政策工具視角下我國教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀與審思

胡欽太 王姝莉 郭鋰

[摘?要]?政策工具是政策文本的表現(xiàn)形式，也是政策目標(biāo)和政策行動之間的連接機(jī)制，通過施用于有關(guān)部門與目標(biāo)團(tuán)體從而實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策目標(biāo)。文章基于28份與教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關(guān)的政策文件，通過工具分類、議題界定、政策編碼的手段，遵循“政策工具—政策議題”的二維矩陣分析框架進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，將我國當(dāng)前教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關(guān)政策的現(xiàn)狀予以完整呈現(xiàn)。研究發(fā)現(xiàn)，我國教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的相關(guān)政策可分為“改善基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)在線資源、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間、改革治理體系、發(fā)展師生能力、開展試點(diǎn)案例”六大議題。當(dāng)前，我國教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的相關(guān)政策存在政策工具整體結(jié)構(gòu)失衡、內(nèi)部運(yùn)用失調(diào)、選擇偏向單一的問題。在未來政策制定上，應(yīng)調(diào)整政策工具結(jié)構(gòu)、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策供給、加強(qiáng)試點(diǎn)示范與實(shí)踐推進(jìn)、優(yōu)化政策工具與政策議題配置。

[關(guān)鍵詞]?教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型; 政策工具; 數(shù)字化; 教育信息化; 政策建議

[中圖分類號] G434?[文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A

[作者簡介]?胡欽太（1964—），男，廣東惠來人。教授，博士，主要從事教育技術(shù)學(xué)、智能信息技術(shù)與教育研究。E-mail：huqt8@scnu.edu.cn。

一、引??言

教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型指使用數(shù)字技術(shù)和數(shù)字戰(zhàn)略推動教育領(lǐng)域全方位的變革與創(chuàng)新，重構(gòu)教育領(lǐng)域的組織業(yè)務(wù)和運(yùn)營流程，從而促成新的組織運(yùn)行能力和治理能力，提高教育領(lǐng)域的運(yùn)營績效，形成全新的教育生態(tài)。2020年來，以《關(guān)于推進(jìn)教育新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 構(gòu)建高質(zhì)量教育支撐體系的指導(dǎo)意見》為代表的系列政策強(qiáng)調(diào)“推動教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新”。黨的二十大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)，“加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系……促進(jìn)教育公平，推進(jìn)教育數(shù)字化”。2023年2月27日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)要利用好數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字平臺，在數(shù)字化環(huán)境之下，“大力實(shí)施國家教育數(shù)字化戰(zhàn)略行動，完善國家智慧教育平臺”。教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型是我國“數(shù)字中國戰(zhàn)略”“教育現(xiàn)代化 2035”的重要組成內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)教育高質(zhì)量發(fā)展、中國教育現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，更是推動我國數(shù)字中國建設(shè)的必要抓手。政策工具是達(dá)成政策目標(biāo)而采用的方法和手段，是教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型得以順利推進(jìn)的有力保障。基于此，本研究立足政策工具視角，遵循“政策工具—政策議題”的二維矩陣分析框架，對2020年以來有關(guān)教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，基于量化計(jì)算的結(jié)果展開討論，并就未來相關(guān)政策制定與執(zhí)行提出建議。

二、研究過程

（一）政策文本選擇與研究設(shè)計(jì)

本研究立足于政策工具的視角，對與教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的相關(guān)政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析。

首先，從教育部網(wǎng)站及中國政府網(wǎng)選取有關(guān)于教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政策文獻(xiàn)，遴選標(biāo)準(zhǔn)包括：一是政策發(fā)布時間為2020年之后;二是政策文本內(nèi)容涉及教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型;三是政策發(fā)布主體為中央政府和教育部，包括教育部等各部門發(fā)布的重大決策與文件、舉辦的相關(guān)會議以及部長講話等。最終選取符合條件的政策文獻(xiàn)共28份。

其次，基于對政策文獻(xiàn)的梳理，確定分析教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策的政策工具與政策議題，形成教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政策文本單元分析編碼表。

最后，從政策工具和政策議題兩個維度，對教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的相關(guān)政策中不同議題的出現(xiàn)頻次和不同工具的使用程度進(jìn)行量化分析和統(tǒng)計(jì)描述，針對當(dāng)前政策存在的問題對未來政策制定與實(shí)施提出建議。

