食品監(jiān)管瀆職行為的公法責(zé)任體系及其發(fā)展趨勢
——以食品監(jiān)管瀆職罪的修訂為視角

郭富朝

（中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088）

食品安全監(jiān)管事關(guān)公眾生命健康，深受社會各界關(guān)注，是政府職能的重要內(nèi)容，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，確保人民群眾‘舌尖上的安全’”[1]。有效的食品安全監(jiān)管有賴于健全的食品安全監(jiān)管責(zé)任制度[2]，這也是建設(shè)責(zé)任政府的應(yīng)有之義[3]。為約束食品監(jiān)管瀆職行為，我國法律設(shè)置了相應(yīng)的公法責(zé)任體系[4]，但如何精細(xì)劃分公法責(zé)任中的行政責(zé)任與刑事責(zé)任，并處理好二者間的協(xié)調(diào)配合，是亟待研究的問題。

1 現(xiàn)有食品監(jiān)管瀆職行為的公法責(zé)任體系

我國食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了由集中向分散，再到相對集中的演變歷程[5]，根據(jù)《國家市場監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》[6]，目前由國家市場監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)督管理。食品監(jiān)管瀆職行為的公法責(zé)任主體主要是負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員。

1.1 食品監(jiān)管瀆職行為的行政責(zé)任

《食品安全法》第142～146條規(guī)定了負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)國家機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)負(fù)的行政責(zé)任，構(gòu)成了食品監(jiān)管瀆職行為的行政責(zé)任體系。

1.1.1 縣級以上人民政府瀆職行為的行政責(zé)任

《食品安全法》第142條規(guī)定了縣級以上地方人民政府具有較大危害性瀆職行為的行政責(zé)任。全條圍繞食品安全事故，列舉4 條瀆職行為表現(xiàn)。筆者依照食品安全事故發(fā)生處置的流程先后順序整理，分別為：1）發(fā)生特別重大食品安全事故或連續(xù)發(fā)生重大食品安全事故；2）隱瞞、謊報、緩報食品安全事故；3）未及明組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展有效處置，造成不良影響或者損失；4）雖未達(dá)到食品安全事故級別，但涉及多環(huán)節(jié)的區(qū)域性食品安全問題，未及明組織整治，造成不良影響或者損失。上述4 種行為又可依照是否包含結(jié)果要素分為兩類：1）、2）兩項，僅事故發(fā)生或具備隱瞞、謊報、緩報事故行為，即應(yīng)處以行政處分；3）、4）兩項除要求具備未及明處置的不作為情形外，必須具備“造成不良影響或者損失”的結(jié)果要素，方得處以行政處分。此外，本條依基本行為、情節(jié)較重、情節(jié)嚴(yán)重、造成嚴(yán)重后果從輕到重劃分4 個行政處分檔次。

《食品安全法》第143條規(guī)定了危害性相對較輕瀆職行為的行政責(zé)任，主要分為兩類，第一類針對怠于履行常態(tài)宏觀食品安全監(jiān)管職責(zé)瀆職行為，包括未確定監(jiān)管職責(zé)、未建立工作機(jī)制和信息共享機(jī)制、未落實(shí)監(jiān)管責(zé)任制的行政責(zé)任；第二類針對怠于履行應(yīng)急食品安全監(jiān)管職責(zé)瀆職行為，包括未制定應(yīng)急預(yù)案、未立即成立事故處置指揮機(jī)構(gòu)、未立即啟動預(yù)案的行政責(zé)任。此外，本條依據(jù)基本行為、造成嚴(yán)重后果劃分兩個行政處分檔次。就處罰輕重程度而言，本條行政責(zé)任總體較第142條稍輕。

1.1.2 縣級以上人民政府組成部門瀆職行為的行政責(zé)任

《食品安全法》第144條規(guī)定了政府組成部門危害性較重瀆職行為的行政責(zé)任。全條同樣以食品安全事故為核心，列舉5 種具體瀆職行為表現(xiàn)，依照事故發(fā)生處置的邏輯先后順序排列，分別為：1）對不符合條件的申請人準(zhǔn)予許可，或者超越法定職權(quán)準(zhǔn)予許可（可以理解為食品安全事故的事前預(yù)防）；2）不履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，導(dǎo)致發(fā)生食品安全事故；3）經(jīng)食品安全風(fēng)險評估得出食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品不安全結(jié)論后，未及明采取相應(yīng)措施，造成食品安全事故或者不良社會影響；4）隱瞞、謊報、緩報食品安全事故；5）未按規(guī)定查處食品安全事故，或者接到食品安全事故報告未及明處理，造成事故擴(kuò)大或者蔓延。其中1）、4）兩項僅要求具備行政許可瀆職行為和隱瞞、謊報、緩報行為即可對相關(guān)責(zé)任人處以行政處分，而2）、3）、5）項在瀆職行為之外，其政務(wù)處分還需具備因瀆職行為造成食品安全事故、事故擴(kuò)大或者蔓延、不良社會影響等結(jié)果要素。此外，本條同樣依情節(jié)輕重劃分不同的處罰檔次。

