生態(tài)環(huán)境損害行政責(zé)任方式探討

況文婷+梅鳳喬

【摘要】完善生態(tài)環(huán)境損害行政責(zé)任方式，對于嚴格追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任，切實保護生態(tài)環(huán)境，保障生態(tài)文明建設(shè)順利進行，具有重大意義。囿于立法缺失，環(huán)保部門無法向生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人追究損害賠償責(zé)任，這與環(huán)保部門作為環(huán)境管理最重要主體之定位不符，與環(huán)境法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)突出對生態(tài)環(huán)境本身的救濟之功能和目標不符。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)環(huán)境損害 行政責(zé)任 責(zé)任承擔(dān)方式 責(zé)令賠償

【中圖分類號】D922.6 【文獻標識碼】A

建立嚴格的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和責(zé)任追究制度，是落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，確立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系的現(xiàn)實需要。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，這是貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會有關(guān)部署和習(xí)近平系列重要講話精神的重要舉措，也是適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的必然要求，更是對人民群眾期待良好生態(tài)環(huán)境的積極回應(yīng)。

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局，要求樹立生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國。該辦法的出臺和實施，對于加強黨政領(lǐng)導(dǎo)干部損害生態(tài)環(huán)境行為的責(zé)任追究，促進各級領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，增強各級領(lǐng)導(dǎo)干部保護生態(tài)環(huán)境、發(fā)展生態(tài)環(huán)境的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識，推動生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的依法治理，不斷推進社會主義生態(tài)文明建設(shè)，都具有十分重要的意義。

為此，應(yīng)當(dāng)從生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵出發(fā)，研究各種可能的追究生態(tài)環(huán)境損害者責(zé)任的方式，包括將生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任納入行政責(zé)任范疇的可能性，為建立具有中國特色的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和責(zé)任追究制度提供參考。

生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵

我國相關(guān)法律對于“生態(tài)環(huán)境損害”以及與之相關(guān)的“生態(tài)損害”和“環(huán)境損害”等均未做明確的界定。其中“生態(tài)環(huán)境”一詞最早出現(xiàn)在1982年《憲法》修正案中，據(jù)稱是由時任全國人大常委會委員的地理學(xué)家黃秉維院士所提出。他后來承認，“生態(tài)環(huán)境就是環(huán)境”①。也有人認為，“生態(tài)環(huán)境”是“生態(tài)和環(huán)境”或“生態(tài)或環(huán)境”的籠統(tǒng)稱謂。②

在學(xué)界，有關(guān)的討論涉及“環(huán)境侵權(quán)”、“環(huán)境侵害”、“環(huán)境損害”、“生態(tài)損害”等。一般認為，環(huán)境侵權(quán)是指因生產(chǎn)和生活行為污染環(huán)境、破壞生態(tài)，并因此對他人的人身財產(chǎn)權(quán)利造成損害的行為，是一種民事侵權(quán)行為。環(huán)境侵害則指所有對環(huán)境造成不良影響，引起各種損害的環(huán)境行為的總稱，不僅包括環(huán)境侵權(quán)，還包括對環(huán)境本身的侵害。這種侵害被稱為“特殊環(huán)境侵害結(jié)果”。③而關(guān)于如何命名這種“特殊環(huán)境侵害結(jié)果”，則出現(xiàn)了“環(huán)境損害”④與“生態(tài)損害”⑤兩種主張。

一方面，受《侵權(quán)責(zé)任法》中環(huán)境侵權(quán)條款的影響，在已有研究中通常使用的“環(huán)境損害”包括以生態(tài)環(huán)境為媒介的人身財產(chǎn)損害，甚至特指這種傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)損害。另一方面，提出“生態(tài)損害”的學(xué)者將其界定為“危害行為直接指向生態(tài)環(huán)境本身的一種損害”⑥，可以看出，“生態(tài)損害”即“生態(tài)環(huán)境損害”，而“生態(tài)環(huán)境損害”的表述更能涵蓋環(huán)境污染與生態(tài)破壞兩重意義。因而近幾年來，有學(xué)者開始使用“生態(tài)環(huán)境損害”一詞。⑦盡管“生態(tài)環(huán)境損害”與“環(huán)境損害”和“生態(tài)損害”的表述不同，但其中蘊含的立法理念是相同的，即都排除對他人的人身傷害及財產(chǎn)損害，特指對生態(tài)環(huán)境本身的損害。基于上述分析，可以將生態(tài)環(huán)境損害界定為：由人類活動引起的生態(tài)環(huán)境的不良變化，尤其是環(huán)境質(zhì)量惡化、生態(tài)功能下降。