（二）政策分析框架

1. 政策工具維度

政策工具的使用情況不僅能夠體現(xiàn)政策的發(fā)展和側(cè)重，還能夠揭示系列政策文件的制定邏輯與實(shí)施規(guī)律，是研究者分析政策、制定者完善政策的可靠手段與依據(jù)。國內(nèi)外學(xué)者對于政策工具的劃分和使用呈現(xiàn)出不同的標(biāo)準(zhǔn)。荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩瓦斯是最早對政策工具進(jìn)行分類的學(xué)者，他整理出包含政府服務(wù)、協(xié)議、契約、特許經(jīng)營、補(bǔ)助、市場等在內(nèi)的64種一般化政策工具，但并未加以系統(tǒng)化整理與分類。麥克唐奈和艾莫爾提出了更加系統(tǒng)的政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)，分為四大類型：命令性工具、激勵工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具;豪利特和拉米什將政策工具分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合型工具，其分類依據(jù)是政府與管理部門對公共物品與提供公共服務(wù)的介入程度;施耐德和英格拉姆則是通過分析不同政策工具是如何影響個人或集體行為從而推動目標(biāo)群體按照政策意圖實(shí)施行動，構(gòu)建了包含權(quán)威工具、激勵工具、能力工具、符號和規(guī)勸工具和學(xué)習(xí)工具在內(nèi)的五類政策工具。整體來看，國外學(xué)者們關(guān)于政策工具的分類觀點(diǎn)有不少類似之處，一方面，都關(guān)注政策主體的意圖與影響，另一方面，多強(qiáng)調(diào)權(quán)威（命令性）工具、激勵工具和能力建設(shè)工具的使用。這些政策工具近年來也多運(yùn)用于我國教育研究領(lǐng)域，如賈建國使用權(quán)威工具、激勵工具和能力建設(shè)工具分析了我國民辦學(xué)前教育政策;關(guān)志康將教育評價的政策工具分為權(quán)威工具、激勵工具、象征與勸誡工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具;蔡旻君等使用命令工具、能力建設(shè)工具、勸告工具、激勵工具和系統(tǒng)變革工具對我國信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的政策進(jìn)行了分析。

綜上所述，根據(jù)我國教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關(guān)政策的文本特點(diǎn)，結(jié)合不同政策工具在各類教育研究中的應(yīng)用情況，本研究將通過命令性工具、能力建設(shè)工具、勸告激勵工具和系統(tǒng)變革工具這五大工具來分析我國教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政策。具體來說，命令性工具關(guān)注在特定環(huán)境下規(guī)范政策目標(biāo)群體行為，具有強(qiáng)制性、規(guī)范性等特點(diǎn)，多以“要求”“必須”“應(yīng)當(dāng)”等字樣表述;能力建設(shè)工具旨在為目標(biāo)群體提供信息、培訓(xùn)和資源，促進(jìn)有效行動與決策，具有實(shí)際性、長期性等特點(diǎn);勸告激勵工具是通過價值觀引導(dǎo)、提供正向回報(bào)等方式來鼓動或勸導(dǎo)目標(biāo)群體采取相關(guān)行動，具有自發(fā)性、無形性等特點(diǎn);系統(tǒng)變革工具則是通過機(jī)構(gòu)調(diào)整、制度建設(shè)等方式，為目標(biāo)群體提供戰(zhàn)略規(guī)劃和行動思路等，具有宏觀性、靈活性等特點(diǎn)。

2. 政策議題維度

政策議題是政策體系建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)，體現(xiàn)了政策制定者在實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的過程中對相關(guān)問題治理的重視程度。教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關(guān)政策的議題建構(gòu)來源于教育數(shù)字化發(fā)展歷程中遇到的相關(guān)問題。為解決相關(guān)問題，政策制定者便會提出系列政策議題，推動教育管理部門、學(xué)校、企業(yè)等利益相關(guān)方參與教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。在政策議題的研究與發(fā)布過程中，與其適配的政策工具也會同時出現(xiàn)。在政策工具推動教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，研究發(fā)現(xiàn)，與之相關(guān)的政策議題主要集中在改善基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)在線資源、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間、改革治理體系、發(fā)展師生能力、開展試點(diǎn)案例六個方面。結(jié)合政策文本分詞的結(jié)果（見圖1），可以發(fā)現(xiàn)，“改善基礎(chǔ)設(shè)施”包括加大信息技術(shù)與數(shù)字技術(shù)的更迭應(yīng)用與經(jīng)費(fèi)投入，提升新一代智能技術(shù)賦能教育的發(fā)展進(jìn)程，為教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供強(qiáng)有力的技術(shù)設(shè)備支撐;“開發(fā)在線資源”旨在為不同主體提供更好的在線學(xué)習(xí)資源，包括將學(xué)習(xí)資源數(shù)字化與信息化、提供更加個性化的學(xué)習(xí)方式等;“構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間”涉及發(fā)展各級平臺互聯(lián)互通的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)在線資源的共建共享與高效流動;“改革治理體系”旨在助推教育治理能力現(xiàn)代化，包括建立教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)體系，搭建更加智能化的管理與評價體系;“發(fā)展師生能力”包括數(shù)字化背景下的數(shù)字素養(yǎng)、信息化教與學(xué)能力等必備能力的培養(yǎng)提升;“開展試點(diǎn)案例”涉及開設(shè)示范區(qū)或培訓(xùn)試點(diǎn)，關(guān)注相關(guān)實(shí)踐基地、培訓(xùn)計(jì)劃的示范引領(lǐng)作用。

