水電移民政策助力西藏地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果的若干思考

李家明，鄧珠澤仁，沙英莫

(1.中國電建集團(tuán)成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都 610072；2.白玉縣人民政府，四川 甘孜 627150；3.中共攀枝花市委黨校，四川 攀枝花 617000)

0 引言

消除貧困，自古以來就是中華民族夢寐以求的理想，也是人類社會的共同追求[1]。2013年，習(xí)近平總書記在調(diào)研時首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的概念，拉開了我國精準(zhǔn)扶貧的大幕[2]。在黨中央、國務(wù)院的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和部署下，經(jīng)過8a的艱苦奮斗，如期完成各項脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)[3]。2021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上正式宣布我國脫貧攻堅取得最后勝利[4]，標(biāo)志著我國徹底消除了農(nóng)村絕對貧困人口，取得了人類歷史上消除絕對貧困的重大階段性勝利。但在未來很長一段時間內(nèi)，我國總體發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不協(xié)調(diào)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱等問題依然突出，相對貧困問題和低收入問題仍然存在[5]。鞏固脫貧攻堅成果任務(wù)艱巨，防止摘帽地區(qū)脫貧群眾返貧仍任重而道遠(yuǎn)，必須正視部分脫貧成果的脆弱性。2020年12月，國務(wù)院扶貧辦明確提出將“十四五”作為鞏固拓展脫貧攻堅成果的五年[6]。同時，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效結(jié)合的意見》(以下簡稱《意見》)，明確在2020年扶貧驗收后轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興發(fā)展，設(shè)立5a過渡期，過渡期內(nèi)嚴(yán)格落實“四個不摘”要求[7]。國務(wù)院扶貧辦的決定和該《意見》的頒布，意味著對于“三區(qū)三州”等相對貧困連片地區(qū)，在鞏固拓展脫貧攻堅成果過程中仍然保留部分幫扶政策。如何瞄準(zhǔn)過渡時期相對貧困地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征和自然環(huán)境特點，有針對性地采取政策措施，鞏固拓展脫貧攻堅成果，是當(dāng)前相對貧困地區(qū)發(fā)展亟待探索解決的問題。

西藏地區(qū)獨特的地理位置、地形地貌和氣候條件造就了西藏地區(qū)獨有且豐富的生態(tài)資源和水能資源，同時也使西藏地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨挑戰(zhàn)。一方面，西藏地區(qū)水能資源豐富，理論蘊(yùn)藏量1.88億kW，約占全國水能資源的30%，技術(shù)可開發(fā)量1.76億kW，約占全國總量的25%，均居中國首位[8]。另一方面，西藏是國家重要的生態(tài)安全屏障，重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)分別占全區(qū)國土面積的67.8%和37.6%[9]，生態(tài)系統(tǒng)極為脆弱，使得經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平相對落后于其他地區(qū)，鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨挑戰(zhàn)。2019年國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于做好水電開發(fā)利益共享工作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改能源規(guī)〔2019〕439號)，明確提出堅持水電開發(fā)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和移民脫貧致富方針，為西藏地區(qū)將水電開發(fā)作為鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要舉措提供了依據(jù)和思路。西藏地區(qū)如何充分發(fā)揮水能資源優(yōu)勢，培育水電支柱產(chǎn)業(yè)，把握好水電開發(fā)契機(jī)，利用好水電移民政策，將水能資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，增強(qiáng)自身發(fā)展動力，助力鞏固拓展脫貧攻堅成果，具有重要的理論和現(xiàn)實雙重意義[10]。然而，現(xiàn)有研究主要聚焦于鞏固拓展脫貧攻堅成果的基層治理、體制機(jī)制、目標(biāo)導(dǎo)向、重點內(nèi)容及實現(xiàn)路徑[4，6，11]，著重從框架及思路上整體探討了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效結(jié)合的基本邏輯、研究進(jìn)展、重要性及必要性、路徑及重點[12-13]。對于如何利用水電移民政策助力西藏地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果，缺少相關(guān)針對性地研究。

