新疆某高標準農(nóng)田建設(shè)存在問題及對策

左毅軍

(新疆昌吉回族自治州昌吉市榆樹溝鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，新疆 昌吉 831100)

我國是農(nóng)業(yè)大國。實施高標準農(nóng)田改造行動是發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要舉措，為夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國貢獻力量[1]。作為糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)的農(nóng)田，其質(zhì)量不僅影響糧食產(chǎn)量，更關(guān)系到糧食安全的根本：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的優(yōu)劣。同時，在促進農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)等方面，農(nóng)田作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，土壤是重要的碳庫，作用十分明顯[2]。加快高標準農(nóng)田建設(shè)，切實提高建設(shè)標準和質(zhì)量，真正做到旱澇保收、豐產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，實施藏糧于地、藏糧于技的戰(zhàn)略，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境改善、糧食生產(chǎn)能力提升。到2020年底，全國已完成5.33×107hm2的高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。已建成的高標準農(nóng)田節(jié)水、節(jié)電、節(jié)肥、節(jié)藥、節(jié)人工效果明顯，普遍提高了糧食畝均生產(chǎn)能力10%～20%，畝均節(jié)本增效500元左右，對保護農(nóng)民種糧積極性發(fā)揮了重要支撐作用，確保了全國糧食連續(xù)多年穩(wěn)定增產(chǎn)1.3萬億斤以上。過去零零散散的土地，通過“小田改大田”措施，逐漸變?yōu)椤疤锍煞?、路成網(wǎng)、渠相連”的現(xiàn)代高效農(nóng)田。將高標準農(nóng)田建設(shè)與農(nóng)村振興、生態(tài)環(huán)保相結(jié)合，極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，使工程完工后旱能灌、澇能排、地平土肥，機械化作業(yè)可全程實施，農(nóng)田變良田，農(nóng)民種糧積極性大大提高[5]。高標準農(nóng)田新建和改造提升重點在于建設(shè)農(nóng)田灌排設(shè)施，健全長效管護機制，通過靈活運用拆田坎、小改大、零改整等措施，實現(xiàn)耕地集中連片，項目建成后，農(nóng)田宜機化率達到100%，干渠道輸水能力將明顯提高，可科學(xué)合理配置區(qū)域水資源，改善農(nóng)田項目區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉條件[6]?？偨Y(jié)當(dāng)前存在的問題，探索農(nóng)田水利建后管護機制，在建設(shè)“宜機宜耕、能排能灌、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、旱澇保收”標準農(nóng)田的基礎(chǔ)上，加強農(nóng)業(yè)節(jié)水改造升級，提升渠首工程調(diào)水能力和渠系結(jié)構(gòu)安全水平。

1 項目概述

1.1 高標準農(nóng)田建設(shè)背景

近年來，新疆維吾爾自治區(qū)高度重視高標準農(nóng)田建設(shè)工作，以增強糧食生產(chǎn)能力為主要目標，以糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)和自治區(qū)認定的“四個百萬畝”制種基地建設(shè)高標準農(nóng)田為重點，著力抓好永久基本農(nóng)田建設(shè)。積極爭取扶持高標準農(nóng)田建設(shè)資金，鞏固提升糧食生產(chǎn)能力，堅持高位推進高標準農(nóng)田建設(shè)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)[7]進一步引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。截至2022年底，以加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為抓手，新疆已累計建成高標準農(nóng)田2.40×106hm2，占全區(qū)耕地總面積的40.6%，興建阿爾塔什、玉龍喀什等一批重要水利樞紐，為農(nóng)業(yè)防洪抗旱提供堅實支撐[8]。

1.2 建設(shè)高標準農(nóng)田的必要性

推進高標準農(nóng)田建設(shè)，穩(wěn)步提高糧食生產(chǎn)能力，一方面是鞏固提升糧食生產(chǎn)能力的關(guān)鍵一招。我國大規(guī)模推進高標準農(nóng)田建設(shè)取得了顯著成效，但糧食需求仍將保持剛性增長趨勢，特別是消費結(jié)構(gòu)改善、營養(yǎng)改善，在人口數(shù)量增加的情況下，中國的糧食依然是緊平衡狀態(tài)。再加上當(dāng)前我國糧食生產(chǎn)面臨的形勢十分嚴峻，必須不斷鞏固和增強糧食綜合生產(chǎn)能力，如病蟲害、自然災(zāi)害等不確定因素的影響，我國糧食安全絕不能掉以輕心。此外，高標準農(nóng)田建設(shè)通過田塊整治、土壤改良、灌排溝渠和田間道路配套等綜合措施，集中力量打造集中連片、旱澇保收、節(jié)水高效、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標準農(nóng)田，不斷改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件。建成后的高標準農(nóng)田，可使水土資源利用效率明顯提高，糧食生產(chǎn)能力和防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力得到增強，項目區(qū)建成后可平均增加10%～20%的糧食生產(chǎn)能力。這對保障國家糧食安全將起到極為重要的作用，其意義不言而喻。

