)中出現(xiàn)的空心化、碎片化問題提供了較為完善的分析框架。

    (一)價值層面:尊重農(nóng)民主體地位,倡導(dǎo)公平正義的價值理念

    整體政府強(qiáng)調(diào)公平正義的公共服務(wù)精神,反對單純追求行政效率、效益的目標(biāo)。權(quán)利的平等是現(xiàn)代法治社會及和諧社會的重要原則,政府要充分承認(rèn)農(nóng)民的權(quán)利,將農(nóng)民與市民同等對待,在制定政策,完善法律等方面尊重農(nóng)民意愿,保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。政府應(yīng)樹立起廣大農(nóng)民利益高于一切的執(zhí)政理念,在此基礎(chǔ)上進(jìn)行利益整合,統(tǒng)一認(rèn)識。

    (二)組織結(jié)構(gòu)層面:推行大部門制改革,設(shè)立農(nóng)民權(quán)益保障協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

    根據(jù)農(nóng)民權(quán)益的不同種類,對關(guān)乎農(nóng)民利益的相同或相近的政府職能進(jìn)行整合,建立一種“組織規(guī)模大、職能范圍廣”的大部門體制。加強(qiáng)中央的控制領(lǐng)導(dǎo)地位,設(shè)立專門針對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的協(xié)調(diào)整合機(jī)構(gòu),對各級政府及各職能部門的政策行動進(jìn)行監(jiān)督協(xié)調(diào),實現(xiàn)中央、省、縣鄉(xiāng)、農(nóng)民四位一體的農(nóng)民權(quán)益保障工作體制。

    (三)治理機(jī)制層面:建立跨界合作的治理機(jī)制,實行多主體聯(lián)合治理

    1.培育農(nóng)民自治組織,建立農(nóng)民自我利益表達(dá)機(jī)制

    農(nóng)民自治組織是維護(hù)農(nóng)民權(quán)利的有效依托。沒有組織就不能形成農(nóng)民整體的自治。政府要正確引導(dǎo)農(nóng)民建立代表自身利益的農(nóng)民組織,并給以政策、資源上的扶持。如:為合作組織提供統(tǒng)計信息、市場調(diào)查、知識普及等服務(wù)型政策,實現(xiàn)協(xié)調(diào)和保護(hù);從財政、信貸、稅收等方面對合作組織的發(fā)展予以支持和鼓勵;通過正規(guī)教育和社會教育并舉的辦法,積極推廣農(nóng)業(yè)方面的教育科研工作,為合作組織建設(shè)培養(yǎng)科技、管理人才;等等。

    2.建立政府、農(nóng)民、社會組織共同參與的多主體農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制

    農(nóng)民權(quán)益保障是一個系統(tǒng)化工程。不僅需要相關(guān)政策措施的完善,還需要充分調(diào)動農(nóng)民、各級政府以及其他社會組織參與的積極性。構(gòu)建構(gòu)建政府、農(nóng)民、社會組織共同參與的多主體的農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制有利于改變單一的政府主體模式,克服單方力量不足的局面,對不同主體進(jìn)行服務(wù)整合,發(fā)揮農(nóng)民權(quán)益保障的最大功效。在保障機(jī)制的構(gòu)建中,要注重明確各方職責(zé),進(jìn)行資源整合、政策整合,建立溝通協(xié)商機(jī)制。

    3.構(gòu)建整體性的農(nóng)民權(quán)益保障服務(wù)平臺,提供無縫隙服務(wù)

    整體政府主張在機(jī)構(gòu)協(xié)同、業(yè)務(wù)整合的基礎(chǔ)上為公民構(gòu)建整體性的公共服務(wù)平臺,提供一站式、無縫隙服務(wù)。在農(nóng)民權(quán)益保障中,政府要改革單一化、分散化的服務(wù)模式,以農(nóng)民需求為導(dǎo)向,以實現(xiàn)公平正義為目標(biāo),進(jìn)行跨部門的業(yè)務(wù)整合,流程整合,為農(nóng)民搭建一站式服務(wù)平臺,對農(nóng)民的需求做出靈敏回應(yīng),要充分運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺,推行電子政務(wù),在政府部門內(nèi)部,政府部門與社會公共組織之間建立信息資源共享機(jī)制,整合信息系統(tǒng),讓各部門間,各組織機(jī)構(gòu)間能夠快速針對民眾需求做出回應(yīng),讓公眾可以享受高效便捷的服務(wù)。

    【參考文獻(xiàn)】

    [1] 孫志建.論整體性政府的制度化路徑與本土化策略[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報,2009(05).

    [3] 黃善明.保障農(nóng)民合法權(quán)益的組織途徑與政策建議[J].商業(yè)文化,2011(07).

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