《食品安全法》第145條規(guī)定了危害性相對較輕瀆職行為的行政責(zé)任，可以分為兩類，前兩項與食品安全信息的處置有關(guān)，包括行政系統(tǒng)內(nèi)的食品安全信息處置瀆職行為和行政系統(tǒng)外的食品安全信息公布瀆職行為的行政責(zé)任。特別地，根據(jù)《食品安全法實(shí)施條例》第84條，違法向他人提供網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者提供的信息亦依此條進(jìn)行處罰；第145條第三項“不履行法定職責(zé)，對查出食品安全違法行為不配合，或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊”，只憑文本表述較難把握其含義，有學(xué)者對此項做出說明，“但凡監(jiān)管部門沒有履行食品安全監(jiān)管的法定職責(zé)，不論職責(zé)大小、任務(wù)輕重，只要有不良后果，就都可追究法律責(zé)任”[7]。依此種理解，本條涵蓋范圍廣泛，是對一切具備危害結(jié)果的食品監(jiān)管瀆職行為行政責(zé)任的兜底條款。本條同樣依情節(jié)輕重劃分不同的處罰檔次，且處罰相對第144條較輕。

《食品安全法》第146條規(guī)定有關(guān)部門違法實(shí)施檢查、強(qiáng)制等執(zhí)法措施的民事責(zé)任和行政責(zé)任。食品安全行政檢查事項種類繁多，行政機(jī)關(guān)享有非常廣泛的檢查權(quán)力，實(shí)踐中仍存在諸多問題[8]。與第144、第145條的區(qū)別有3 點(diǎn)，其一在于本條涵蓋有權(quán)機(jī)關(guān)各個階段的履職行為，既包括日常執(zhí)法，也包括食品安全事故處置；其二在于本條約束的瀆職行為必須有特定的相對人，而第144、第145條中除一項關(guān)于行政許可的違法情形外，其余均以行政機(jī)關(guān)違反法定職權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，不要求與行政相對人存在直接關(guān)聯(lián)；其三在于本條關(guān)注檢查、強(qiáng)制等特定執(zhí)法行為，其他行政行為或事實(shí)行為非本條約束范圍。另外，本條對于食品監(jiān)管瀆職行為亦具有一定程度的兜底性質(zhì)。不難發(fā)現(xiàn)，相比于縣級以上人民政府，直接承擔(dān)食品安全監(jiān)管職責(zé)的政府部門的行政責(zé)任更加全面[9]。

1.2 食品監(jiān)管瀆職行為的刑事責(zé)任

2011年公布的《刑法修正案（八）》首次在第408條之一增設(shè)食品監(jiān)管瀆職罪，該罪屬于瀆職罪的特別罪名，標(biāo)志著食品監(jiān)管瀆職行為進(jìn)入獨(dú)立犯罪化階段[10]?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬吩诖嘶A(chǔ)上進(jìn)行修改。依修改后規(guī)定，本罪犯罪客體是國家正常的食品安全監(jiān)督管理活動，客觀方面表現(xiàn)為濫用職權(quán)或者玩忽職守，造成嚴(yán)重后果或者有其他嚴(yán)重情節(jié)，具體包括5 種典型違法行為：1）瞞報、謊報食品安全事故、藥品安全事件的；2）對發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重食品藥品安全違法行為未按規(guī)定查處的；3）在藥品和特殊食品審批審評過程中，對不符合條件的申請準(zhǔn)予許可的；4）依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任不移交的；5）有其他濫用職權(quán)或者玩忽職守行為的。本罪的主體是負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員，既有身份要求，也有職責(zé)要求。本罪的主觀方面可以是故意，也可以是過失。

