“行政執(zhí)法+司法審判”銜接機制在北京水務(wù)綜合執(zhí)法實踐中的應(yīng)用前景分析

吳墩睿，楊元輝，王俊婕，程鳳飛，王曉峰

(北京市水務(wù)綜合執(zhí)法總隊門頭溝分隊，北京 102300)

1 研究背景

自京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出以來，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法保障，最高人民法院印發(fā)了《為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法保障的意見》。該意見規(guī)定了跨區(qū)域的審判執(zhí)行協(xié)作、特定類型案件集中管轄、常態(tài)化調(diào)研協(xié)同等機制。在此背景下，最高人民法院在《關(guān)于為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》中指出，要建立健全京津冀法院工作聯(lián)絡(luò)機制，并對專業(yè)性較強的案件實行由特定法院集中管轄。在涉水違法案件執(zhí)法中，借助“行政執(zhí)法+司法審判”銜接機制，加強行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)之間的溝通合作，有效提高了打擊違法行為的效率，提升該領(lǐng)域行政執(zhí)法的規(guī)范化、合法化。因此，需要進一步研究和探討行政執(zhí)法+司法審判協(xié)作機制的構(gòu)建與發(fā)展，以提升北京市水資源管理和保護的水平。

2 “行政執(zhí)法+司法審判”銜接機制的現(xiàn)狀分析及必要性

當前，與公安部門行刑銜接、檢察院公益訴訟在全國已建立聯(lián)動機制并打開了一定的工作局面，但基于“行政執(zhí)法+行政審判”的執(zhí)法司法協(xié)作模式尚屬空白，個別部門雖建立但基本也是有名無實。在涉水違法案件執(zhí)法中，水行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)之間缺乏有效的溝通和配合機制，導(dǎo)致執(zhí)法難度大、難以取證的問題常出現(xiàn)。而一些司法機關(guān)缺乏相關(guān)的專業(yè)知識和技術(shù)手段來處理涉水違法相關(guān)的案件，導(dǎo)致執(zhí)法效果不佳。另一方面，司法機關(guān)也應(yīng)該加強與水行政執(zhí)法機關(guān)的配合和協(xié)作，在審判相關(guān)案件時充分考慮水行政執(zhí)法機關(guān)的意見和證據(jù)，從而有利于準確地判定案件。

2.1 保證國家強制力支援

水行政執(zhí)法機關(guān)對涉水違法案件進行查處作出行政處罰決定后，在法定期限內(nèi)，被處罰對象既不提起行政復(fù)議或不提起行政訴訟，也不履行行政處罰決定的，水行政機關(guān)可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。只有在人民法院受理水行政機關(guān)的申請，采取強制執(zhí)行措施后，水行政機關(guān)作出的具體行政行為才得到落實。但是，申請法院強制執(zhí)行，在受理、執(zhí)行時間和程度上都存在諸多困難，難以滿足目前水行政執(zhí)法工作的需要。建立“行政執(zhí)法+司法審判”銜接機制后，水行政機關(guān)能第一時間爭取到人民法院的受理、審查涉水違法案件，及時調(diào)整力量采取強制執(zhí)行措施，為水行政機關(guān)提供司法援助，使水行政執(zhí)法能夠及時獲得國家強制力的支援。

2.2 提高水行政機關(guān)執(zhí)法水平

通過“行政執(zhí)法+司法審判”銜接機制，水行政機關(guān)了解人民法院對行政執(zhí)法部門正確實施行政處罰的要求，特別是對如何取得違法事實材料、適用法律條文、行政處罰程序等要件的要求，使水行政機關(guān)在對涉水違法案件實施行政處罰時，做到心中有數(shù)，即使發(fā)生行政訴訟，也將立于不敗之地，有利于提升水行政執(zhí)法機關(guān)依法行政的意識和權(quán)威。另外，通過上述工作，能帶出一批高素質(zhì)的水行政執(zhí)法人員，水行政執(zhí)法機關(guān)的整體執(zhí)法水平能得到有效提高，為水行政執(zhí)法工作高質(zhì)量發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。

2.3 推動水行政管理工作到位

近年來，北京市深化“三水統(tǒng)籌”，促進水資源保護，推進水環(huán)境治理，多管齊下打好碧水保衛(wèi)站，水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)穩(wěn)中向好，但是水環(huán)境污染形勢仍然十分嚴峻，各種行業(yè)和工業(yè)污染、城市排水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等源頭尚未完全得到有效的治理。如何鞏固前期工作成果，保障首都正常水事秩序，是擺在水行政執(zhí)法機關(guān)面前的重要任務(wù)。因此，水行政執(zhí)法機關(guān)可以運用已有的行政處罰權(quán)，依靠行政執(zhí)法+司法審判銜接機制，提高執(zhí)法權(quán)威，推動污水排放許可證登記、河道采砂登記、責任人的實名制和制定嚴格的水資源保護措施等管理工作到位，依法保障人民群眾的合法權(quán)益，推動環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展。

