關(guān)于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入問題的思考

段云飛 張悅?cè)?/p>

摘要：本文基于對(duì)河北省農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)狀以及財(cái)政投入情況進(jìn)行實(shí)地考察，系統(tǒng)總結(jié)了中國(guó)當(dāng)前農(nóng)田建設(shè)投入管理的特點(diǎn)、存在問題及其根本原因。借鑒日本在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)和做法，提出了一些政策建議，例如最大限度發(fā)揮參與農(nóng)田建設(shè)的實(shí)體的作用、制定合理的投資標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化財(cái)政資金補(bǔ)助方式以及增加項(xiàng)目收益渠道。

關(guān)鍵詞：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 投入 管護(hù)

人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，農(nóng)田不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，也是保障糧食安全和農(nóng)民收入的重要條件。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是一個(gè)重要抓手，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，真正實(shí)現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)”。但從全國(guó)各地情況看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入標(biāo)準(zhǔn)低，投入渠道單一，農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目工程管護(hù)不到位，不利于糧食生產(chǎn)能力提升，這是長(zhǎng)期以來(lái)各地普遍存在但又亟需解決的大問題。近年來(lái)，河北省財(cái)政部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門選取農(nóng)田建設(shè)資金投入較大的市縣開展多次調(diào)研，全面梳理高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金管理的現(xiàn)狀、問題及存在根源，為下一步完善政策、制定創(chuàng)新農(nóng)田建設(shè)投融資模式的專項(xiàng)政策提供決策依據(jù)。

從2019年開始，按照國(guó)家統(tǒng)一部署，河北省對(duì)行業(yè)間的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)類資金進(jìn)行了統(tǒng)籌整合，將原財(cái)政部門的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目省級(jí)配套資金、國(guó)土部門的土地整治資金、水利部門的農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目資金統(tǒng)籌整合為國(guó)家農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金地方投入部分，統(tǒng)一用于全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。2020年，河北省從預(yù)算源頭進(jìn)行整合，將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目省級(jí)配套資金、國(guó)土部門的土地整治資金在年度預(yù)算編制中統(tǒng)一為省級(jí)農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金，用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)。

（一）建設(shè)面積情況

按照第三次全國(guó)土地調(diào)查公布數(shù)據(jù)，河北省耕地面積9051萬(wàn)畝，其中基本農(nóng)田面積7725萬(wàn)畝、“兩區(qū)”（糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，以下同）劃定面積4817萬(wàn)畝。根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)，河北省永久基本農(nóng)田最低保有量為7666.81萬(wàn)畝。按照《河北省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》要求，2021年—2025年，省財(cái)政和省發(fā)改委預(yù)算內(nèi)基建渠道新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1064萬(wàn)畝，改造提升491萬(wàn)畝；2026年—2030年，擬新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田541萬(wàn)畝，改造提升820萬(wàn)畝。其中，在基本農(nóng)田區(qū)域范圍內(nèi)建成1858萬(wàn)畝，在“兩區(qū)”范圍內(nèi)建成1331萬(wàn)畝，其他類農(nóng)田范圍內(nèi)建成44萬(wàn)畝。近年來(lái)，河北省始終堅(jiān)持聚焦糧食主產(chǎn)區(qū)，將增加糧食產(chǎn)量確保糧食生產(chǎn)安全作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)支持政策目標(biāo)。截至2023年底，河北省在永久基本農(nóng)田上已建成4838萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，達(dá)到耕地總面積的53%，未建成部分主要分布在山坡地和缺乏水源等自然環(huán)境不好的區(qū)域，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的任務(wù)越來(lái)越艱巨。