鑒于此，文章聚焦于西藏地區(qū)，在評析當(dāng)前水電移民政策和鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上，分析水電移民政策助力西藏地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果的可行性，提出思考和建議，以其為后續(xù)西藏地區(qū)利用水電移民政策助力鞏固拓展脫貧攻堅成果提供思路。

1 現(xiàn)行政策體系

1.1 水電移民政策

水電移民安置影響范圍廣，涉及事項多，時間周期長，是一項艱苦、龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程[14]。水電移民能否得到妥善安置，直接關(guān)系到移民群眾的切身利益以及當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)穩(wěn)定。為了保障移民群眾的合法利益，維護(hù)社會穩(wěn)定，經(jīng)過幾十年水電移民實踐與發(fā)展，我國水電移民政策逐漸完善。形成了以《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令第679號)為主，堅持以人為本原則、相對完整的水電移民政策體系[15]，為做好移民安置工作提供了依據(jù)和指導(dǎo)。

總體而言，我國水電移民政策主要包括基本和通用法律法規(guī)、專用或行業(yè)法規(guī)、水利水電工程項目的專項法律法規(guī)以及地方移民工作條例文件等四部分，為我國水電移民安置提供了主要依據(jù)。具體而言，我國實行開發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平[16]。移民安置工作實行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與的管理體制。另外，我國水電移民政策涵蓋了建設(shè)征地處理范圍、實物指標(biāo)調(diào)查、農(nóng)村移民安置規(guī)劃、城市集鎮(zhèn)遷建規(guī)劃、企事業(yè)單位處理、專業(yè)項目處理、庫底清理、移民安置補(bǔ)償費(fèi)用概算、環(huán)境保護(hù)與水土保持、移民安置檔案管理、后期扶持措施等移民安置各個環(huán)節(jié)，并針對每一環(huán)節(jié)都出臺了相應(yīng)的規(guī)程規(guī)范用于指導(dǎo)實踐工作。同時，部分省、自治區(qū)、直轄市政府結(jié)合本區(qū)域水電移民安置實際情況出臺了相應(yīng)移民安置管理條例，用于指導(dǎo)本區(qū)域水電移民安置工作。如四川省出臺了《四川省大中型水利水電工程移民工作條例》《四川省大中型水利水電工程移民規(guī)劃工作管理辦法》等。

由于西藏地區(qū)特殊的社會經(jīng)濟(jì)條件、地形地貌、生態(tài)環(huán)境和宗教民族文化差異，使得西藏地區(qū)部分水電移民支撐文件還不健全，水電移民工作機(jī)制在前期管理、實施管理及后期管理等方面相較于其它地區(qū)都存在一定差異[17]，但總體適用全國水電移民相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范。

1.2 鞏固拓展脫貧攻堅成果

自2013年習(xí)近平總書記首次提出“精準(zhǔn)扶貧”概念以來，西藏自治區(qū)黨委、西藏自治區(qū)人民政府聯(lián)合地方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和部門，根據(jù)中央指導(dǎo)意見和通知，結(jié)合本地區(qū)扶貧工作實際情況制定了一系列本地區(qū)的規(guī)劃、扶貧支持政策、指導(dǎo)意見和實施細(xì)則。作為全國14個連片特困地區(qū)中面積最大的片區(qū)和唯一以全區(qū)整體劃入貧困區(qū)的省區(qū)，西藏地區(qū)是脫貧攻堅的“硬骨頭”[18]。截止到2019年底，西藏62.8萬建檔立卡貧困人口全部脫貧，74個貧困縣(區(qū))全部摘帽，西藏全區(qū)各族人民的絕對貧困問題得以解決[19]。然而，西藏地區(qū)防止規(guī)模性返貧現(xiàn)象發(fā)生，鞏固拓展脫貧攻堅成果仍面臨挑戰(zhàn)。