1.3 項目實例

以位于新疆維吾爾自治區(qū)阿克蘇地區(qū)東南部、塔里木盆地北部、渭干河綠洲平原南端、北依天山、南擁大漠的沙雅縣高標準農(nóng)田建設(shè)項目為研究對象，研究區(qū)域為古絲綢之路重要通道。境內(nèi)有塔里木溪、渭干溪兩大灌區(qū)。按照“農(nóng)田整改到位、灌排設(shè)施配套、生產(chǎn)方式先進、運行管理規(guī)范”的標準，推進高標準農(nóng)田建設(shè)[9]。通過建設(shè)高標準農(nóng)田節(jié)水工程、創(chuàng)新節(jié)水機制，沙雅縣高標準農(nóng)田農(nóng)業(yè)產(chǎn)出有效增加，水資源利用效率得到大幅提高。

2 存在問題

2.1 運行機構(gòu)不夠健全

高標準農(nóng)田項目建成后管理機構(gòu)定位不準、職責(zé)不明等問題。目前主要實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主、縣級水利部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重管理，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的推進，許多基層水利管理單位職責(zé)不清、運行管理體制不順，一些農(nóng)田水利工程管理責(zé)任難落實、防汛責(zé)任難落實、水利突發(fā)事件無人處理，一些基層水利管理單位的管理責(zé)任難落實，

2.2 管理體制不夠完善

高標準農(nóng)田管理機制不夠健全，管理意識不強，在水利工程建設(shè)過程中，管理人員對管理目標認識不清，認識的深度和廣度不夠，對管理目標的規(guī)劃不夠到位，管理人員對管理目標的認識不夠深入，不夠到位。效率較低，水利工程項目建設(shè)速度較快，但確保了較高的質(zhì)量。項目運行管理制度有待完善，資金籌措、工程建設(shè)、項目管理方面存在問題項目，管理不夠規(guī)范，在水量分配、設(shè)施維護、財務(wù)管理等缺少科學(xué)有效監(jiān)管運行措施。

2.3 維修養(yǎng)護資金不足

高標準農(nóng)田項目運行后期，面臨渠道維修、供水功能萎縮的問題，農(nóng)田水利設(shè)施往往重建設(shè)，輕管理，建管脫節(jié)，后續(xù)維修養(yǎng)護資金嚴重缺乏。一方面，小型水利工程水費征收與管護職責(zé)不對稱，導(dǎo)致管護經(jīng)費捉襟見肘，水費征收與管護責(zé)任難以兼顧。另一方面，受多種因素影響，部分高標準農(nóng)田水利工程建設(shè)依然存在質(zhì)量管理體系不健全、約束力不強的問題，導(dǎo)致后期管理不善，部分工程設(shè)施無法正常運行，嚴重影響工程運行效益，也增加后期的維修成本，使項目經(jīng)濟壓力進一步增大。由于農(nóng)田水利工程大多修建在農(nóng)村，地方財政和農(nóng)民籌措資金有限，難以承擔(dān)常年運維費用，導(dǎo)致工程效率難以充分發(fā)揮。

2.4 農(nóng)戶管護意識薄弱

由于管理制度不健全，高標準農(nóng)田項目農(nóng)民參與管理積極性不高。農(nóng)民群眾沒有把水利設(shè)施當(dāng)作與自身利益相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施來對待，積極參與工程的維護管理，對小水利工程的相關(guān)管理決策不了解，參與程度不高，組織上包辦安排農(nóng)村水利組織的負責(zé)人或成員占多數(shù)。項目區(qū)農(nóng)田用水粗放，計量狀況差，節(jié)水意識淡薄，農(nóng)業(yè)灌溉失去節(jié)水的積極性，農(nóng)田灌區(qū)為獲得較多的收益，鼓勵多用水，從而在一定程度上影響節(jié)水積極性。

3 對策分析

3.1 建立健全運行管理機構(gòu)

其組成人員包括會長、管理員、會員等，對高標準農(nóng)田用水水戶協(xié)會進行規(guī)范化建設(shè)，以有效解決當(dāng)前農(nóng)田工程改造輕管理問題，確保工程建成后，能夠推動建立新型農(nóng)業(yè)供水管理體系，推行農(nóng)民用水自治，確保工程效益得到充分發(fā)揮。項目區(qū)范圍廣、渠道長，涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊較多，容易造成用水主體相互推卸管護責(zé)任現(xiàn)象。因此，本次高標準農(nóng)田項目建設(shè)完成后，雖然采用農(nóng)民用水協(xié)會作為項目區(qū)的運行管理結(jié)構(gòu)，但考慮到農(nóng)田較大，涉及的范圍又較廣，建議今后對高標準農(nóng)田進行水利管護體制改革，成立專門的機構(gòu)管護渠道[10]。

3.2 完善運行管理制度

高標準農(nóng)田工程竣工驗收后，及時辦理移交手續(xù)，向水協(xié)移交工程使用權(quán)、管理權(quán)和用水決策權(quán)，簽訂工程管護、水費收繳等合同，明確相關(guān)各方的權(quán)利和義務(wù)，確保工程發(fā)揮效益，確保灌溉設(shè)施長效化。