（二）建設(shè)周期情況

由于農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的特殊性，各地普遍反映很難做到當(dāng)年立項(xiàng)、當(dāng)年施工、當(dāng)年竣工。項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)的主要原因，除壩上高寒地區(qū)受自然條件影響施工期短原因外，其余地區(qū)主要是因?yàn)轫?xiàng)目申報(bào)審批環(huán)節(jié)較多，項(xiàng)目計(jì)劃批復(fù)下達(dá)較晚。一旦錯(cuò)過當(dāng)年春季施工時(shí)間，該項(xiàng)目建設(shè)周期就需要跨年完成。據(jù)河北省市、縣（區(qū)）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，項(xiàng)目各階段時(shí)間構(gòu)成情況如下：項(xiàng)目招標(biāo)（含選定第三方招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）需要將近2個(gè)月時(shí)間，如招標(biāo)前項(xiàng)目資金需財(cái)政評(píng)審，則招標(biāo)所需時(shí)間需3—4個(gè)月左右時(shí)間。河北省平原地區(qū)全年施工有效期約7—8個(gè)月左右，每年的6—8月份由于受種植作物影響，不能施工；張家口、承德地區(qū)尤其是壩上區(qū)域，受冬季天寒地凍和作物生長(zhǎng)規(guī)律期影響，農(nóng)田項(xiàng)目最佳工程施工時(shí)間為4月中下旬至5月中旬、10月中旬至11月底，每年有效期約為3個(gè)月時(shí)間。工程竣工驗(yàn)收與任務(wù)量、工程量大小關(guān)系密切，平均大致需要2個(gè)月左右。這就意味著項(xiàng)目只有在年初就開始有效推進(jìn)，否則當(dāng)年必然形不成實(shí)際支出。

（三）成本費(fèi)用結(jié)構(gòu)情況

農(nóng)田建設(shè)成本由直接成本和其他費(fèi)用構(gòu)成。其中：直接成本包括改良土壤、平整土地、農(nóng)田水利、輸電工程、機(jī)耕路等直接工程所需費(fèi)用，河北省2022年項(xiàng)目直接施工費(fèi)約占項(xiàng)目總投資的97%。其他費(fèi)用包括勘測(cè)設(shè)計(jì)費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)以及項(xiàng)目驗(yàn)收等管理性費(fèi)用，約占工程投資的3%左右。其中項(xiàng)目管理性費(fèi)用約占總投資的1%左右，包含了項(xiàng)目評(píng)審、實(shí)地考察、檢查驗(yàn)收、工程實(shí)施監(jiān)管、項(xiàng)目竣工決算審計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)、工程招投標(biāo)、資金和項(xiàng)目公示等，工程監(jiān)理費(fèi)占總投資的1%，工程勘測(cè)設(shè)計(jì)費(fèi)占總投資的1%左右。

為規(guī)范使用農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)助資金，財(cái)政部專門制定了資金管理辦法，就管理費(fèi)用的提取比例進(jìn)行了明確，規(guī)定農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理費(fèi)用提取上限為不高于中央資金的3%。省級(jí)相應(yīng)制定了實(shí)施細(xì)則，不允許市縣從省級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金中提取管理費(fèi)用。各地根據(jù)項(xiàng)目區(qū)立項(xiàng)條件進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容規(guī)劃設(shè)計(jì)情況，決定畝均投入水平。2022年，全省最高畝均投入2800元，最低畝均投入800元。按照全省平均加權(quán)計(jì)算，河北省農(nóng)田建設(shè)畝均財(cái)政投入1581元。

（四）建設(shè)責(zé)任主體情況

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村集體、新型經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)民是農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管護(hù)的責(zé)任主體，在工程管護(hù)和利用過程中發(fā)揮主體責(zé)任，在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收移交后，建立管護(hù)制度、成立管護(hù)組織，安排管護(hù)人員，確保工程效益的發(fā)揮。

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模上發(fā)揮了重大作用，種糧積極性空前高漲。2022年底全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)3349.5萬(wàn)畝，占家庭承保經(jīng)營(yíng)面積41.5%，全省農(nóng)民合作社總數(shù)達(dá)11.1萬(wàn)家，輻射帶動(dòng)全省68.5%的農(nóng)戶，覆蓋94%的行政村，注冊(cè)家庭農(nóng)場(chǎng)數(shù)量達(dá)7.7萬(wàn)家。越來(lái)越多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體有差異化建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的需求，以縣為單位只依賴財(cái)政投入，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)內(nèi)容“一刀切”的建設(shè)模式逐漸越來(lái)越不符合各地當(dāng)前實(shí)際需求。為此，急需根據(jù)不同需求確定差異化建設(shè)內(nèi)容，鼓勵(lì)引導(dǎo)各地農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主動(dòng)作為，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)自主承擔(dān)養(yǎng)護(hù)責(zé)任，這必將是提高農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金的政策重點(diǎn)。