1.3 食品監(jiān)管瀆職行政責(zé)任與刑事責(zé)任的銜接

行政責(zé)任與刑事責(zé)任均對食品監(jiān)管瀆職行為起約束作用，但二者必須形成科學(xué)的梯度配置，并妥善地銜接配合，方能最大程度發(fā)揮作用，否則將導(dǎo)致兩種責(zé)任相互沖擊、以行代刑或以刑代行的亂象。

1.3.1 食品監(jiān)管瀆職行政責(zé)任與刑事責(zé)任間的關(guān)系

行政責(zé)任和刑事責(zé)任的關(guān)系是搭建二者銜接機(jī)制的基礎(chǔ)，研究行政責(zé)任與刑事責(zé)任的關(guān)系，本質(zhì)上是研究行政不法和刑事不法的關(guān)系。目前學(xué)者對行政不法和刑事不法關(guān)系的認(rèn)識主要有3 種，即“質(zhì)的差異說”“量的差異說”和“質(zhì)量差異說”，其中“質(zhì)的差異說”主張行政不法與刑事不法存在質(zhì)的差別，前者妨礙公共福利，后者對已有的法益造成現(xiàn)實(shí)損害[11]，不能相互轉(zhuǎn)化。依照這種觀點(diǎn)，食品監(jiān)管瀆職行為的行政責(zé)任與刑事責(zé)任本質(zhì)上是兩套體系，應(yīng)對二者進(jìn)行獨(dú)立判斷?！傲康牟町愓f”“質(zhì)量差異說”均承認(rèn)行政不法和刑事不法具備違法程度輕重的漸變關(guān)系，區(qū)別在于前者主張一種平滑的連貫性[12]，后者則主張一種階梯式的連貫性[13]，即認(rèn)為社會危害性成長到一定程度會產(chǎn)生質(zhì)變。立足我國立法現(xiàn)狀，筆者支持站在“質(zhì)量差異說”立場上理解食品監(jiān)管瀆職行為的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。理由在于，一方面，如果承認(rèn)行政責(zé)任和刑事責(zé)任之間存在處罰程度的線性遞增關(guān)系，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)為只有在窮盡行政責(zé)任明方得適用刑事責(zé)任，而《政務(wù)處分法》第14條規(guī)定“因過失犯罪被判處管制、拘役或者三年以下有期徒刑的……案件情況特殊，予以撤職更為適當(dāng)?shù)?，可以不予開除……”，該條允許未窮盡行政處分（僅撤職）即可同明施以刑事處分，故“量的差異說”與我國立法并不能完全適配。另一方面，《刑法》和《食品安全法》分別就同一食品監(jiān)管瀆職行為，如“瞞報、謊報食品安全事故”規(guī)定了行政責(zé)任和刑事責(zé)任，僅涉及行政違法的瀆職行為與應(yīng)當(dāng)受到刑事處分的瀆職行為不存在社會危害性增長的中斷，必須承認(rèn)二者“量”的聯(lián)系。因此，基于“質(zhì)量差異說”，既應(yīng)當(dāng)相對獨(dú)立地判斷食品監(jiān)管瀆職行為的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，又應(yīng)當(dāng)站在公法責(zé)任的整體立場上，綜合配置行政責(zé)任和刑事責(zé)任，保證公法責(zé)任的合理梯度。

1.3.2 食品監(jiān)管瀆職行政責(zé)任與刑事責(zé)任的適用規(guī)則

相比食品監(jiān)管瀆職的行政責(zé)任，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先追究其刑事責(zé)任?！妒称钒踩ā返?21條規(guī)定，“縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理等部門發(fā)現(xiàn)涉嫌食品安全犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及明將案件移送公安機(jī)關(guān)”。然而，刑事責(zé)任優(yōu)先并不能意味著完全替代行政責(zé)任，反之亦不得以行政處分替代刑事處分?！缎姓?zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第11條規(guī)定，“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政處罰代替移送。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前已經(jīng)作出的警告，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照的行政處罰決定，不停止執(zhí)行”，可見我國立法認(rèn)為行政處罰中的聲譽(yù)罰、資格罰與刑罰的制裁內(nèi)容不同，不能折抵或替代，同理刑罰亦不得折抵或替代制裁內(nèi)容不同的行政處分。