3 行政執(zhí)法與司法審判銜接機制的實踐探索

北京市水務(wù)綜合執(zhí)法總隊在行政執(zhí)法與司法審判銜接機制的實踐探索中，立足“執(zhí)法、司法為民”，聯(lián)動發(fā)力，服務(wù)永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)這個首都水生態(tài)治理“一號工程”，門頭溝生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)、永定河生態(tài)空間管控規(guī)劃落地見效。門頭溝分隊先行先試，與門頭溝區(qū)人民法院建立協(xié)作模式，對下一步全市推廣起到了積極作用。

3.1 優(yōu)化完善涉水違法案件審判工作

對于優(yōu)化完善案件審判工作，實際上是在優(yōu)化執(zhí)法人員與法官之間的協(xié)作關(guān)系，建立高效的合作機制，以應(yīng)對日益增加的案件數(shù)量和復(fù)雜度。為解決這一問題，水務(wù)綜合執(zhí)法總隊門頭溝分隊與門頭溝區(qū)人民法院行政審判庭(綜合審判庭)建立了執(zhí)法司法銜接工作機制合作協(xié)議，打破職權(quán)堡壘，暢通了部門之間溝通渠道，實現(xiàn)了高效協(xié)作。分隊執(zhí)法人員及時把涉水違法案件信息發(fā)送至法院法官，同時法官也及時反饋審判結(jié)果，并將判決書發(fā)至執(zhí)法局，以便程序執(zhí)行。次日，執(zhí)法人員對判決書稿件內(nèi)容與原案件對照，及時協(xié)調(diào)實施。前后不超過3個工作日，案件執(zhí)行結(jié)束。

3.2 探索設(shè)立“水務(wù)窗口”模式

為進一步推動工作順暢和高效，還探索設(shè)立“水務(wù)窗口”模式，即在區(qū)級法院設(shè)立水務(wù)案件的辦案窗口，負責辦理全區(qū)范圍內(nèi)的水務(wù)案件。一方面，受理公民、法人和其他組織在符合法定條件下提起的行政訴訟案件，經(jīng)過審理，對行政機關(guān)不當具體行政行為予以監(jiān)督糾正，而對行政機關(guān)依法行使的職權(quán)和具體行政行為則予以維護支持，保障國家機關(guān)政令暢通；另一方面，公民、法人和其他組織對行政機關(guān)的處理、處罰決定在法定期限內(nèi)不提起行政訴訟又不履行的，在行政機關(guān)的申請下，人民法院依法強制執(zhí)行，保障行政機關(guān)合法的具體行政行為得以實現(xiàn)。通過設(shè)立“水務(wù)窗口”模式，提高了水務(wù)案件的辦理效率，保障了案件的公正、公平、公開。

3.3 加強法官與執(zhí)法人員的交流合作

在建立行政執(zhí)法+司法審判銜接機制的過程中，法官與執(zhí)法人員的交流與合作顯得至關(guān)重要。為了實現(xiàn)案件工作的順利進行，法官與執(zhí)法人員需要積極溝通、加強理解，共同分析案件疑點和法律適用。首先，需要加強溝通交流，建立起法官與執(zhí)法人員的日常聯(lián)絡(luò)工作機制。在案件辦理過程中，涉及到的問題和情況較為復(fù)雜，法官和執(zhí)法人員需要進行深入的了解，才能更好地進行案件協(xié)作。其次，需要加強合作協(xié)作，將各自的工作互相補充和協(xié)同，實現(xiàn)案件工作的高效逐步推進和快速辦理。法官和執(zhí)法人員應(yīng)該形成合作意識，互相協(xié)助，充分發(fā)揮各自的實際優(yōu)勢，共同解決案件中的問題和難點。

4 “行政執(zhí)法+司法審判”銜接機制的發(fā)展思考

4.1 法律法規(guī)體系的完善

在行政執(zhí)法+司法審判協(xié)作機制的發(fā)展過程中，法律法規(guī)體系的完善是一個重要方面。以水行政執(zhí)法與刑事司法銜接為例：特別是針對嚴重盜采水資源、嚴重損壞水利工程設(shè)施等違法行為沒有給予刑事處罰和明確罪名[1]。只有建立健全的法律法規(guī)體系，才能夠推動行政執(zhí)法+司法審判協(xié)作機制的進一步發(fā)展。①要深入推進立法工作。執(zhí)法協(xié)作工作涉及到多個行政主管部門和單位的協(xié)調(diào)合作，因此需要有明確的立法依據(jù)來規(guī)范各方職責與義務(wù)。在立法過程中，要廣泛聽取各方意見，圍繞推動水務(wù)綜合執(zhí)法+司法審判協(xié)作機制的發(fā)展，制定出一系列完善法律法規(guī)的政策。②要強化法律法規(guī)宣傳教育工作。山西省萬榮法院聯(lián)合黃河河務(wù)局在沿岸舉辦現(xiàn)場會，發(fā)布一批典型案例，非法采砂行為得到有效遏制[2]。通過宣傳解讀法律法規(guī)，使廣大市民了解各項法規(guī)內(nèi)容和實施機制，進而推動市民自覺遵守相關(guān)法律法規(guī)。