在對28份文件進(jìn)行編碼的過程中，研究發(fā)現(xiàn)，大部分教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政策往往并非僅關(guān)注單個議題，而是同時涉及多項(xiàng)政策議題要素。例如，《教育部辦公廳關(guān)于印發(fā)<國家智慧教育公共服務(wù)平臺接入管理規(guī)范（試行）>的通知》僅涉及“改革治理體系”這一議題，而《教育部關(guān)于加強(qiáng)新時代教育管理信息化工作的通知》涉及“改善基礎(chǔ)設(shè)施”“構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間”“改革治理體系”三個議題。

為區(qū)分對不同政策條款中所包含的政策工具與政策議題，本研究按照政策發(fā)布時間（編號）、政策議題、語句數(shù)量、政策工具類型的順序?qū)λ占?8份政策文本進(jìn)行編碼。同時，為提升對政策條款中政策工具與政策議題編碼的可靠度，研究采用了兩位研究人員雙盲編碼的方式，并對兩份編碼結(jié)果進(jìn)行卡帕系數(shù)檢驗(yàn)，確保編碼歸類的一致性。檢測顯示在政策工具和政策議題維度編碼上的卡帕系數(shù)分別為0.83和0.91，說明本研究對政策文本的內(nèi)容編碼結(jié)果可信度比較高。最后，整合編碼結(jié)果、討論編碼異議，形成了文本內(nèi)容編碼表（部分）（見表1）。