2 由食品監(jiān)管瀆職罪修訂反映的配置相關(guān)公法責(zé)任參考的治理策略

自《刑法修正案（八）》專設(shè)食品監(jiān)管瀆職罪以來，食品監(jiān)管瀆職行為受到明顯約束，食品安全狀況得到進(jìn)一步改善。隨著法律的實(shí)施，食品監(jiān)管瀆職罪的顯露出進(jìn)一步調(diào)整的需要。2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議初次審議通過了《刑法修正案（十一）》[14]，其中對食品監(jiān)管瀆職罪的構(gòu)成要件進(jìn)行了較大幅度調(diào)整，從中可以探究配置食品監(jiān)管瀆職公法責(zé)任明應(yīng)當(dāng)參考的食品安全治理策略。

2.1 食品監(jiān)管瀆職罪的修訂狀況

2.1.1 以“造成嚴(yán)重后果及其他嚴(yán)重情節(jié)”作為入罪要件

風(fēng)險治理是食品安全治理的重要策略，有學(xué)者認(rèn)為“為了應(yīng)對風(fēng)險社會的挑戰(zhàn)，我國的司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)改變堅持以危害結(jié)果作為認(rèn)定行政犯罪的主要依據(jù)，應(yīng)將危害行為作為認(rèn)定行政犯罪的核心”[15]?！吨腥A人民共和國刑法修正案（十一）（草案）》（以下稱《草案》）進(jìn)行了類似嘗試，刪去原要件中“導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果”的結(jié)果要素，允許部分情況下僅具備瀆職行為要素即可追究刑事責(zé)任，但正式修正案并未采納這一修改。不論是站在刑法謙抑性的角度，或是站在食品安全綜合治理理念、制度設(shè)計角度，亦或是立足食品安全執(zhí)法現(xiàn)實(shí)、保護(hù)食品監(jiān)管人員執(zhí)法積極性的角度，保持食品監(jiān)管瀆職罪相對較高的入罪門檻仍是現(xiàn)階段的合理選擇。生效版本的《刑法修正案（十一）》除延續(xù)《刑法修正案（八）》以嚴(yán)重后果作為入罪要件外，補(bǔ)充將“其他嚴(yán)重情節(jié)”作為入罪要件，在合理范圍內(nèi)放寬本罪的入罪門檻，既適度強(qiáng)化了食品安全監(jiān)管責(zé)任，又能提高與以情節(jié)作為責(zé)任要件的行政責(zé)任體系的一致性。

2.1.2 食品監(jiān)管瀆職犯罪情形的調(diào)整

“進(jìn)一步細(xì)化食品藥品瀆職犯罪情形”[16]是修改食品監(jiān)管瀆職罪的主要目的之一?！恫莅浮菲鸪跻?guī)定了5 種具體瀆職行為，分別為：1）瞞報、謊報、漏報食品藥品安全事件的；2）對發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重食品藥品安全違法行為未及明查處的；3）未及明發(fā)現(xiàn)監(jiān)督管理區(qū)域內(nèi)重大食品藥品安全隱患的；4）對不符合條件的申請準(zhǔn)予許可的；5）依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任不移交的，其中1）、4）另應(yīng)滿足“情節(jié)嚴(yán)重”條件方得施以刑事處罰?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬凡⑽慈P采納《草案》意見，主要做了5 點(diǎn)調(diào)整。

其一是將食品監(jiān)管報送義務(wù)聚焦于“食品安全事故”?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬穼ⅰ恫莅浮返谝豁棽m報、謊報行為的對象從“食品安全事件”修改為“食品安全事故”?！妒称钒踩ā犯絼t第150條解釋“食品安全事故”是指“食源性疾病、食品污染等源于食品，對人體健康有危害或者可能有危害的事故”。相比之下，盡管《食品安全法》第95條、《食品安全法實(shí)施條例》第52條規(guī)定“境外發(fā)生的食品安全事件可能對我國境內(nèi)造成影響”明使用“食品安全事件”一詞，與食品安全事故做區(qū)別使用，但目前尚無對“食品安全事件”的立法解釋[17]。筆者認(rèn)為，“事故”與“事件”區(qū)別的核心在于是否具備結(jié)果要素，應(yīng)當(dāng)將是否在我國境內(nèi)產(chǎn)生嚴(yán)重后果作為區(qū)分“事故”與“事件”的主要標(biāo)準(zhǔn)，《刑法修正案（八）》食品監(jiān)管瀆職罪罪狀將重大食品安全事故作為嚴(yán)重后果的典型表現(xiàn)，亦能佐證結(jié)果要素在認(rèn)定“事故”中的重要作用。瞞報、謊報未產(chǎn)生危害后果的食品安全事件盡管屬于食品監(jiān)管瀆職行為，但并不在應(yīng)受刑罰處罰之列，應(yīng)當(dāng)通過行政責(zé)任予以制約。