環(huán)保部門缺乏追究損害賠償責(zé)任之職能

行政處罰等責(zé)任承擔(dān)方式不涉及損害賠償。根據(jù)我國《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰方式主要有：警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財物，責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉，暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件，行政拘留及法律、行政法規(guī)設(shè)定的其他行政處罰種類。不難看出，這些行政處罰方式都屬于懲罰性責(zé)任方式，即便新《環(huán)境保護法》引入了“按日計罰”，也難以填補責(zé)任人違法行為所造成的實際損害。

除了行政處罰，環(huán)境行政責(zé)任承擔(dān)方式還包括責(zé)令改正或限期改正違法行為。根據(jù)環(huán)保部《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條第一款的規(guī)定，責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式有：責(zé)令停止建設(shè)，責(zé)令停止試生產(chǎn)，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施，責(zé)令重新安裝使用，責(zé)令限期拆除，責(zé)令停止違法行為，責(zé)令限期治理，法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)定的責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的其他具體形式。責(zé)令改正或限期改正違法行為的功能，在于恢復(fù)被侵害的權(quán)利秩序或使侵害不再繼續(xù)，屬于救濟性責(zé)任方式，這對于預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的產(chǎn)生或進一步擴大有著重要意義。

然而，在已經(jīng)造成實際損害的情形下，現(xiàn)有救濟性責(zé)任方式難以對已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害進行有效救濟—環(huán)保部門只能要求責(zé)任人限期治理以修復(fù)生態(tài)，而無權(quán)要求其支付修復(fù)生態(tài)之費用。具體說來，在不能修復(fù)時，環(huán)保部門無權(quán)要求責(zé)任人支付生態(tài)修復(fù)費用，由國家統(tǒng)籌使用以實施其他能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境損害進行間接彌補的措施。

以2005年松花江重大水污染事故為例，事故發(fā)生后，松花江水質(zhì)嚴重惡化，國家實施了《松花江流域水污染防治規(guī)劃（2006-2010年）》，對松花江實行全面“修養(yǎng)生息”，事故發(fā)生后5年內(nèi)，國家累計投入治污資金78.4億元，⑧首先，上述舉措是以公權(quán)力為保障進行的全局性統(tǒng)籌安排，無法通過責(zé)令責(zé)任者采取治理措施或補救措施等責(zé)任方式實現(xiàn)。其次，在修復(fù)不徹底、不全面時，一時的治理措施或補救措施通常無法徹底、全面實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)，環(huán)保部門卻無法要求責(zé)任人支付部分生態(tài)修復(fù)費用，用以實施后續(xù)輔助措施。最后，生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間的服務(wù)功能損失得不到救濟。

環(huán)保部門尚不具備環(huán)境公益訴訟原告資格。新環(huán)境保護法修訂生效后，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》發(fā)布實施，依其第二十條、第二十一條的規(guī)定，環(huán)境公益民事訴訟原告不僅可以請求生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人修復(fù)生態(tài)環(huán)境或支付生態(tài)修復(fù)費用，還可以請求賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間的服務(wù)功能損失。這可以說是生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的“至高境界”了。

根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，法定機關(guān)和組織具備公益訴訟主體資格，但在新環(huán)保法中，只明確授予了社會組織環(huán)境公益訴訟主體資格，對于理論上爭議較大的“應(yīng)否賦予行政機關(guān)民事公益訴訟之原告資格”未予明確。

總之，雖然環(huán)保部門可以通過行政罰款來追討部分生態(tài)環(huán)境損失，通過責(zé)令改正或限期改正違法行為等方式來減輕生態(tài)環(huán)境損害后果，但這些遠不是對生態(tài)環(huán)境損害的等價補償。如果沒有符合資格的社會組織提起環(huán)境公益訴訟，最終基于政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，只能是由公共財政為恢復(fù)生態(tài)環(huán)境付費，從當(dāng)前狀況看來，恐怕不是“小概率事件”。

