事業(yè)單位預算績效管理問題及對策研究

陳彤 國防科工局核應急響應技術支持中心

引言

黨的十九大提出，要建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理，深化改革政府部門的財政管理以及財政治理效能[1]。事業(yè)單位預算績效管理是財政預算收支管理的重要領域之一，也是財政預算收支管理要關注和探索的重點。

一、事業(yè)單位預算績效管理的重要意義

（一）優(yōu)化資源配置，提高資金使用效率

事業(yè)單位的資源包括資金、人力、物力和時間等諸多方面，如何合理配置以上資源是事業(yè)單位預算績效管理的重點。加強預算績效管理，可以通過設定明確的績效目標和評價指標，合理分配、調(diào)用資源，并評價預算執(zhí)行情況[2]。同時，預算績效管理可以通過對資金的分配、使用和監(jiān)督進行全面分析和把控，有助于提高資金的使用效率，防止資源的浪費和濫用，營造事業(yè)單位勤儉節(jié)約的良好氛圍。

（二）強化責任意識，提升服務質(zhì)量

預算績效管理通過設定預算目標、績效計劃、績效執(zhí)行情況和績效監(jiān)控等環(huán)節(jié)，明確了各部門和員工的職責，有助于加強責任意識，避免工作推諉和拖延，增強事業(yè)單位員工的責任感。預算績效管理中設定了成本指標、經(jīng)濟效益指標、社會滿意度指標等，不僅從財務角度進行績效分析，同時加入了社會影響等長期規(guī)劃、服務對象滿意度等指標，有助于實現(xiàn)快速發(fā)展和滿足社會需求，提升服務質(zhì)量，優(yōu)化服務效率，提高服務滿意度。

（三）創(chuàng)新管理模式，促進信息化管理

事業(yè)單位在預算績效管理過程中，需要收集大量的數(shù)據(jù)和信息，這些信息需要借助信息化手段進行收集、整理和分析，如大數(shù)據(jù)分析、人工智能等提高數(shù)據(jù)分析的效率和精確性，重要數(shù)據(jù)、安全數(shù)據(jù)，需要搭建專用網(wǎng)絡才能夠實現(xiàn)。預算管理一體化的實施，從需求拉動事業(yè)單位提高信息化建設水平，創(chuàng)新管理模式，有助于提高事業(yè)單位信息化管理效率，促進信息化發(fā)展。

二、事業(yè)單位預算績效管理存在的問題

我國事業(yè)單位在預算績效管理中，主要存在以下四個方面問題：

（一）預算編制不科學，準確性較低

第一，預算編制方法不科學。事業(yè)單位在編制預算時，主要采用“增量預算法”和“調(diào)整預算法”，未采用先進科學的編制方法。依賴歷史數(shù)據(jù)和信息，可以減少預算編制的工作量，但也可能導致數(shù)據(jù)信息落后，無法真實反映未來預算需求，忽略需求變化和整體環(huán)境變化帶來的影響，難以發(fā)現(xiàn)浪費和低效情況，缺乏靈活性和適應性，導致預算編制與實際需求存在較大偏差。

第二，預算編制時間較短。事業(yè)單位預算編制時間為每年8-10 月，預算編制周期過短、工作量較大，難以在短時間內(nèi)完成全面預算編制。由于現(xiàn)行預算編制主要由財務人員負責牽頭，各處室通過需求進行上報，那么需要財務人員和業(yè)務人員都充分了解預算編制需求內(nèi)容，短期內(nèi)對需求培訓不足，不能讓每一位參加預算編制的人員都能了解相關政策和要求，也不能對需要調(diào)查的資金計劃開展專項工作，數(shù)據(jù)調(diào)查不充分、不全面，編制過程過于倉促。

第三，預算編制后未及時總結與改進。一方面，由于預算上報時間不充分，事業(yè)單位財務人員在編制上報后未對編制底稿進行整理和留存，不完善的數(shù)據(jù)資料延續(xù)至次年繼續(xù)作為基期數(shù)據(jù)使用，導致準確性下降。另一方面，預算編制后，未對本年預算編制過程中遇到的問題進行分析并提出應對或改進措施，本年遇到的問題下年可能重復出現(xiàn)。對未解決事項也未深入思考，尋找解決方案和解決路徑，最終可能影響預算編制的準確性，后期績效監(jiān)控也可能無法和實際情況相匹配。

（二）預算績效目標設定不合理

首先，績效目標管理的主要工作之一是設置科學、合理的績效目標，績效目標的“標尺”作用只有項目實際實施后才會顯現(xiàn)，績效目標設置時預算單位對績效目標在績效管理體系中的重要地位認識不足。同時，績效目標的審核不同于績效自評審核，績效目標審核只是提出優(yōu)化建議，沒有設置相應的評審等級，而績效自評將會根據(jù)執(zhí)行情況進行評分，使事業(yè)單位忽視績效目標的建立[3]。