4.2 信息化建設(shè)的推進

在信息化建設(shè)推進方面，首先需要進行信息系統(tǒng)的建立和完善。目前疏勒河灌區(qū)信息技術(shù)系統(tǒng)可以提供參考，該信息系統(tǒng)主要通過信息采集系統(tǒng)、信息綜合管理系統(tǒng)和信息安全系統(tǒng)共同建設(shè)，整個系統(tǒng)的架構(gòu)由感知層、傳輸層、應(yīng)用層3部分組成[3]。建設(shè)一套高效、穩(wěn)定、可靠的水務(wù)信息化系統(tǒng)，不僅能夠滿足日常執(zhí)法所需，還能夠為上級主管部門提供必要的數(shù)據(jù)支持。其次，信息化建設(shè)的推進需要深入調(diào)研和分析，探索信息化應(yīng)用的前沿技術(shù)和發(fā)展方向。只有深入了解信息化技術(shù)應(yīng)用的現(xiàn)狀和趨勢，才能夠制定出合適的信息化建設(shè)方案，提高水務(wù)執(zhí)法與司法審判的協(xié)作水平。

4.3 人才培養(yǎng)與隊伍建設(shè)的加強

人才是行政執(zhí)法+司法審判協(xié)作機制發(fā)展的核心，只有充分發(fā)揮人才的作用，才能更好地解決水污染治理和水環(huán)境保護方面的問題。參考水利稽查工作中提出的完善保障制度和建立約束機制措施[4]，在水務(wù)執(zhí)法中對于人才培養(yǎng)和制度建設(shè)主要有以下3點：①人才培養(yǎng)是重中之重。通過開設(shè)專業(yè)課程、舉辦研討會和實地實習等方式，對從業(yè)人員進行培訓(xùn)，提高他們的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，使他們能夠在水務(wù)綜合執(zhí)法和司法審判中發(fā)揮優(yōu)秀的作用。②隊伍建設(shè)是關(guān)鍵所在。要想構(gòu)建一支專業(yè)的水務(wù)執(zhí)法與司法審判協(xié)作團隊，隊伍建設(shè)是至關(guān)重要的。通過優(yōu)化選人用人機制、建立健全的評價機制和獎懲制度，建立高素質(zhì)的執(zhí)法團隊。③增強良性互動[5]，提升合作意識。在推進協(xié)作機制過程中，隊伍間的溝通和協(xié)作是必不可少的，要在更高的水平上增強各部門之間的溝通交流、合作與協(xié)調(diào)，加快涉水案件的解決。

4.4 “一平臺、三機制”的構(gòu)建。構(gòu)建案件信息共享平臺

通過建立信息共享平臺，可以實現(xiàn)水行政執(zhí)法機關(guān)與法院之間的信息互通共享，避免了信息孤島的存在，提高了信息的流通效率。在平臺上，執(zhí)法人員可以提供和查詢與案件有關(guān)的信息，以便法院能夠更好地判斷案件的事實和證據(jù)。同時，法院出具的判決書等法律文書也可以在平臺上實現(xiàn)共享，方便部門執(zhí)法人員實現(xiàn)案件的準確執(zhí)行。①建立行政審判與水行政執(zhí)法的信息互通機制。法院建立水行政審批工作通報制度，及時與水行政執(zhí)法機關(guān)通報、交流。除了與法院加強信息互通外，還可與各職能部門橫向聯(lián)合，加強與發(fā)改、國土、財政、城管、環(huán)保等有關(guān)部門的溝通，構(gòu)建執(zhí)法新格局。②建立水行政執(zhí)法機關(guān)與法院的溝通聯(lián)系機制。水行政執(zhí)法機關(guān)與法院建立聯(lián)席會議制度，會議分定期和不定期2種形式。主要通報交流相關(guān)信息、分析階段性水行政執(zhí)法和水行政審判的動向、部署相關(guān)工作。對水行政執(zhí)法存在的問題，法院要積極提出司法建議或發(fā)出意見函。水行政機關(guān)法制部門在受理行政復(fù)議案件的過程中，對發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)及時抄送法院。③建立普法宣傳工作機制。共同加強對依法行政和行政審判工作中的典型案例和重要的行政法律、法規(guī)的宣傳，增強人民群眾尊法學法守法用法的自覺性和主動性，助力優(yōu)化轄區(qū)辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。

5 結(jié)語

民生為上，治水為要?！靶姓?zhí)法+司法審判”銜接機制的建立，在推動水務(wù)行業(yè)法治建設(shè)、促進水資源保護等方面發(fā)揮著不可替代的作用。但目前該協(xié)作機制處于初步階段，存在缺少協(xié)商溝通、履職標準認定不一等問題，未能高效納入共治體系。因此，該制度未來發(fā)展路徑應(yīng)在習近平法治思想及“十六字”治水思路的指導(dǎo)下，堅持依法行政，貫徹執(zhí)行公平司法；需要不斷創(chuàng)新工作方法和思路，提高水務(wù)執(zhí)法工作的水平和效率，實現(xiàn)推動新階段水行政執(zhí)法高質(zhì)量發(fā)展的目標。