三、研究結(jié)果與分析

（一）教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政策議題內(nèi)容分析

在28份數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關(guān)的政策文件中，涉及“改善基礎(chǔ)設(shè)施”議題的政策文本有12份，占總量的43%，其中最有代表性的是系列推進(jìn)“教育新基建”的政策，新型基礎(chǔ)設(shè)施是“促進(jìn)線上線下教育融合發(fā)展，推動教育數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新的必要保障”，在教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關(guān)的政策中被反復(fù)提及。涉及“開發(fā)在線資源”的政策文本有14個，占總政策文本數(shù)量的50%，從《關(guān)于加強(qiáng)“三個課堂”應(yīng)用的指導(dǎo)意見》到《關(guān)于大力加強(qiáng)中小學(xué)線上教育教學(xué)資源建設(shè)與應(yīng)用的意見》，教育教學(xué)資源的數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化、集成化一直是我國教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關(guān)政策強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，是推進(jìn)教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要抓手。涉及“構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間”的政策文本有13個，占總政策文本數(shù)量的46%。2023年2月，懷部長在世界數(shù)字教育大會上的發(fā)言指出，我國集成上線國家智慧教育公共服務(wù)平臺要以“聯(lián)結(jié)為先、內(nèi)容為本、合作為要”的3C理念（Connection、Content、Cooperation），按照“應(yīng)用為王、服務(wù)至上、簡潔高效、安全運(yùn)行”的原則，把諸多典型應(yīng)用、資源內(nèi)容等“珍珠”串成“項(xiàng)鏈”，釋放數(shù)字技術(shù)對教育高質(zhì)量發(fā)展的放大、疊加、倍增、持續(xù)溢出效應(yīng)。網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)空間不僅是推動教育數(shù)字化的重要保障，也是實(shí)現(xiàn)我國學(xué)習(xí)型社會構(gòu)建的必經(jīng)之路。涉及“改革治理體系”的政策文本有19個，占總政策文本數(shù)量的68%。2021年3月《關(guān)于加強(qiáng)新時代教育管理信息化工作的通知》指出，“優(yōu)化信息系統(tǒng)供給模式，推進(jìn)信息系統(tǒng)深度整合，促進(jìn)應(yīng)用服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展，促進(jìn)教育數(shù)據(jù)開放共享”，依托新一代信息技術(shù)轉(zhuǎn)變管理理念、創(chuàng)新管理方式，從而提高教育決策效能、管理效率和服務(wù)品質(zhì)，推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化，也是教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的最終目標(biāo)之一。涉及“發(fā)展師生能力”的政策文本有15個，占總政策文本數(shù)量的54%，在發(fā)展教育者能力方面，較有代表性的政策如2022年4月教育部等八部門發(fā)布的《新時代基礎(chǔ)教育強(qiáng)師計(jì)劃》，旨在為構(gòu)建高質(zhì)量教育體系奠定堅(jiān)實(shí)的師資基礎(chǔ);在發(fā)展學(xué)習(xí)者能力方面，較有代表性的政策如2022年11月《關(guān)于舉辦2022年全民終身學(xué)習(xí)活動周的通知》，強(qiáng)調(diào)要“持續(xù)開展終身學(xué)習(xí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關(guān)公開課等各類線上線下學(xué)習(xí)活動”，尤其是通過“智慧助老”等活動助力老年人在線學(xué)習(xí)。涉及“開展試點(diǎn)案例”的政策文本有10個，占總政策文本數(shù)量的36%，如2021年8月教育部《關(guān)于同意將上海作為教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型試點(diǎn)區(qū)的函》便提出要“形成一批高質(zhì)量、可復(fù)制、可推廣的教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)案例和示范場景”。2022年2月，懷進(jìn)鵬部長也在教育部舉行的黨組理論學(xué)習(xí)中心組集體學(xué)習(xí)暨教育信息化首場輔導(dǎo)報(bào)告會上指出，要“建立示范引領(lǐng)和試點(diǎn)機(jī)制……實(shí)現(xiàn)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化、成果品牌化”。

（二）教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“政策工具—政策議題”分析

根據(jù)政策文本單元分析編碼表，對教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策在政策工具和政策議題上涉及的語句數(shù)量進(jìn)行交叉編碼，形成教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策的“政策工具—政策議題”分析框架，見表2。

“改善基礎(chǔ)設(shè)施”議題中，系統(tǒng)變革工具與命令性工具使用最多，能力建設(shè)工具使用較少，未使用勸告激勵工具?！伴_發(fā)在線資源”議題中，主要使用命令性工具和系統(tǒng)變革工具。“構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間”議題中，命令性工具使用最多，系統(tǒng)變革工具使用較少，勸告激勵工具僅使用1次，未使用能力建設(shè)工具。“改革治理體系”議題主要使用系統(tǒng)變革工具和命令性工具，能力建設(shè)工具較少，勸告激勵工具未被使用?！鞍l(fā)展師生能力”議題中，能力建設(shè)工具使用最多，命令性工具使用次之，勸告激勵工具與系統(tǒng)變革工具較少。開展試點(diǎn)案例”議題中，勸告激勵工具使用最多，命令性工具、能力建設(shè)工具與系統(tǒng)變革工具相對使用較少。

根據(jù)政策工具類型的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)，教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策中命令性工具和系統(tǒng)變革工具被使用得最為頻繁。其中，命令性工具的使用頻次最高，達(dá)到189次，占比約為45%，系統(tǒng)變革工具使用頻次其次，為112次，約占總比的27%，而能力建設(shè)工具和勸告激勵工具使用頻次分別為84和32，分別約占總比的20%和8%。

四、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策制定是推動我國教育數(shù)字化戰(zhàn)略行動的重要舉措，更是實(shí)現(xiàn)中國教育現(xiàn)代化和數(shù)字中國戰(zhàn)略的必要抓手。通過“政策工具—政策議題”二維分析的結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)我國教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策在政策工具的使用上呈現(xiàn)多樣化特征，在政策議題的關(guān)注上呈現(xiàn)差異化格局。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策存在以下幾個問題：