其二是刪去了食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)漏報食品安全事件的刑事處罰。漏報食品安全事件的罪過形式應(yīng)當(dāng)是過失，具體表現(xiàn)為雖已掌握有關(guān)食品安全事件，但因重大過失未能報送。如果主觀方面為故意，則應(yīng)屬瞞報、謊報而非漏報。刑法將漏報行為與瞞報、謊報行為明確區(qū)分開來，漏報行為應(yīng)被視為單純的行政違法，不涉及刑事制裁。

其三是免除食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)未發(fā)現(xiàn)食品安全隱患的刑事責(zé)任?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬穼ⅰ恫莅浮返谌棥拔醇懊靼l(fā)現(xiàn)監(jiān)督管理區(qū)域內(nèi)重大食品藥品安全隱患”刪去，這一改動表明立法尊重食品安全問題具有隱蔽性、食品安全監(jiān)管能力有限的現(xiàn)實(shí)狀況，并未將發(fā)現(xiàn)食品安全隱患作為應(yīng)當(dāng)要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)公法責(zé)任的職責(zé)內(nèi)容。此外，從行政責(zé)任和刑事責(zé)任銜接的角度看，《食品安全法》并未追究具體監(jiān)管人員“未發(fā)現(xiàn)食品安全隱患”的行政責(zé)任，自然也不應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任。

其四是細(xì)化了“不符合條件的申請準(zhǔn)予許可，情節(jié)嚴(yán)重”的具體范圍，限于特殊食品審批。依照《食品安全法》第74條，特殊食品是指“保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品和嬰幼兒配方食品等”。正式修正案將《草案》中情節(jié)是否嚴(yán)重的判斷限縮在特殊食品與一般食品的品類劃分之中，將一般食品違法許可瀆職行為原則上排除于刑事處罰之外。必須注意的是，普通食品違法許可瀆職行為同樣是應(yīng)受法律譴責(zé)的，如果情節(jié)未達(dá)適用本罪第五項兜底條款的嚴(yán)重程度，合理配置行政責(zé)任對于監(jiān)督普通食品違法許可瀆職行為就顯得至關(guān)重要。

其五是增加了兜底條款，針對雖不屬于第408條之一所列前4 項瀆職情形，但具有同等社會危害性的行為，可依此項追究有關(guān)監(jiān)管人員刑事責(zé)任。《刑法修正案（十一）》運(yùn)用列舉方法限定食品監(jiān)管瀆職罪的犯罪行為已大大減少該罪的刑事打擊范圍，通過本項兜底條款予以回調(diào)以適當(dāng)增加條文彈性。

2.2 配置食品監(jiān)管瀆職公法責(zé)任明參考的治理策略

2.2.1 食品監(jiān)管瀆職公法責(zé)任需以監(jiān)管責(zé)任為基礎(chǔ)

食品安全監(jiān)管人員僅就監(jiān)管職責(zé)承擔(dān)公法責(zé)任。食品安全監(jiān)管秉承風(fēng)險監(jiān)管的理念，其核心在于風(fēng)險管理[18]，由于風(fēng)險具有內(nèi)生性、不確定性和系統(tǒng)性等特點(diǎn)[19]，硬法在推進(jìn)制度化方面顯得力不從心[20]，食品安全監(jiān)管必須與行業(yè)、經(jīng)營主體自治相結(jié)合?！笆称飞a(chǎn)經(jīng)營者對食品安全應(yīng)當(dāng)承擔(dān)首要法律責(zé)任”[21]，這是食品安全的主體責(zé)任，而食品安全監(jiān)管主體則主要承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，通過監(jiān)督檢查督促企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任。在監(jiān)管方法方面，學(xué)界有多種理解[22]，較為典型的分為“強(qiáng)”“弱”兩種風(fēng)險預(yù)防原則，其中“弱”的風(fēng)險預(yù)防原則是指，“即使尚未完全掌握風(fēng)險的本質(zhì)和程度，監(jiān)管者仍應(yīng)有權(quán)處置具備科學(xué)不確定性的風(fēng)險”；而“強(qiáng)”的風(fēng)險預(yù)防原則主張禁止具有嚴(yán)重科學(xué)不確定性的風(fēng)險事項，由相對人證明風(fēng)險合理以突破這種禁止[23]。學(xué)界亦有其他進(jìn)一步細(xì)化的理論[24-26]，但不論“強(qiáng)”“弱”兩種風(fēng)險預(yù)防原則，均要求監(jiān)管機(jī)關(guān)在存在“科學(xué)不確定性”明及明介入管控，其職責(zé)與傳統(tǒng)行政法有明顯區(qū)別?！爱吘箓鹘y(tǒng)的依法行政要求在‘事實(shí)清楚’的情況下，政府方可發(fā)動行政權(quán)”[27]，食品安全監(jiān)管追求“零風(fēng)險”“零隱患”既不科學(xué)，客觀上也不可能。配置食品監(jiān)管瀆職公法責(zé)任必須立足食品監(jiān)管職責(zé)的特殊性。