其次，在現(xiàn)有的預算管理一體化系統(tǒng)中，預算績效目標申報表缺少更具體的填報指引，填報人員對此項填報方法不能完全了解。預算績效目標申報表內(nèi)缺少必要的邏輯校驗，一旦填報出錯無任何提示，填報人員很難了解表內(nèi)設定的邏輯，容易發(fā)生預算績效目標設定錯誤的情況。

最后，預算績效目標是為了評估和衡量組織或事業(yè)單位在一定時間內(nèi)所取得的成果和效益預算績效目標，通常包含多個維度指標，這些指標旨在全面反映組織的運營情況。其中，一級指標是預算績效目標的基本要求，二級指標在一級指標的基礎上更加具體和詳細。這些指標的選擇性要求組織根據(jù)自身情況進行判斷和決策，根據(jù)重要性和優(yōu)先級制定相應的指標。這樣可以更加具體和準確地評估和衡量組織的績效。但在細化層面，由于缺少細化說明，事業(yè)單位往往存在細化不足，沒有按財政部門設定的要求進行細化，進而出現(xiàn)細化不合理的情況，影響預算績效目標的準確性。

（三）預算績效監(jiān)控和自評價不到位

事業(yè)單位在完成預算績效目標之后，還需要對其進行監(jiān)督和自評。第一，在預算執(zhí)行的全過程中，績效監(jiān)督對保證預算目標的實現(xiàn)起著至關重要的作用。財政部門根據(jù)財政部的規(guī)定，自8月起開始績效監(jiān)控，主要對1-7 月的預算執(zhí)行情況和績效目標完成情況進行考核，同時對年度預算的執(zhí)行情況進行預測。然而，事業(yè)單位的工作模式導致一般會在上半年度組織開展工作，而下半年度甚至年底才開始集中撥付預算資金。所以在績效監(jiān)控過程中，有的時候會存在預算資金執(zhí)行情況與實際績效完成不一致的情況。同時，在填報預算績效目標監(jiān)控過程中，可能會存在對年度預算績效目標完成情況預估不準確、不完整的情況。因此，預算績效監(jiān)控的結果難以有效地引導年度預算的實施。

第二，在績效評估中，事業(yè)單位績效評價主要以自評為主，在此階段容易出現(xiàn)諸多問題。首先，大部分的自評工作都是在財務部門進行的，而資金使用部門一般都把預算支出看作一項工作的完成，而忽略了預算支付效果以及預算使用效率。其次，自評賦值的科學性不足，因為自評是由財務部門進行的，對各個三級指標的賦值打分時并未考慮其相對重要性，存在較大的主觀性，無法有效評估項目執(zhí)行效果。

（四）預算績效管理信息化水平不足

第一，信息系統(tǒng)缺乏集成，響應速度緩慢。目前，事業(yè)單位使用預算管理一體化系統(tǒng)進行預算績效填報和評價工作，但是現(xiàn)階段預算管理一體化系統(tǒng)并不穩(wěn)定，尤其是涉及重要信息的單位使用單機版一體化系統(tǒng)，缺少完整的、集成的預算績效管理信息系統(tǒng)，導致各個環(huán)節(jié)之間難以實現(xiàn)信息共享和數(shù)據(jù)交互，降低了整體效率。此外，在預算績效管理過程中，由于信息化水平不足，各部門間無法快速響應需求和變化要求，導致預算績效管理工作滯后或延誤。各個環(huán)節(jié)之間的信息溝通不暢，信息傳遞不及時、不準確，影響整體預算績效管理工作的進展和效果。

第二，信息溝通標準化低。在預算績效管理過程中，缺乏標準化和規(guī)范化的建設管理，各部門之間難以實現(xiàn)信息的共享和交互，導致數(shù)據(jù)的重復和浪費。由于預算數(shù)據(jù)來源眾多，數(shù)據(jù)標準化程度低，給數(shù)據(jù)質(zhì)量檢驗帶來較大困難，嚴重影響預算績效管理的效果。

第三，數(shù)據(jù)分析能力不足。由于缺乏專業(yè)的數(shù)據(jù)分析人才和技術，事業(yè)單位在預算績效管理過程中存在數(shù)據(jù)分析能力不足的問題。無法對大量的數(shù)據(jù)進行深入分析和挖掘，不能充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的價值，影響了預算績效管理的效果。

第四，存在信息安全與“信息孤島”問題。隨著信息技術的不斷發(fā)展，預算績效管理信息化過程中也面臨著信息安全性問題。事業(yè)單位在安全網(wǎng)絡建設方面建設不足，有些只是單方面進行物理隔絕，無法實現(xiàn)在信息化聯(lián)網(wǎng)的同時保證數(shù)據(jù)安全性，從而導致“信息孤島”現(xiàn)象。