1. 政策工具整體結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致轉(zhuǎn)型后期動力不足

當(dāng)前在教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政策中，政策制定者更加傾向于更多使用命令性工具與系統(tǒng)變革工具，而使用勸告激勵工具與能力建設(shè)工具的頻次較之偏低。具體而言，命令性工具與系統(tǒng)變革工具存在因效果滯后而產(chǎn)生的不確定性，高頻次使用對教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐發(fā)展反而不一定有促進(jìn)作用。比如系統(tǒng)變革工具雖然能為教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型指明宏觀戰(zhàn)略方向、施加政策氛圍環(huán)境，但難以提供較為具體的策略路徑，缺乏有效的落實(shí)機(jī)制與激勵效果，在沒有其他政策工具的輔助下，容易變成政策組合中的“空頭支票”。教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型既需要宏觀的目標(biāo)闡述與宏觀指引，也需要注重目標(biāo)分解與策略引導(dǎo)，提供具體配套措施支持，并通過激發(fā)政策工具的價值累加效應(yīng)促進(jìn)教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的落地發(fā)展，為教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供立體化、層次化的行動方案。

其次，激勵工具與能力建設(shè)工具的不足，易導(dǎo)致政策的執(zhí)行目標(biāo)缺乏能力保障與動力來源。一方面，可以增加動力牽引機(jī)制，促進(jìn)目標(biāo)群體往積極方向發(fā)展;另一方面，可以調(diào)動利益相關(guān)主體的積極性和政策執(zhí)行部門的能動性，尤其是拓展教育管理部門、學(xué)校、企業(yè)等多方主體參與的渠道和方式，以調(diào)動整個教育行業(yè)乃至社會參與教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程的積極性。同時建立多方助力發(fā)展的機(jī)制。

2. 政策工具內(nèi)部運(yùn)用失調(diào)導(dǎo)致轉(zhuǎn)型難以有效落地

當(dāng)前，教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策在部分議題下存在政策工具運(yùn)用失調(diào)的問題，尤其體現(xiàn)在命令性工具與其他工具配比的不合理。每一種政策工具之間的關(guān)系是相伴相隨、交互影響的，政策工具內(nèi)部運(yùn)用的失衡分布容易導(dǎo)致政府決策難以落實(shí)。在政策工具中，命令性工具一般代表政府的強(qiáng)制性目標(biāo)要求，而其他三類工具是政府通過經(jīng)費(fèi)投入、出力建設(shè)等相關(guān)方式來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)要求的結(jié)果，需要在后期通過持續(xù)監(jiān)測與進(jìn)度追蹤來檢查目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情況。

通過分析我國教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策，發(fā)現(xiàn)在“發(fā)展師生能力”這一議題中，能力建設(shè)工具使用最為頻繁;而在“改革治理體系”這一議題中，系統(tǒng)變革工具使用最為頻繁，超過了其議題下其他政策工具使用頻次的總和。在教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的早期階段，往往需要通過更多的能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具來保證其發(fā)展方向，例如，2021年9月《關(guān)于舉辦2021年全民終身學(xué)習(xí)活動周的通知》強(qiáng)調(diào)要廣泛開展線上線下相結(jié)合的多種形式的教育培訓(xùn)、學(xué)習(xí)宣傳活動、講座與觀摩活動、文化藝術(shù)活動和學(xué)習(xí)服務(wù)，其目的是針對不同群體多樣化、個性化的終身學(xué)習(xí)需求，基于開放的數(shù)字化學(xué)習(xí)資源，通過多元化的教育培訓(xùn)和學(xué)習(xí)服務(wù)活動，從而實(shí)現(xiàn)能力建設(shè)的目標(biāo)。但如果在此類活動的推進(jìn)過程中，缺乏相關(guān)命令性工具的推動和保障，就難以保障其在實(shí)際落地過程中的執(zhí)行程度和運(yùn)行效果。因此在后期，教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要強(qiáng)調(diào)政策條款上的規(guī)劃命令和強(qiáng)制實(shí)施，以及對政策落實(shí)情況的監(jiān)測、規(guī)范和引導(dǎo)，兼顧能力建設(shè)工具和勸告激勵工具的指引與命令性工具的約束和管理。

3. 政策工具選擇偏向單一導(dǎo)致轉(zhuǎn)型難以系統(tǒng)推進(jìn)

從不同政策議題下政策工具的使用程度來看，我國教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型在政策工具的選擇上稍顯單一片面?！案纳苹A(chǔ)設(shè)施”議題基本只使用命令性工具和系統(tǒng)變革工具，亦即主要關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施的整體變革;“構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間”議題基本只使用命令性工具，亦即主要關(guān)注宏觀環(huán)境建設(shè);“發(fā)展師生能力”議題基本只使用能力建設(shè)工具和命令性工具，亦即更關(guān)注通過各種行動提高師生能力;“改革治理體系”議題基本只使用系統(tǒng)變革工具和命令性工具，亦即主要關(guān)注治理體系的整體優(yōu)化與宏觀變革。