2020年8月，習(xí)近平在中央第七次西藏工作座談會上指出：“要在鞏固脫貧成果方面下更大功夫、想更多辦法、給予更多后續(xù)幫扶支持”[20]。鞏固拓展脫貧攻堅成果重在“鞏固”與“拓展”[19]，鞏固脫貧攻堅成果即鞏固“精準(zhǔn)扶貧”時期所取得的扶貧成果，可主要分為鞏固產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果、生態(tài)建設(shè)成果、文化建設(shè)成果、鄉(xiāng)村治理成果和民生改善成果五個方面[21]。拓展脫貧攻堅成果即在鞏固脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上，提升脫貧攻堅質(zhì)量，拓展脫貧攻堅范圍，讓脫貧成果發(fā)揮出更大的成效。因此，鞏固拓展脫貧攻堅成果既需要保持現(xiàn)有幫扶政策、資金支持、幫扶力量總體穩(wěn)定，嚴(yán)格落實中央“四個不摘”要求，鞏固“兩不愁三保障”成果[22]；也需要健全防止返貧監(jiān)測幫扶機(jī)制，農(nóng)村社會保障和救助制度，完善政策兜底保障等幫扶措施，對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)測，切實保障其基本生活。同時，既需要堅持和完善社會力量參與幫扶等機(jī)制，加強(qiáng)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)扶持和后續(xù)配套設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化協(xié)作幫扶方式，完善城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，也需要增強(qiáng)西部地區(qū)相對貧困地區(qū)自身的“造血”功能，提升其內(nèi)生發(fā)展能力[23-24]。

1.3 水電移民政策助力鞏固拓展脫貧攻堅成果可行性

西藏地區(qū)是目前我國水能資源開發(fā)的重點區(qū)域，部分水電工程建設(shè)征地涉及范圍與鞏固拓展脫貧攻堅成果地區(qū)相重疊，移民群眾具有“雙重身份”，既是水電移民，又屬于脫貧易致貧戶。如YBT水電站與昌都市“三巖”片區(qū)，BL水電站與昌都市外沖異地扶貧安置點等，也為水電移民政策助力西藏地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果打開了窗口，可行性主要包括以下幾個方面。

(1)分層領(lǐng)導(dǎo)體制一致。水電移民政策與鞏固拓展脫貧攻堅成果分屬不同的政策體系，其共同目標(biāo)都是讓人民群眾能夠穩(wěn)得住、有就業(yè)、逐步能致富，過上好日子。實際工作中，水電移民政策與鞏固拓展脫貧攻堅成果在政策要求、工作深度、執(zhí)行層級和執(zhí)行結(jié)果均有差異，但兩者存在政策交叉之處，且都是在中央有關(guān)部門的統(tǒng)籌下，由縣級人民政府具體落實。

(2)資金來源途徑相似。水電移民資金屬于能源行業(yè)資金，扶貧資金屬于國家資金，資金來源有所差異，且均屬于?？顚Ｓ茫举|(zhì)上都屬于國有資金。

(3)實行信息動態(tài)監(jiān)測。水電工程建設(shè)征地移民實物指標(biāo)調(diào)查將對建設(shè)征地范圍內(nèi)所涉及對象的數(shù)量、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和功能等方面進(jìn)行全面、細(xì)致的調(diào)查，能夠查明水電工程建設(shè)征地范圍內(nèi)所涉及對象的基本情況。而鞏固拓展脫貧攻堅成果前提條件是健全防止返貧監(jiān)測幫扶機(jī)制，及時掌握收入水平略高于國家農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)的邊緣易致貧戶信息，進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，并及時采取措施，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧。水電移民實物指標(biāo)調(diào)查成果一定程度上可為鞏固拓展脫貧攻堅成果提供全面的一手信息和資料。

(4)安置方式異中有同。我國水電移民安置方式多種多樣，大致可分為生產(chǎn)安置方式和搬遷安置方式。鞏固拓展脫貧攻堅成果同樣涉及易地扶貧搬遷等措施。利用好水電移民政策，可以充分發(fā)揮水電移民群眾帶頭作用，解決鞏固拓展脫貧攻堅成果中異地扶貧搬遷的現(xiàn)實困難。