三、預算績效管理解決對策

（一）優(yōu)化預算編制流程

為保證預算編制和預算目標的合理設置，首先，要明確事業(yè)單位總體發(fā)展目標，根據(jù)其總體發(fā)展目標對預算編制過程中的各項內(nèi)容進行細化，完善整體預算編制流程，提高預算績效的管理水平。其次，重新整理分析歷史數(shù)據(jù)。歷史數(shù)據(jù)是預算編制的重要參考，對其整理分析具有重大意義，可以更好地反映過去的實際需求情況。但也要注意在歷史數(shù)據(jù)的基礎上，注重實際環(huán)境和情況的變化，綜合考慮歷史數(shù)據(jù)、歷史問題。最后，基于目標和歷史分析，預估預算編制所需時間，對預算編制內(nèi)容按不同項目、不同用途進行細分，合理安排預算編制的時間，充分考慮各個部門的需求和對信息的理解能力，加強溝通，保證預算編制能合理穩(wěn)步地開展。

（二）合理設置預算績效目標

首先，深入理解預算績效目標的邏輯性。目前我國政府預算績效評價項目層級大多以“決策——過程——產(chǎn)出——效益”為一級指標，然后向下細分二級指標和三級指標[4]。根據(jù)這一邏輯主線建立績效評價指標體系框架（如圖1）。該體系框架中，各個部分相互獨立，可以做到不重復評價。同時，各層級績效評價從一個起點開始貫穿框架，使績效評價具有可比性?？冃гu價指標既包含定量指標，也包含定性指標?？冃гu價指標既可以從單一客體評價資金消耗量、工作量、產(chǎn)出量以及社會效益等，也可以通過各階段數(shù)據(jù)交叉運算，考核成本效益、投入產(chǎn)出率等。

圖1 績效評價指標體系框架

其次，需要科學合理地制定預算績效目標，使績效目標與工作量相匹配，績效目標與年度目標相匹配，強調(diào)項目的產(chǎn)出和效果，使預算績效目標形成可量化評價的單項指標，確保設定的預算績效目標切實可行，最大程度地發(fā)揮資金使用效力。

（三）優(yōu)化績效目標審核

在審核時可以實施分類審核，對于各年實施內(nèi)容基本相同、績效目標已經(jīng)過多輪審核的項目，審核時主要關注績效目標設置的規(guī)范性與全面性，該部分項目績效目標由績效管理部門進行一般審核[5]。對于新增項目及往年績效目標設置不合理的延續(xù)性項目，可由績效管理部門組織，項目主管部門參與進行重點審核。實施分類審核可以優(yōu)化績效目標審核的效率，將有限的時間集中在重點項目上。另外，優(yōu)化績效目標審核可以引入審核等級，將績效目標審核等級作為項目庫標準之一，只有審核等級達標的績效指標才能入庫，以此通過提高績效目標的審核來推動績效目標管理質(zhì)量的提高。

（四）積極推進預算績效信息化建設

事業(yè)單位關于預算績效管理的信息化建設相對滯后，尚未發(fā)現(xiàn)成熟的事業(yè)單位預算績效管理信息系統(tǒng)，預算績效的閉環(huán)管理和績效運行監(jiān)控等信息化管理水平低下，影響了事業(yè)單位預算績效管理的實施效果[6]。因此，事業(yè)單位亟須加快預算績效管理信息化建設，推動預算績效管理一體化。首先，建立共享數(shù)據(jù)庫，利用網(wǎng)絡技術和信息技術的支持，實現(xiàn)高效運行和處理。其次，采用智能化和自動化技術，減少人為錯誤和風險，實現(xiàn)準確的動態(tài)監(jiān)督，使預算績效管理更科學、合理和有效，提升整體管理水平。利用區(qū)塊鏈技術，提高預算績效管理的透明度和安全性。最后，在構建財政預算和績效管理一體化的生態(tài)鏈時，可通過去中心化特殊算法保障節(jié)點的統(tǒng)一管理，并增強網(wǎng)絡內(nèi)各節(jié)點之間的連通性[7]。在該生態(tài)鏈中，所有的節(jié)點都必須配合執(zhí)行全過程操作，既保證了信息資源的共享和交互驗證，又能有效地防止第三方未經(jīng)授權對信息內(nèi)容進行修改，提高了信息傳遞的安全性，從而建立起一個完整的信息共享平臺，以財務部門的總預算和績效管理系統(tǒng)為中心，打破各個部門之間的信息壁壘，構建“超級賬本”，協(xié)助財務指標考核與績效考核機制，提高績效管理水平。

結語

目前，我國事業(yè)單位的預算績效管理還存在著許多問題，所以，我們應該積極地加以研究與探討，并提出相應的優(yōu)化與改進措施，以提升事業(yè)單位的預算績效管理工作的效能，推動社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。