究其原因，第一，從宏觀背景來看，我國仍處于教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的起步階段，需要更加宏觀、系統(tǒng)的變革思路和推進(jìn)方向;第二，從中觀條件來看，起步階段的教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型在行動上更加關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、師生能力培養(yǎng)等等，為教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型打造更好的環(huán)境基礎(chǔ)和人力保障。然而，過于關(guān)注整體變革易導(dǎo)致政策更難落地，同時，過于注重能力培養(yǎng)而忽視師生成長的環(huán)境建設(shè)和系統(tǒng)保障則容易導(dǎo)致教育教學(xué)應(yīng)用能力和素養(yǎng)發(fā)展受阻。

完整、合理、系統(tǒng)的政策條款是政策執(zhí)行者與利益相關(guān)者理解、接受、開展政策活動的重要基礎(chǔ)。體現(xiàn)在政策工具上，則是需要確保每個政策議題下政策工具的搭配合理、邏輯嚴(yán)密，反之，政策工具的選擇單一與分配失衡易導(dǎo)致有些工作的執(zhí)行程度和力度過大，而其他工作進(jìn)度滯后、執(zhí)行緩慢，對有效推進(jìn)教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程不利。如在“發(fā)展師生能力”這一議題下，能力建設(shè)工具和命令性工具被大量使用，而勸告激勵工具和系統(tǒng)變革工具寥寥無幾，不利于幫助建設(shè)各種幫扶機(jī)制和資源供給體系，加上命令性工具可能造成的矛盾，造成政策執(zhí)行者與利益相關(guān)群體等動力不足，導(dǎo)致能力建設(shè)工作難以推進(jìn)。因此，在這一議題下，需根據(jù)實(shí)際建設(shè)情況靈活運(yùn)用能力建設(shè)工具，調(diào)整其使用占比，盡量保障資金投入落到實(shí)處，減少重復(fù)建設(shè)。

（二）政策建議

從《中國教育現(xiàn)代化2035》計(jì)劃的發(fā)布，到教育數(shù)字化戰(zhàn)略行動的提出，再到數(shù)字中國的布局規(guī)劃，教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型始終是國家和政策關(guān)注的重要焦點(diǎn)之一。本研究遵循“政策工具—政策議題”的二維矩陣分析框架，分析了當(dāng)前我國教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策存在的問題，并提出以下建議，旨在為后續(xù)相關(guān)政策制定與執(zhí)行提供參考。

1. 調(diào)整政策工具結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政策工具的組合與占比

政策工具的結(jié)構(gòu)決定了對應(yīng)政策執(zhí)行的措施與模式，對政策落實(shí)的具體過程與實(shí)際成效也有巨大影響。不同的政策工具有著不同的屬性和特點(diǎn)，需要理性分析不同政策工具的特征與效用，從而合理構(gòu)建不同議題下不同工具的使用分配，最大程度發(fā)揮不同類型政策工具的功能與優(yōu)勢。當(dāng)前我國教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政策對命令性工具和系統(tǒng)變革工具的使用頻次過高，而相對的，能力建設(shè)工具和勸告激勵工具的使用頻次過低，這一現(xiàn)象必然會對教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策的執(zhí)行效力產(chǎn)生一定影響。因此，應(yīng)優(yōu)化教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政策工具組合，這也是確保未來教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策能夠有效推進(jìn)和取得良好效果的前提和保障。

一方面，減少系統(tǒng)變革工具的使用頻次。如在2022年4月教育部等八部門發(fā)布的《新時代基礎(chǔ)教育強(qiáng)師計(jì)劃》中，系統(tǒng)變革工具占比接近50%，有過度使用的風(fēng)險。當(dāng)下我國教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型已走過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與推廣的階段，走向了深化應(yīng)用與融合的階段，因此，今后應(yīng)適當(dāng)減少系統(tǒng)變革工具在教育數(shù)字化政策工具中的占比，同時防止過度使用單一類型政策工具而衍生出的保障機(jī)制缺乏、動力機(jī)制不足等相關(guān)問題，避免導(dǎo)致政策工具失靈。