①水量分配和灌溉制度：實行有計劃供水、按合同供水。明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。做到適時、適量、科學(xué)合理供水。堅持灌溉用水管理的原則是“四性”，即有計劃、有同步、有保障、有平衡。②工程設(shè)施維修制度：灌溉期間協(xié)會成員要對渠內(nèi)的水進行巡查和維護，用水小組必須組織人員每天對所轄渠內(nèi)的水進行巡查和維護，保證渠內(nèi)安全通水。③財務(wù)監(jiān)管制度：協(xié)會財務(wù)監(jiān)督工作管理應(yīng)遵守國家相關(guān)法律法規(guī)，切實履行財務(wù)制度職責(zé)，主動接受主管部門檢查與監(jiān)督。④會議制度：出席大會的正式會員代表必須有2/3以上，由出席大會的所有正式會員代表以贊成票多于贊成票的過半數(shù)投票表決，方為有效的會員大會決議。

3.3 設(shè)施管護及資金來源

工程設(shè)施管護措施：根據(jù)《中華人民共和國水法》結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，對干渠線管理范圍進行確權(quán)劃界，以法律形式明確了工程管理單位的管理范圍和權(quán)限，以加強工程的管護，確保工程安全運行，充分發(fā)揮項目區(qū)的效益。禁止在劃定的管護范圍內(nèi)取土挖坊、開溝設(shè)渠、炸魚等的非法活動，并依法對工程實施保護。針對干渠和渠系建筑物的管理、檢查、觀測、維護和防洪搶險，各建筑物的維護應(yīng)以預(yù)防為主，防重于修，修重于搶的原則，當(dāng)建筑物出現(xiàn)缺陷時，應(yīng)及時維修，防止缺陷擴大。特別是汛期，應(yīng)加強巡視，確保安全，出現(xiàn)險情，應(yīng)立即報告，盡快搶護。

設(shè)施管護資金來源：以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善、農(nóng)產(chǎn)品新增產(chǎn)能及產(chǎn)值、節(jié)水發(fā)電和社會生態(tài)環(huán)境等方面的效益為主，項目實施后產(chǎn)生的效益是多方面的。但項目區(qū)直接的收益只有灌溉效益，因此設(shè)施管護的經(jīng)費來源就是收取水費。

3.4 水價核算及水費收取

水費目前是委托代收的，應(yīng)逐步改為高標準農(nóng)田項目管理單位自收。農(nóng)業(yè)水費的征收方式逐步由按畝計收過渡到按成本價、按方、按季節(jié)征收。在用水緊張季節(jié)，應(yīng)根據(jù)來水量按各條渠道的灌溉面積進行計劃分配水量，超過計劃用水量的，應(yīng)書面報告管理單位批準，并加價收繳水費。與此同時，水費為管理單位自收自支資金，不作為地方財政收入，不繳納稅金，結(jié)余資金可結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，任何部門不得扣用和調(diào)用。建立和健全有關(guān)財務(wù)制度，接受項目區(qū)協(xié)會會員的監(jiān)督、檢查、定期向上級有關(guān)部門報告水費的使用情況，配備和充實必要的經(jīng)濟管理人才，確保高標準農(nóng)田項目管理單位良性循環(huán)。

3.5 調(diào)動農(nóng)戶管護的積極性

建設(shè)農(nóng)田水利灌溉設(shè)施，農(nóng)民是直接的參與者，同時也是受益者。突出抓好農(nóng)戶的專業(yè)技能教育培訓(xùn)，采取多種形式幫助農(nóng)戶提高專業(yè)技術(shù)水平。從制度建設(shè)投入中列支專項資金，教育引導(dǎo)農(nóng)民群眾樹立大局意識、服務(wù)意識、責(zé)任意識，立足基層、履職盡責(zé)、真抓實干，逐步建立起一支適應(yīng)高標準農(nóng)田項目工作需要、在高標準農(nóng)田經(jīng)營管理中發(fā)揮重要作用的管理型、服務(wù)型、效能型職工隊伍。

4 結(jié)語

本文針對新疆沙雅縣高標準農(nóng)田項目建后管護存在的問題進行分析，分別從管理、制度、資金、人員等方面采取措施增強建后運行管護，提升高標準農(nóng)田水利項目管理的綜合能力。下一步，應(yīng)統(tǒng)籌實施高標準農(nóng)田、智慧農(nóng)業(yè)、高效節(jié)水等項目，做好項目頂層規(guī)劃布局，加快推進農(nóng)田灌溉智能化建設(shè)，提高水資源利用率，提升糧食綜合生產(chǎn)能力。同時，加強與行業(yè)內(nèi)科研院所、信息化企業(yè)的合作，圍繞農(nóng)田智能灌溉等領(lǐng)域開展聯(lián)合攻關(guān)，深化協(xié)同創(chuàng)新，推動智能灌溉等技術(shù)與裝備研發(fā)，發(fā)揮各自的技術(shù)和資源優(yōu)勢，建立各層級、多領(lǐng)域常態(tài)化合作機制，早日取得實質(zhì)性合作成果，為高標準農(nóng)田建設(shè)貢獻科技力量。