（一）財(cái)政資金投入情況

2019—2023年，河北省作為糧食主產(chǎn)省，連續(xù)多年主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，在國(guó)家分配的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)基礎(chǔ)上超額完成任務(wù)，獲得的中央財(cái)政支持資金也不斷增多。2019—2023年，國(guó)家分別下達(dá)同步發(fā)展高效節(jié)水灌溉任務(wù)127、120、120、158、85萬(wàn)畝，河北省實(shí)際落實(shí)140、150、170、181、192萬(wàn)畝。與此同時(shí)，中央安排河北省補(bǔ)助資金分別為29.89億元、32.89億元、38.74億元、44.87億元、35.57億元；省級(jí)財(cái)政安排資金分別為12.13億元、11.54億元、10.2億元、10.2億元、9.4億元。河北省的地方投入與中央投入相比，分別為1：0.41、1：0.33、1：0.26、1： 0.23、1：0.44，均超過國(guó)家要求的地方投入不低于中央資金20%的政策要求，畝均投資也逐步達(dá)到了1500元的政策標(biāo)準(zhǔn)。為減輕縣級(jí)負(fù)擔(dān)，省級(jí)財(cái)政承擔(dān)了全部地方投入任務(wù)，同時(shí)鼓勵(lì)市縣根據(jù)自身財(cái)力安排本級(jí)農(nóng)田建設(shè)投入。

（二）政策支持情況

為加大農(nóng)田建設(shè)投入力度，省財(cái)政積極發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)撬動(dòng)作用，鼓勵(lì)引導(dǎo)市縣通過整合一般預(yù)算、政府性基金、地方政府債券等資金增加投入，通過“先建后獎(jiǎng)”等方式，吸引農(nóng)民合作社、新型經(jīng)營(yíng)主體等建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。2022年，支持河北省供銷社采取“先建后補(bǔ)”模式，承擔(dān)了36萬(wàn)畝建設(shè)任務(wù)。通過擴(kuò)大托管土地面積，建設(shè)高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，增施有機(jī)肥等措施，增加糧食產(chǎn)能，打造“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田+全產(chǎn)業(yè)鏈托管”新模式。省供銷社自籌資金每畝增加投資300元，共增加投入1.08億元。2023年，省財(cái)政廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳研究制定了《河北省創(chuàng)新農(nóng)田建設(shè)投融資模式工作方案》，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體先行籌資建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目（畝均投資不低于3000元），主管部門驗(yàn)收合格后省給予獎(jiǎng)補(bǔ)。鼓勵(lì)縣區(qū)通過新增耕地?cái)?shù)量指標(biāo)和糧食產(chǎn)能指標(biāo)收益分配、貸款貼息等方式，增加參與主體收益，激發(fā)社會(huì)資本投入積極性，提升我省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)整體投入水平。據(jù)了解，滄州市南皮縣已通過實(shí)施2019年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，新增耕地483.6畝，新增耕地國(guó)家利用平均等別為11.5等別，新增糧食產(chǎn)能21.8萬(wàn)公斤。該縣已提質(zhì)改造耕地4380畝，耕地國(guó)家利用等從項(xiàng)目實(shí)施前的11.1等別提升到9.7等別（耕地等別劃分標(biāo)準(zhǔn)：1-4等為優(yōu)等地，5-8等為高等地，9-12等為中等地，13-15等為低等地），新增糧食產(chǎn)能61.4萬(wàn)公斤。