二是調(diào)動多方積極參與。政策執(zhí)行者和政策利益相關(guān)者都是影響政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵要素。積極探索應(yīng)用激勵工具和能力建設(shè)工具，可以運(yùn)用物質(zhì)獎勵、針對幫扶、評優(yōu)評先、擴(kuò)大宣傳等形式的激勵工具調(diào)動多方主體的積極性、主動性。同時完善政策工具的配套措施，運(yùn)用能力建設(shè)工具提升政策相關(guān)群體的參與能力，通過教育培訓(xùn)、信息宣傳等方式及時更新相關(guān)群體的教育理念、素養(yǎng)技能等，避免因能力問題陷入執(zhí)行阻滯的必要措施。

2. 持續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施與網(wǎng)絡(luò)環(huán)境建設(shè)，為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供有力保障

我國教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策在改善基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)在線資源、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間這三個議題的供給都尤為豐富，體現(xiàn)了我國教育數(shù)字轉(zhuǎn)型的推進(jìn)路徑和整體方向。結(jié)合政策文本分析的結(jié)論與我國教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐現(xiàn)狀，本研究認(rèn)為，未來教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政策應(yīng)更加關(guān)注以下議題：在基礎(chǔ)設(shè)施方面，一方面，繼續(xù)鞏固我國教育信息化2.0的建設(shè)成果，進(jìn)一步推進(jìn)各級各類學(xué)校教學(xué)管理、學(xué)習(xí)服務(wù)、科研實(shí)驗(yàn)等教育基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化和智能化;另一方面，搭建以創(chuàng)新性、靈活性和開放性等為特征的新型課堂環(huán)境，將教育場所拓展到到社區(qū)、博物館等支持多種教學(xué)模式的場所，并通過5G、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，依托移動智能設(shè)備，實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)資源與學(xué)習(xí)成果的隨時存取、互通共享。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境方面，推動優(yōu)質(zhì)數(shù)字資源的共建共享，一方面，加快健全數(shù)字教育資源標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建更加科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的管理與運(yùn)行機(jī)制，如建立資源與服務(wù)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管評價標(biāo)準(zhǔn)等，以大數(shù)據(jù)匯集更規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的優(yōu)質(zhì)資源，增強(qiáng)服務(wù)與供給的保障力與活力;另一方面，構(gòu)建多主體協(xié)同的高質(zhì)量供給機(jī)制、建立教育大資源服務(wù)機(jī)制。建立健全國家數(shù)字教育資源公共服務(wù)體系等，基于需求牽引、應(yīng)用為王、服務(wù)至上的原則，擴(kuò)大資源接入的渠道與范圍，聯(lián)通匯集多個地域、各個教育階段，將資源服務(wù)載體從以資源為核心的資源庫升級為以空間為核心的資源公共服務(wù)平臺，再發(fā)展為各級平臺互聯(lián)互通的公共服務(wù)體系。

3. 加強(qiáng)試點(diǎn)示范與實(shí)踐推進(jìn)，擴(kuò)大能力建設(shè)與系統(tǒng)變革的輻射范圍

習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)“抓好試點(diǎn)是改革破局開路的重要一招”，教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)亦是如此。開展試點(diǎn)案例是我國推進(jìn)教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的有力手段，如2021年8月教育部同意將上海作為教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型試點(diǎn)區(qū)，和2022年11月教育部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于開展信息技術(shù)支撐學(xué)生綜合素質(zhì)評價試點(diǎn)工作的通知》。我國教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要“堅(jiān)持試點(diǎn)先行，分類分層推進(jìn)”“搞好制度設(shè)計(jì)，有針對性地布局試點(diǎn)”“試點(diǎn)能否邁開步子、趟出路子，直接關(guān)系改革成效”“部署改革試點(diǎn)要目的明確，做到可復(fù)制可推廣”。