(5)注重村鎮(zhèn)宜居品質(zhì)。我國水電移民安置與鞏固拓展脫貧攻堅成果都明確提出提升基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)水平，改善生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)居住區(qū)風(fēng)貌管控的要求的目標(biāo)。水電移民居民安置點的風(fēng)貌打造可滿足鞏固拓展脫貧攻堅成果相關(guān)風(fēng)貌打造要求，從而節(jié)約資金投資。

(6)重視后期政策兜底。我國水電移民政策實行后期扶持政策，包括庫區(qū)維護(hù)基金、庫區(qū)建設(shè)基金、后期扶持基金和移民后期扶持優(yōu)惠政策，用于扶持水庫移民恢復(fù)和提高生產(chǎn)生活水平，解決移民遺留問題和扶持發(fā)展生產(chǎn)，并對移民實施的優(yōu)惠政策[25]。后期扶持政策與鞏固拓展脫貧攻堅成果的農(nóng)村社會保障和救助制度以及兜底保障等幫扶措施目標(biāo)上不謀而合。

綜上所述，水電移民與鞏固拓展脫貧攻堅成果分屬兩個不同行業(yè)，不同的政策體系，但兩者在實踐工作中又是交叉融合、相互影響的。水電移民政策助力西藏地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果具有較強(qiáng)的可行性和現(xiàn)實意義。

2 思考與建議

(1)成立水電移民與鞏固拓展脫貧攻堅成果聯(lián)合工作小組。鞏固拓展脫貧攻堅成果堅持“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實”的管理體制，由省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級書記一起抓；水電移民安置工作實行“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與”的管理體制。相較而言，水電移民工作有項目法人的直接參與，而項目法人以央企和國企為主體，承擔(dān)著一定的社會責(zé)任。根據(jù)“發(fā)改能源規(guī)〔2019〕439號”水電開發(fā)利益共享的精神，可由縣政府組織成立包括縣政府及各職能部門、項目法人以及移民安置規(guī)劃設(shè)計主體設(shè)計單位的聯(lián)合工作小組，由地方政府領(lǐng)導(dǎo)，項目法人全程參與，明確主體責(zé)任與事權(quán)范圍，通力合作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好區(qū)域內(nèi)水電移民安置與鞏固拓展脫貧攻堅成果工作。

(2)在現(xiàn)行法律法規(guī)框架內(nèi)統(tǒng)籌使用水電移民資金與扶貧資金。相較于其他地區(qū)，西藏地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果在扶貧資金、扶貧項目、扶貧政策等方面都有較大的傾斜力度，鞏固拓展脫貧攻堅成果資金來源包括了中央政府投入、省級政府投入以及少部分社會公益性資金。水電移民安置補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用由項目法人單一出資方式組織實施。扶貧資金和移民資金都屬于專項資金，?？顚Ｓ?，當(dāng)水電移民對象與鞏固拓展脫貧攻堅成果政策相互交叉，對象相互重疊時，在符合扶貧資金和移民資金政策使用條件基礎(chǔ)上，對扶貧資金和移民資金進(jìn)行拼盤使用，統(tǒng)籌考慮規(guī)劃和建設(shè)，有效避免資金重復(fù)投入和浪費(fèi)，提高資金使用效率，提升水電移民安置和鞏固拓展脫貧攻堅成果質(zhì)量。

(3)建立水電移民與脫貧戶集中管理的信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。西藏地區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)時間短、條件差、任務(wù)重，脫貧攻堅成果具有一定的脆弱性，及時摸清脫貧不穩(wěn)定戶和邊緣人群易返貧戶的基本情況對于防止脫貧群眾返貧尤為重要。水電工程實物指標(biāo)調(diào)查是水電移民安置的基礎(chǔ)性工作，為水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計及實施提供詳細(xì)可靠的基礎(chǔ)資料。西藏地區(qū)水電移民主要實物指標(biāo)在農(nóng)村部分，而脫貧不穩(wěn)定戶和邊緣人群易返貧戶主也主要在農(nóng)村部分。在鄉(xiāng)村振興局和水利局領(lǐng)導(dǎo)下，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、項目法人和主體設(shè)計單位共同參與，建立水電移民與脫貧戶集中管理的信息數(shù)據(jù)庫，做到數(shù)據(jù)共享，動態(tài)監(jiān)測，及時更新，防止脫貧群眾返貧以及因為水電移民而致貧。