（三）管護(hù)機(jī)制和管護(hù)資金安排情況

為解決高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管和后期管護(hù)難題，多渠道籌集管護(hù)資金，從2021年開始，選擇了部分縣開展積極探索，由商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為年度高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目主要工程投?！肮こ藤|(zhì)量險(xiǎn)”和“管護(hù)責(zé)任險(xiǎn)”。2023年，我省印發(fā)了《關(guān)于開展區(qū)域推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》，對(duì)開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)試點(diǎn)的縣，省級(jí)予以補(bǔ)助。截至目前，保險(xiǎn)公司已承保全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田13萬(wàn)畝，為相關(guān)項(xiàng)目主要工程提供不少于10年的工程質(zhì)量和后期管護(hù)保險(xiǎn)保障。通過建立“保險(xiǎn)+服務(wù)”機(jī)制，初步實(shí)現(xiàn)了“建管合一”，有效解決了項(xiàng)目后期管護(hù)責(zé)任缺失問題，更大限度發(fā)揮了財(cái)政資金效益。

盡管省級(jí)一直鼓勵(lì)市縣根據(jù)自身財(cái)力安排本級(jí)農(nóng)田建設(shè)投入，但從實(shí)際情況看，由于近年來(lái)縣級(jí)財(cái)力非常有限，市縣財(cái)政大多數(shù)無(wú)力籌措資金投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。2021—2023年，全省總投入156.9億元，其中各類財(cái)政類投入154.7億元，占比98.6%。省以上財(cái)政投入150.5億元，占財(cái)政總投入97.3%。除了財(cái)政投入之外，各類新型主體、涉農(nóng)企業(yè)對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入的參與積極性不高，各地普遍存在單純依靠財(cái)政資金投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的現(xiàn)象。原因主要有兩方面：一是原有引導(dǎo)政策實(shí)施門檻過低，投入標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)內(nèi)容與農(nóng)業(yè)部門實(shí)施的項(xiàng)目基本一致，市場(chǎng)主體為規(guī)避單獨(dú)的審計(jì)檢查風(fēng)險(xiǎn)，寧愿納入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)施的項(xiàng)目，而不愿單獨(dú)申請(qǐng)先建后補(bǔ)項(xiàng)目；二是原有方案提供市場(chǎng)主體參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)利益來(lái)源渠道單一，即只有種糧收益一項(xiàng)，導(dǎo)致市場(chǎng)主體積極性不高。

日本是一個(gè)資源貧乏、人口密集、自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，人均耕地面積只有約0.45畝，不到我國(guó)人均的三分之一（人均1.5畝），但卻能夠?qū)崿F(xiàn)糧食自給率達(dá)到40%以上，其中水稻自給率達(dá)到98%，全國(guó)糧食產(chǎn)量超過口糧需求量。二戰(zhàn)后，日本政府大力開展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也就是日本的土地改良事業(yè)。60多年來(lái)，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本覆蓋了所有適宜改造的水田和大部分旱地，已建農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量好、壽命長(zhǎng)、后續(xù)管理到位，不僅長(zhǎng)期發(fā)揮作用，而且大幅提升了糧食生產(chǎn)能力。日本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理方面的成功做法，對(duì)我國(guó)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要的借鑒意義。

（一）工程特點(diǎn)

一是工程覆蓋面大，達(dá)到耕地總面積的58%。日本耕地總面積454萬(wàn)hm2。1949年以來(lái)，全日本共建有4795個(gè)土地改良區(qū)，累計(jì)實(shí)施土地改良工程的規(guī)模為264萬(wàn)hm2，達(dá)到耕地總面積的58%。全國(guó)247萬(wàn)hm2水田中，已經(jīng)實(shí)施土地改良工程的面積為156萬(wàn)hm2，實(shí)施率達(dá)到63%。全日本207萬(wàn)hm2旱地中，農(nóng)道建設(shè)完成率高達(dá)73%，田間設(shè)施建設(shè)完成率達(dá)21%以上。二是工程質(zhì)量好，灌排工程有效使用年限達(dá)50年以上。自1949年以來(lái)，土地改良區(qū)建設(shè)至今已有60多年的歷史，區(qū)內(nèi)設(shè)施狀況良好、壽命長(zhǎng)，原因是日本土地改良區(qū)投資標(biāo)準(zhǔn)高。以日本近畿地區(qū)為例，近畿管區(qū)的土地改良工程項(xiàng)目從渠首開始算的上下水等末端投入約每公頃300萬(wàn)至500萬(wàn)日元。其中末端田間工程每公頃150萬(wàn)日元，即每平方米約10萬(wàn)日元。三是工程效果顯著。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力大幅提高，口糧自給有余。土地改良工程實(shí)施以來(lái)，日本的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力大幅提高。以稻米為例，稻米生產(chǎn)用工量從1960年的每公頃1700小時(shí)減少到2007年的300小時(shí)左右，稻米單產(chǎn)從3700kghm 2提高到5100kghm2左右，勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的大幅提高，保障了食品供給和糧食安全。