因此，需要更進(jìn)一步豐富“開展試點(diǎn)案例”的相關(guān)政策議題，同時彌補(bǔ)當(dāng)前該議題下能力建設(shè)工具與系統(tǒng)變革工具不足的短板。未來教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策需要積極探索線上線下相結(jié)合培訓(xùn)與學(xué)習(xí)的有效機(jī)制，保障不同群體能夠通過分層分類學(xué)習(xí)、研修或培訓(xùn)提高自身的數(shù)字化勝任力。在線下，積極開發(fā)各類數(shù)字素養(yǎng)的區(qū)本、校本課程，更要助推數(shù)字技術(shù)應(yīng)用、數(shù)字素養(yǎng)培養(yǎng)在學(xué)校教學(xué)的跨學(xué)科融合，開展數(shù)字素養(yǎng)常態(tài)化測評、構(gòu)建基于課堂的數(shù)字素養(yǎng)培育機(jī)制;在線上，為多元化的學(xué)習(xí)者繪制個性化的數(shù)字素養(yǎng)地圖，實(shí)現(xiàn)不同群體數(shù)字素養(yǎng)的動態(tài)監(jiān)測等。在政策工具的使用上，一是強(qiáng)化勸告激勵工具的作用，鼓勵各地政府運(yùn)用績效獎勵、職稱評定、評優(yōu)評先等激發(fā)政策相關(guān)群體積極參與教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程;二是推進(jìn)能力建設(shè)工具的運(yùn)用，通過標(biāo)簽化宣傳、象征聲明、觀念指引等傳達(dá)政策理念，提供更多基于試點(diǎn)的能力建設(shè)機(jī)會，引導(dǎo)師生積極參與教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程;三是引入系統(tǒng)變革工具，建立完善示范引領(lǐng)機(jī)制，建立督查監(jiān)管部門，全面保障試點(diǎn)工程順利運(yùn)作與良性循環(huán)。

4. 優(yōu)化政策工具與政策議題配置，增強(qiáng)政策與教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的契合度

政策工具和政策議題之間是相互促進(jìn)、相輔相成的，二者協(xié)同效力方能最大限度發(fā)揮政策工具的整體性效用。政策工具的選擇需要充分考慮發(fā)展現(xiàn)狀、政策目標(biāo)、實(shí)施場景等，切實(shí)考慮當(dāng)下我國教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段及發(fā)展特點(diǎn)，結(jié)合不同政策議題的需求，綜合運(yùn)用政策工具。使用符合政策議題特征的政策工具也更有助于教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型更加科學(xué)規(guī)范。因此，優(yōu)化政策議題與政策工具之間的配置，方能促使二者形成合力，更好保障政策的落地推進(jìn)與目標(biāo)達(dá)成。

具體而言，在改善基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)在線資源、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間、改革治理體系方面，既要命令性工具與系統(tǒng)變革工具合力，確?；A(chǔ)設(shè)施、教育資源和網(wǎng)絡(luò)空間的建設(shè)能夠有效落實(shí);同時也要增加能力建設(shè)工具的使用，為師資建設(shè)、人才培養(yǎng)等其他教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)提供支撐。在實(shí)際執(zhí)行過程中，當(dāng)目標(biāo)主體出現(xiàn)政策執(zhí)行力不強(qiáng)、效果不佳的問題，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)原有命令性工具的使用，強(qiáng)化政府監(jiān)管;反之，則需減少命令性工具的使用，削弱政策執(zhí)行的強(qiáng)制力，拓寬目標(biāo)主體的主觀能動性。具體來說，在發(fā)展師生能力方面，除運(yùn)用能力建設(shè)工具提供具體行動措施與落地方案外，還需要加大命令性工具在政策落地推進(jìn)實(shí)施過程中的使用比例，保障政策有效推進(jìn);在開展試點(diǎn)案例方面，不僅需要繼續(xù)運(yùn)用勸告激勵工具進(jìn)行相關(guān)行動倡導(dǎo)和理念宣傳，更需要輔以使用命令性工具要求加大試點(diǎn)力度與輻射范圍，提升政策的實(shí)施效率。

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Current Situation and Reflection of Digital Transformation of Education in China from the Perspective of Policy Tools

HU Qintai，?WANG Shuli，?GUO Li

（ School of Information Technology in Education， South China Normal University，

Guangzhou Guangdong 510631）

[Abstract]?The policy tool is the basic component of policy document， as well as the method and means adopted by the issued subjects to achieve relevant policy objectives. Based on 28 policy documents related to the digital transformation of education， following the two-dimensional matrix analysis framework of "policy tool-policy issue"， this paper presents the current situation of digital transformation of education in China by means of tool classification， issue determination， content coding and statistical description. It is found that the relevant policies for digital transformation of education in China can be divided into six major issues： improving infrastructure， developing online resources， building cyberspace， reforming governance system， developing teachers' and students' abilities， and carrying out pilot cases. Currently， some problems exist in relevant policies， such as the imbalance of the overall structure of policy tools， the disorder of internal utilization， and the preference for a single choice. For future policy formulation， it is necessary to adjust the structure of policy tools， increase the policy supply of infrastructure construction， strengthen the pilot demonstration and practice promotion， and optimize the allocation of policy tools and policy issues.

[Keywords]?Digital Transformation of Education; Policy Tool; Digitization; Educational Informatization; Policy Recommendation