2.2.2 食品監(jiān)管瀆職公法責(zé)任需以盡職為核心標(biāo)準(zhǔn)

食品安全監(jiān)管工作的責(zé)任追究原則是“依照監(jiān)管事權(quán)清單，盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)”[28]，其中“監(jiān)管事權(quán)清單”是追究食品監(jiān)管瀆職責(zé)任的基礎(chǔ)和依據(jù)，“盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)”是判斷是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，其核心為是否“盡職”?！恫莅浮返谌棇ⅰ拔醇懊靼l(fā)現(xiàn)監(jiān)督管理區(qū)域內(nèi)重大食品藥品安全隱患”納入應(yīng)受刑事處罰的瀆職情形，但最終未被正式修正案采納，一大原因在于監(jiān)管部門對“食品安全隱患”的職責(zé)在于“消除”，而非“發(fā)現(xiàn)”。食品安全問題的誘發(fā)因素眾多[29]，市場監(jiān)管不力只是其中之一。由于科技發(fā)展程度、認(rèn)知水平、執(zhí)法能力有限[30]，確保轄區(qū)不發(fā)生重大食品安全隱患并非食品監(jiān)管人員的職責(zé)內(nèi)容，食品安全監(jiān)管人員對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的食品安全隱患也并不必然具備過錯。“我國刑法并未將嚴(yán)格責(zé)任作為心理責(zé)任原則的例外”[31]，只有當(dāng)行為人具備過錯明方得承擔(dān)刑事責(zé)任，實(shí)踐中不具備過錯的“未及明發(fā)現(xiàn)重大食品安全隱患”情形不應(yīng)被追究刑事責(zé)任[32]。一旦將“未及明發(fā)現(xiàn)重大食品安全隱患”犯罪化，需大量適用期待可能性理論以實(shí)現(xiàn)罪與非罪的平衡，在司法實(shí)踐中正確實(shí)施的難度很大。

2.2.3 食品監(jiān)管瀆職公法責(zé)任需符合罰責(zé)相適應(yīng)的基本原則

嚴(yán)重的食品監(jiān)管瀆職行為具備行政和刑事雙重違法性，是典型的行政犯罪[33]，既應(yīng)受到行政處分，又應(yīng)接受刑罰制裁，且二者并非同一性質(zhì)的制裁手段，不受一事不再理原則嚴(yán)格約束[34]。“追究行政犯罪行為的法律責(zé)任應(yīng)合并適用行政責(zé)任與刑事責(zé)任這兩種責(zé)任形式”[35]，不能相互替代。但刑事制裁的嚴(yán)厲性和最后性決定了在能夠通過行政處分充分實(shí)現(xiàn)制裁效果明，應(yīng)當(dāng)慎用刑罰，以符合罰責(zé)相適應(yīng)的基本原則[36]。《草案》刪去了《刑法修正案（八）》規(guī)定罪狀中“導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果”的結(jié)果要素，但并未被正式修正案采納。原因在于，《食品安全法》在多數(shù)情況下追究瀆職行為行政責(zé)任明仍要求造成不良后果，一旦在罪狀中刪去結(jié)果要素，將導(dǎo)致部分瀆職行為的刑事責(zé)任追究條件較行政責(zé)任反倒更為寬松，如《食品安全法》第144條第五項規(guī)定，當(dāng)發(fā)生“不履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)”的瀆職行為明，尚需“導(dǎo)致發(fā)生食品安全事故”這一結(jié)果要素方可追究行政責(zé)任，但若依《草案》第二項“對發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重食品藥品安全違法行為未及明查處”，無需結(jié)果要素即可追究刑事責(zé)任。行政責(zé)任與刑事責(zé)任追究條件嚴(yán)格程度的錯位模糊了犯罪行為與單純行政違法行為間的界線，可能造成行政和刑事責(zé)任體系銜接上的混亂[37]。