（二）建設(shè)投入來(lái)源

日本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資是根據(jù)建設(shè)內(nèi)容和工程量確定的，財(cái)政依據(jù)投資總額按固定比例補(bǔ)助。日本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是按照項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)內(nèi)容審批投資，而不是按農(nóng)田面積審批投資。每公頃投資相差很大，最低的折合人民幣6.22元，最高的竟高達(dá)73萬(wàn)元。土地改良工程建設(shè)以國(guó)家投入為主，中央財(cái)政補(bǔ)助額度根據(jù)項(xiàng)目投資總額按比例確定，因建設(shè)主體不同，中央補(bǔ)助比例略有差異。農(nóng)林水產(chǎn)省自行實(shí)施的項(xiàng)目，中央補(bǔ)助項(xiàng)目總投資66.6%、都道府縣政府出資17%、市町村級(jí)政府出資6%、受益農(nóng)戶出資10.4%；都道府縣級(jí)政府實(shí)施的項(xiàng)目和市町村級(jí)政府實(shí)施的項(xiàng)目，中央補(bǔ)助總投資的50%，都道府縣承擔(dān)25%、市町村承擔(dān)10%、農(nóng)戶自籌15%。在后期的土地改良實(shí)踐中，地方農(nóng)戶的投入部分已由市町村承擔(dān)，農(nóng)戶基本不需出資。

（三）運(yùn)行管護(hù)主體

日本農(nóng)田建設(shè)運(yùn)行維護(hù)主體明確，管理機(jī)制有效。土地改良區(qū)建成后，維護(hù)主體包括農(nóng)林水產(chǎn)省、都道府縣、土地改良區(qū)3類。農(nóng)林水產(chǎn)省直接管理大規(guī)模的，公共性較強(qiáng)的國(guó)家設(shè)施，包括20個(gè)水壩、渠首等國(guó)營(yíng)建造的設(shè)施和94km的主干排水渠占全國(guó)設(shè)施的1%左右，都道府縣負(fù)責(zé)管理農(nóng)林水產(chǎn)省委托的國(guó)營(yíng)設(shè)施及部分自建設(shè)施，占全國(guó)設(shè)施的33%。土地改良區(qū)負(fù)責(zé)管理農(nóng)林水產(chǎn)省和都道府縣委托的國(guó)營(yíng)設(shè)施，省營(yíng)設(shè)施和自建設(shè)施，占全國(guó)設(shè)施的66%。從設(shè)施管理所占比例看，土地改良區(qū)充當(dāng)了管理主體，就是農(nóng)民自發(fā)組成法人團(tuán)體，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理和維護(hù)。

（四）啟示

一是提高農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和投資標(biāo)準(zhǔn)，確保工程長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)揮效用。日本的土地改良事業(yè)具有單位面積投入高、設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、工程使用壽命長(zhǎng)的特點(diǎn)。二是建立國(guó)家財(cái)政支持農(nóng)田基本建設(shè)的制度。改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，提高生產(chǎn)能力，日本的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)是土地改革后形成的自耕農(nóng)體制，農(nóng)戶無(wú)力憑借自己的力量投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國(guó)家通過投資補(bǔ)助推進(jìn)土地改良事業(yè)的發(fā)展通過土地改良區(qū)的建設(shè)，已經(jīng)逐步走上了規(guī)?；?jīng)營(yíng)的道路。三是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)。理順農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理機(jī)制、運(yùn)行維護(hù)機(jī)制。以實(shí)際從事耕作的農(nóng)戶為主成立的土地改良區(qū)組織被賦予決策權(quán)的做法，為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程最大限度滿足農(nóng)戶需求提供了保障。