探索設(shè)立責(zé)令賠償作為行政責(zé)任方式

環(huán)保部門在追究責(zé)任人生態(tài)環(huán)境損害行政責(zé)任時，無權(quán)責(zé)令賠償生態(tài)環(huán)境損害，同時一般也不具備提起公益訴訟的主體資格，對生態(tài)環(huán)境損害進行全面救濟之期望系于社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟一身，環(huán)保部門相關(guān)職能的缺失與其環(huán)境管理最重要主體之定位不符，與環(huán)境法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)突出對生態(tài)環(huán)境本身的救濟這一功能和目標不符。要解決這一問題，就應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保部門要求賠償生態(tài)環(huán)境損害的職能。就如何賦予該職能，存在兩條不同路徑：要么采用追究民事責(zé)任的方式，賦予環(huán)保部門以公益訴訟主體資格；要么采用追究行政責(zé)任的方式，將責(zé)令賠償生態(tài)環(huán)境損害納入環(huán)境行政責(zé)任方式。較于前者，后者更為合適，理由如下：

環(huán)保部門作為公益訴訟原告并非最佳安排。新《環(huán)境保護法》修訂之前，司法實踐中出現(xiàn)了若干環(huán)保部門作為環(huán)境公益訴訟原告的案例，一度引發(fā)了學(xué)界關(guān)于“應(yīng)否賦予行政機關(guān)民事公益訴訟之原告資格”的激烈討論。

支持一方的理由大致可以總結(jié)為：環(huán)保部門受公眾委托進行環(huán)境管理，有代表公共利益采取司法行動之權(quán)利和義務(wù)；環(huán)保部門在日常職務(wù)活動中會獲知大量生態(tài)環(huán)境損害信息，擁有監(jiān)測技術(shù)和設(shè)備，由其進行公益訴訟，能夠切實地掌握污染的證據(jù)，舉證迅速、方便、有效，訴訟勝算更大；環(huán)保部門擁有專業(yè)人士和相關(guān)資源，可以支持訴訟，負擔(dān)訴訟成本。

反對一方的理由大致可以總結(jié)為：環(huán)保部門可以通過行政處罰、行政強制等手段實現(xiàn)其職能，不需要采取訴訟的方式，否則有怠于履行職責(zé)，浪費司法資源之嫌；環(huán)保部門擁有公權(quán)力，可以利用公共資源調(diào)查取證，在訴訟中有優(yōu)勢地位，當(dāng)事人雙方地位不平等；環(huán)保部門成為民事訴訟的原告時，法院極易做出不利于被告一方的司法判決，在這樣的制度框架下，民事公益訴訟的審判有可能淪為司法機關(guān)與行政機關(guān)合力打擊生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人的專項行動，將嚴重損害法治與憲政的理念和精神。

環(huán)保部門作為環(huán)境公益訴訟原告的若干司法實踐對于環(huán)境公益訴訟的興起和發(fā)展起到了非常重要的推動作用，但賦予環(huán)保部門以環(huán)境民事公益訴訟原告資格，則無異于“將原來的行政法律關(guān)系硬性扭轉(zhuǎn)為民事法律關(guān)系”⑨，必將導(dǎo)致訴訟法律關(guān)系的嚴重混亂；而如果將環(huán)保部門提起的環(huán)境公益訴訟視為行政訴訟，適用行政訴訟程序，則又難以克服我國行政主體只能充當(dāng)行政訴訟被告這一基本理論和制度設(shè)定。因此，賦予環(huán)保部門環(huán)境公益訴訟原告資格并不適宜。

責(zé)令賠償是“污染者付費”原則下的行政責(zé)任?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第九十條規(guī)定，“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任。對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求?！薄兜V產(chǎn)資源法》第三十九條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進入國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)范圍采礦的，擅自開采國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種的，責(zé)令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款；拒不停止開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，依照刑法第一百五十六條的規(guī)定對直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。”

有學(xué)者認為《海洋環(huán)境保護法》第九十條是對“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”環(huán)境民事公益訴訟原告資格的確認⑩，但基于前文的討論，筆者認為這樣理解不妥。上述條款中的“提出損害賠償”、“責(zé)令賠償損失”不應(yīng)當(dāng)理解為法律對行政機關(guān)“民事訴權(quán)”的賦予，而是環(huán)境法上的賠償責(zé)任，是環(huán)境法“污染者付費”原則的具體體現(xiàn)，是一種救濟性環(huán)境行政責(zé)任承擔(dān)方式。

將責(zé)令賠償視為環(huán)境行政責(zé)任方式，與現(xiàn)行立法邏輯一致。當(dāng)前，責(zé)令改正或限期改正違法行為作為救濟性環(huán)境行政責(zé)任方式已經(jīng)得到法律認可—盡管其被界定為行政命令而非行政處罰，可見，救濟性責(zé)任也是行政責(zé)任承擔(dān)方式的重要組成部分。因此，在立法中明確將責(zé)令賠償與責(zé)令改正或限期改正違法行為一同作為行政環(huán)境責(zé)任方式是適宜的。胡建淼教授甚至主張將責(zé)令賠償理解為責(zé)令改正的一種具體形式。