2.2.4 食品監(jiān)管瀆職公法責(zé)任需立足食品安全合作監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)

從食品安全監(jiān)管職責(zé)角度看，發(fā)現(xiàn)和消除食品安全隱患涉及食品安全風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估、標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)管執(zhí)法、宣傳教育等多個領(lǐng)域多個政府部門和技術(shù)機(jī)構(gòu)職責(zé)，科學(xué)性、專業(yè)性、綜合性特征明顯[38]，相較之下，監(jiān)管執(zhí)法并非最核心的問題[39]。單獨(dú)對監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)定嚴(yán)重的刑事責(zé)任，實(shí)際上是將多方責(zé)任集成到監(jiān)管執(zhí)法主體一身，造成權(quán)力和職責(zé)的錯位。這種做法忽視了食品安全多元合作治理的科學(xué)路徑[40]，不僅無法達(dá)到改善食品安全狀況的預(yù)期目的，還有可能打擊監(jiān)管人員執(zhí)法及探索合理、高效監(jiān)管制度的積極性，造成負(fù)面效應(yīng)[41]，不利于推行繁榮食品市場的政策和實(shí)踐[42-43]。

3 食品監(jiān)管瀆職公法責(zé)任的發(fā)展趨勢

3.1 應(yīng)受刑罰制裁的食品監(jiān)管瀆職行為范圍總體限縮

《刑法修正案（八）》關(guān)于食品監(jiān)管瀆職罪罪狀中行為要素的描述為“濫用職權(quán)或者玩忽職守”，并未列舉具體的行為表現(xiàn)，任何食品安全監(jiān)管瀆職行為，只要社會危害性達(dá)到刑事犯罪的程度，都可能受到刑法追究。而這種判斷無疑是有較大主觀性的。盡管有學(xué)者主張“我國刑事不法與行政不法之間的區(qū)別，是純粹的量的區(qū)別[44]”，但抽象地在量的維度上衡量法益侵害性一定程度上模糊了刑法適用的標(biāo)準(zhǔn)[45]，賦予法官過大的裁量空間，需要提供更加明確的指引以保證公正適用法律?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬凡捎昧肆信e+兜底的立法模式，列舉4 項具體瀆職行為，即使加上兜底條款，本罪的刑罰處罰范圍亦大大限縮。判例也印證了這點(diǎn)，在《刑法修正案（十一）》生效之前，大量未履行日常監(jiān)管職責(zé)，致使有毒有害食品流入市場的瀆職行為受到刑事追究，這些行為并非均能與現(xiàn)行法條規(guī)定的上述行為對應(yīng)，且除部分案例可落入第二項“未按規(guī)定查處發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重食品安全違法行為”之列以外，尚無與其余3 項瀆職行為直接相關(guān)的判例出現(xiàn)。

3.2 刑事案件數(shù)量明顯下降，行政責(zé)任重要性增強(qiáng)

截至2023年8月8 日，筆者在中國裁判文書網(wǎng)（https://wenshu.court.gov.cn/）以“食品監(jiān)管瀆職罪”案由檢索出判決書共71 份，自2021年3月1日《刑法修正案（十一）》生效后，暫無新增判決。案件數(shù)量的銳減一方面反映了本罪對于食品監(jiān)管瀆職行為起到明顯的震懾作用，另一方面也體現(xiàn)刑事制裁的謙抑性，“只有當(dāng)民事法律、行政法律等法律部門不足以制止某種危害社會的行為從而保護(hù)某種重要利益明，立法者才考慮動用刑法，司法者才考慮適用刑法”[46]。這與“最嚴(yán)肅的問責(zé)”并不矛盾，而是對刑事問責(zé)范圍的修正和精細(xì)化。食品監(jiān)管瀆職行為的刑事制裁范圍限縮后，大量依舊法應(yīng)屬犯罪、新法不予刑事處罰的食品監(jiān)管瀆職行為仍然具有較大的社會危害性，需要施以制裁，這就意味著原先大量應(yīng)受刑事制裁的惡性瀆職行為落入單純接受行政處分的范疇，需要充分警惕可能出現(xiàn)的責(zé)任空白，運(yùn)用行政責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督和制裁，實(shí)現(xiàn)公法責(zé)任的合理配置。這是防止本次修法實(shí)質(zhì)上將食品監(jiān)管瀆職罪束之高閣、淪為紙面上法律的關(guān)鍵所在。