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入管理中存在的問題，借鑒日本經(jīng)驗(yàn)做法，建議從以下方面優(yōu)化政策措施：

（一）發(fā)揮農(nóng)田建設(shè)主體作用

鑒于當(dāng)前種地農(nóng)民已由傳統(tǒng)意義上的具有農(nóng)村戶籍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際流轉(zhuǎn)大片土地并實(shí)際耕種的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的現(xiàn)實(shí)情況，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)組織的培育力度，積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)貫穿于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的全過程。在充分尊重農(nóng)民、種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的意愿和權(quán)益基礎(chǔ)上，應(yīng)注重發(fā)揮他們?cè)谵r(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)中的主體作用，尤其是建成后的維護(hù)，更需要他們積極參與其中。

（二）合理確定投資標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)過多年多部門連續(xù)實(shí)施，目前河北省大部分農(nóng)田已實(shí)施過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，在新一輪建設(shè)和改造提升中，大部分原有農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施仍可繼續(xù)使用，不需要新建。為此，在項(xiàng)目投資測(cè)算以及考核時(shí)，中央不宜“一刀切”地要求各地按照畝均1500元或更高標(biāo)準(zhǔn)投入。建議按照“缺什么、補(bǔ)什么”原則，允許各省根據(jù)實(shí)際需求分區(qū)域分類型確定投入水平，同時(shí)，堅(jiān)持因地制宜，通過加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)內(nèi)容的審核管理，以及更加合理地設(shè)定考核指標(biāo)，鼓勵(lì)各地更加關(guān)注高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田對(duì)耕地等級(jí)或等別的提升以及對(duì)糧食產(chǎn)量的貢獻(xiàn)度，而不只是完成以建設(shè)面積為主的任務(wù)。

（三）優(yōu)化資金補(bǔ)助方式

鑒于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目大多為跨年度實(shí)施項(xiàng)目，且受農(nóng)作物生長(zhǎng)周期影響，對(duì)于河北省來(lái)說，每年只有3—5個(gè)月適合工程施工。由于項(xiàng)目進(jìn)度慢，造成財(cái)政資金支出進(jìn)度也較慢，為此建議國(guó)家對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目采取獎(jiǎng)補(bǔ)方式，年度下達(dá)的中央轉(zhuǎn)移支付資金可由省級(jí)對(duì)上年度已完成項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，一方面可以吸引社會(huì)主體提前投入建設(shè)，另一方面也可以加快資金支出進(jìn)度，減少資金長(zhǎng)時(shí)間閑置情況發(fā)生。

（四）增加項(xiàng)目收益渠道

目前河北省土地流轉(zhuǎn)率正在呈穩(wěn)步提高趨勢(shì)，規(guī)?；N植的新型經(jīng)營(yíng)主體逐步成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主體。為充分調(diào)動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投資高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)積極性，除了靠種植收入彌補(bǔ)其投入成本外，建議國(guó)家有關(guān)部委在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田新增耕地指標(biāo)、提質(zhì)改造耕地新增糧食產(chǎn)能指標(biāo)交易方面，制定統(tǒng)一規(guī)范、簡(jiǎn)捷有效的交易辦法，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目中的收益能力，進(jìn)一步吸引金融和社會(huì)資本增加投入。

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Reflection on Investment in High Standard Farmland Infrastructure Construction

——An Empirical Study Based on Diversified Investment in Farmland Construction in Hebei Province

Duan Yunfei Zhang Yueran

Abstract：Based on on-site investigations into the current status and financial inputs of agricultural land construction projects in Hebei Province， this paper systematically summarizes the characteristics， existing issues， and root causes of China’s current agricultural land construction investment management. Drawing inspiration from Japan’s experiences and practices in agricultural infrastructure construction， the paper proposes policy suggestions such as maximizing the role of entities involved in agricultural land construction， establishing reasonable investment standards， optimizing the methods of financial fund subsidies， and increasing project revenue channels.

Key words： High-standard farmland， infrastructure construction， investment， management and maintenance.

（作者單位：河北省財(cái)政廳美國(guó)田納西州貝勒中學(xué)）

責(zé)任編輯：宗宇翔