將責(zé)令賠償視為環(huán)境行政責(zé)任方式，有利于彌補現(xiàn)有救濟性環(huán)境行政責(zé)任方式的不足。如前所述，當(dāng)責(zé)令限期采取治理措施等責(zé)任方式無法實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)時，責(zé)令賠償才是追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的最佳途徑，當(dāng)責(zé)令限期采取治理措施等責(zé)任方式只能實現(xiàn)部分修復(fù)時，同時適用責(zé)令限期采取治理措施與責(zé)令賠償則可解決問題。此外，即便適用責(zé)令限期采取治理措施等責(zé)任方式能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)修復(fù)時，責(zé)令賠償有時也會是更為妥當(dāng)?shù)倪x擇，尤其是在責(zé)任人委托第三方進行治理的情形下。畢竟，責(zé)任人行為造成生態(tài)環(huán)境損害后，國家或公眾對于責(zé)任人更多的是不滿和憤怒，難以信任責(zé)任人，此時將受損的生態(tài)環(huán)境再度交托給責(zé)任人，并不妥當(dāng)；相反，責(zé)令責(zé)任人支付費用，由環(huán)保部門依法律之規(guī)定或公眾之意見選擇信賴可靠之第三方則更為穩(wěn)妥。

結(jié)語

一旦將責(zé)令賠償與責(zé)令改正或限期改正違法行為一同作為環(huán)境行政責(zé)任方式，環(huán)保部門可以據(jù)此做出對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人施加污染清除、生態(tài)修復(fù)方面支付金錢或其他形式義務(wù)的決定書。如果生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人不服，可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟；如果生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人不履行行政命令施加的義務(wù)，環(huán)保部門可以借助行政強制執(zhí)行制度加以解決；如果環(huán)保部門未能有效履行職責(zé)，則法定機關(guān)和組織可以提起環(huán)境公益行政訴訟促使其勤勉履職。如此一來，生態(tài)環(huán)境損害的舉證責(zé)任、責(zé)任追究成本將主要由信息豐富、取證便利、專業(yè)性強的環(huán)保部門承擔(dān)，環(huán)保部門與生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人的爭議也將在行政責(zé)任追究、行政訴訟的框架內(nèi)得到解決。

（作者單位：北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院）

【注釋】

①黃秉維：“地理學(xué)綜合工作與跨學(xué)科研究”，《陸地系統(tǒng)科學(xué)與地理綜合研究—黃秉維院士學(xué)術(shù)思想研討會文集》，北京：科學(xué)出版社，1999年，第13頁。

②蔣有緒：“不必辨清‘生態(tài)環(huán)境是否科學(xué)”，《科技術(shù)語研究》，2005年第2期，第27頁。

③徐祥民，鞏固：“環(huán)境損害中的損害及其防治研究—兼論環(huán)境法的特征”，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2007年第5期，第203頁。

④蔡守秋，海燕：“也談對環(huán)境的損害—《歐盟預(yù)防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》的啟示”，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》，2005年第3期，第97～102頁。

⑤⑥竺效：“反思松花江水污染事故行政罰款的法律尷尬—以生態(tài)損害填補責(zé)任制為視角”，《法學(xué)》，2007年第3期，第6～15頁，第6頁。

⑦柯堅：“建立我國生態(tài)環(huán)境損害多元化法律救濟機制—以康菲溢油污染事件為背景”，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》，2012年第1期，第101～107頁。

⑧周文穎：“全國環(huán)境保護部際聯(lián)席會議暨松花江流域水污染防治專題會議召開”，《中國環(huán)境報》，2011年6月1日。

⑨沈壽文：“環(huán)境公益訴訟行政機關(guān)原告資格之反思—基于憲法原理的分析”，《當(dāng)代法學(xué)》，2013年第1期，第61頁。

⑩呂忠梅：“環(huán)境公益訴訟辨析”，《法商研究》，2008年第6期，第134頁。

胡建淼，吳恩玉：“行政主體責(zé)令承擔(dān)民事責(zé)任的法律屬性”，《中國法學(xué)》，2009年第1期，第86頁。

責(zé)編 /張蕾 韓露（實習(xí)）