(4)探索水電移民安置方式與鞏固拓展脫貧攻堅成果具體措施結(jié)合方式。水電移民生產(chǎn)安置方式多樣，包括農(nóng)業(yè)安置、工業(yè)安置、第三產(chǎn)業(yè)安置、投親靠友安置、自謀職業(yè)安置和逐年貨幣補(bǔ)償安置等，而西藏地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果主要延續(xù)了扶貧政策與措施，這些政策與措施包括了產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧、生態(tài)扶貧、教育扶貧、交通扶貧、水利扶貧、健康扶貧、危房改造扶貧、電力扶貧、網(wǎng)絡(luò)扶貧和旅游扶貧等等。當(dāng)兩者對象存在交叉時，水電移民安置方式與鞏固拓展脫貧攻堅成果具體措施可進(jìn)行有效結(jié)合，如農(nóng)村移民安置方式的農(nóng)業(yè)安置、工業(yè)安置、第三產(chǎn)業(yè)安置與產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧相關(guān)政策結(jié)合；移民專業(yè)項目遷(復(fù))建與交通扶貧、水利扶貧、電力扶貧相關(guān)政策結(jié)合等；搬遷安置的移民集中安置點建設(shè)與易地搬遷扶貧、危房改造扶貧、旅游扶貧相關(guān)政策結(jié)合。

(5)充分利用水庫蓄水形成的水域景觀提升移民村鎮(zhèn)宜居品質(zhì)?！鞍l(fā)改能源規(guī)〔2019〕439號”明確提出提升移民村鎮(zhèn)宜居品質(zhì)的要求，鞏固拓展脫貧攻堅成果也明確要求進(jìn)一步提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)水平，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。當(dāng)水電工程建設(shè)征地范圍與鞏固拓展脫貧攻堅成果區(qū)域相重疊時，可充分利用水電站水庫蓄水綜合打造沿江臨山靠水景觀，合理布局遷建移民集鎮(zhèn)和居民點新址，適當(dāng)提高移民集鎮(zhèn)和居民點遷建標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)風(fēng)貌管控，從而改善庫區(qū)沿江居民點及移民安置點人居環(huán)境，提高沿線群眾和移民生活環(huán)境質(zhì)量，更好地鞏固拓展脫貧攻堅成果。

(6)水電移民后期扶持政策與鞏固拓展脫貧攻堅成果政策兜底措施相結(jié)合。水電移民安置完成不是終點，而是移民新生活、新奮斗的起點。同樣，脫貧摘帽也不是終點，而是脫貧群眾新生活、新奮斗的起點。水電移民后期扶持政策和鞏固拓展脫貧攻堅成果的社會保障和救助制度、政策兜底保障都體現(xiàn)了黨和政府對人民群眾負(fù)責(zé)到底的精神，當(dāng)兩者政策對象重疊時，根據(jù)項目和區(qū)域?qū)嶋H情況有效結(jié)合，進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，從而鞏固拓展脫貧成果，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

3 結(jié)語

西藏地區(qū)獨特的地理位置、地形地貌和氣候條件使得豐富的水能資源與鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨挑戰(zhàn)并存。相較于其他地區(qū)，西藏地區(qū)運(yùn)用水電移民政策助力鞏固拓展脫貧攻堅成果更具優(yōu)勢。文章分析了水電移民政策助力西藏地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果的可行性，并提出了思考和建議，為運(yùn)用水電移民政策助力西藏地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果進(jìn)行了有益的探索。同時，需要說明的是，文章提出的思考和建議較為偏向宏觀，涉及兩者具體結(jié)合的路徑、方法、費(fèi)用分?jǐn)偡桨傅葍?nèi)容將在接下來的研究工作中進(jìn)一步完善。