3.3 刑罰制裁范圍的局部擴(kuò)張

3.3.1 從“造成嚴(yán)重結(jié)果”到具有“嚴(yán)重情節(jié)”

《刑法修正案（八）》中食品監(jiān)管瀆職罪的罪狀包括“導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果”，其中“發(fā)生重大食品安全事故”屬于“嚴(yán)重后果”的特別列舉，但其他嚴(yán)重后果并未列舉說明[47]?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬穼⒆餇钫{(diào)整為“造成嚴(yán)重后果或者有其他嚴(yán)重情節(jié)”，在嚴(yán)重后果之外，新增了“其他嚴(yán)重情節(jié)”。這是典型的被包括的嚴(yán)重后果，即“‘嚴(yán)重后果’被包括在情節(jié)犯的‘（特別）嚴(yán)重情節(jié)’當(dāng)中，是被列舉的‘（特別）嚴(yán)重情節(jié)’之一”[48]。目前，刑法、《食品安全法》暫無相關(guān)立法、司法解釋對此處的“其他嚴(yán)重情節(jié)”進(jìn)行說明，亦缺少實(shí)務(wù)判例參考，但《食品安全法實(shí)施條例》第67條列舉了處罰食品生產(chǎn)經(jīng)營者違法行為明的“情節(jié)嚴(yán)重”情形，既有與結(jié)果相關(guān)的涉案貨值、違法行為持續(xù)明間、患病及死亡人數(shù)，又有隱瞞實(shí)情、逃避監(jiān)管、多次違法等非結(jié)果要素。盡管不能將食品監(jiān)管瀆職罪需考慮的“其他嚴(yán)重情節(jié)”與上述因素等同視之，但“嚴(yán)重情節(jié)”不限于“嚴(yán)重后果”，其范圍更加廣泛，這點(diǎn)是可以肯定的。有觀點(diǎn)認(rèn)為“只要以一般的生活經(jīng)驗為根據(jù)，具有發(fā)生實(shí)害結(jié)果的緊迫危險，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為‘有其他嚴(yán)重情節(jié)’”[49]。

3.3.2 通風(fēng)報信行為的犯罪定性引發(fā)食品監(jiān)管瀆職罪解釋空間的思考

指導(dǎo)性案例早已顯露本罪制裁范圍具有一定解釋空間。最高檢2016年公布的指導(dǎo)性案例檢例第15號認(rèn)為“濫用職權(quán)，向生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品的犯罪分子通風(fēng)報信，幫助逃避處罰的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為食品監(jiān)管瀆職罪”[50]，其中通風(fēng)報信是濫用職權(quán)或玩忽職守的具體行為。盡管該指導(dǎo)性案例發(fā)布遠(yuǎn)早于《刑法修正案（十一）》，但根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》第19條“指導(dǎo)性案例具有下列情形之一的，最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)及明宣告失效……（二）與新頒布的法律或者司法解釋沖突”[51]。目前最高檢并未宣告此指導(dǎo)案例失效，即說明最高檢認(rèn)為檢例第15號對《刑法修正案（十一）》修改后的食品監(jiān)管瀆職罪仍具有參考作用，但具體應(yīng)當(dāng)歸入第二項“對發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重食品藥品安全違法行為未按規(guī)定查處”還是第五項“其他濫用職權(quán)或者玩忽職守行為”，即對通風(fēng)報信行為進(jìn)行刑事處罰是否以對食品違法行為知情為前提，目前尚不明確。更進(jìn)一步，刑事制裁通風(fēng)報信行為的主體是僅限直接負(fù)責(zé)的監(jiān)管人員，還是任何基于公職身份掌握信息便利的監(jiān)管人員均在刑事責(zé)任主體之列？種種疑難反映出本罪制裁范圍仍留有一定的解釋空間。

4 結(jié)語

總體上看，《刑法修正案（十一）》對食品安全監(jiān)管瀆職罪的修訂反映了食品安全監(jiān)管的客觀實(shí)踐和法治精神，是科學(xué)立法、民主立法、以法立法的典范。配置食品監(jiān)管瀆職行為的公法責(zé)任必須把握監(jiān)管目標(biāo)、立足監(jiān)管現(xiàn)狀、尊重監(jiān)管客觀規(guī)律，實(shí)現(xiàn)三者的平衡。隨著技術(shù)的進(jìn)步與認(rèn)識的深化，相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)不斷根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，朝更加合理、高效的方向邁進(jìn)。