論污染者負(fù)擔(dān)原則與環(huán)境損害
——以《世界環(huán)境公約(草案)》為契機(jī)

大塚直,著;丁瑞媛,李 超,譯

(1. 早稻田大學(xué) 法學(xué)學(xué)術(shù)院,日本 東京 163-8001;2. 南京工業(yè)大學(xué) 外國(guó)語(yǔ)言文學(xué)學(xué)院,江蘇 南京 211816)

隨著《世界環(huán)境公約(草案)》成為一種政治宣言,《里約熱內(nèi)盧宣言》的環(huán)境法原則得以重申。在此背景下,日本應(yīng)當(dāng)如何思考“污染者負(fù)擔(dān)原則(以下簡(jiǎn)稱PPP)”這一重要內(nèi)容呢?本文擬在前期研究的基礎(chǔ)上[1]9,討論P(yáng)PP的當(dāng)代意義及其對(duì)日本法的啟示,由此引出環(huán)境損害責(zé)任制度的當(dāng)代意義及對(duì)日本法的啟示。

一、 污染者負(fù)擔(dān)原則的當(dāng)代意義及對(duì)日本法的啟示

此部分在對(duì)PPP的當(dāng)代意義及日本法中PPP的表現(xiàn)形式進(jìn)行分析后,擬考察“碳邊界調(diào)整”這一目前在歐盟備受關(guān)注的課題。

1. PPP的當(dāng)代意義

(1)PPP的不明確性與意義

PPP在其適用性上存在一定的不確定性與模糊性。歐盟在《歐盟運(yùn)作條約》(第191條第2款)和歐盟二級(jí)法中有多項(xiàng)條款對(duì)PPP進(jìn)行了規(guī)定(1)參見(jiàn):歐盟工業(yè)排放(IED)指令(2010/75);環(huán)境責(zé)任指令(2004/35);廢棄物框架指令(2018/851)第14條;水框架指令(2000/60)第9條等。。深諳行政實(shí)踐的克萊默(L. Kramer)指出幾點(diǎn)問(wèn)題[2]27-29:①PPP中對(duì)于誰(shuí)應(yīng)當(dāng)支付什么并不明確;②PPP中未認(rèn)可國(guó)家援助;③在《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》(后述,以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境責(zé)任指令》)第6條第3款中,若污染者不遵守本條款提及的義務(wù),或無(wú)法確定污染者、或未被要求支付該指令下的費(fèi)用時(shí),主管部門可以自行采取措施,這一點(diǎn)正是PPP面臨的實(shí)際現(xiàn)狀(廢棄物法原則上也參考PPP)。

實(shí)際上,關(guān)于克萊默提出的幾點(diǎn)問(wèn)題:①PPP作為環(huán)境法的原則之一,明確了立法、行政、司法解釋的方向,正在進(jìn)一步明確污染者的定義[1];②經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)及日本已在討論特定情況下認(rèn)可補(bǔ)助金(國(guó)家援助)的問(wèn)題;③PPP不適用的情況已經(jīng)得到充分論述與認(rèn)可[3]83。德·薩德勒(de Sadeleer)指出,盡管PPP在其適用上具有一定的不確定性與模糊性,但它作為環(huán)境法原則被普遍認(rèn)可,且具有兩大優(yōu)點(diǎn)[4]78:其一,PPP是對(duì)個(gè)別法律形式解決環(huán)境問(wèn)題的學(xué)理批判;其二,PPP著力強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的目的。同時(shí),德·薩德勒強(qiáng)調(diào)了PPP的防患于未然的功能(補(bǔ)償功能)。

(2)PPP的法學(xué)意義

依據(jù)1972年OECD理事會(huì)建議,PPP一般被視作環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)原則,但在日本,更多將其視作法律原則。在《世界環(huán)境公約(草案)》中,PPP進(jìn)一步脫離經(jīng)濟(jì)學(xué)原則的含義,其被純化為法律原則[1]。

日本從20世紀(jì)60年代末起,將PPP視作基于正義和公平的法律原則,這與《世界環(huán)境公約(草案)》的主旨略有不同。根據(jù)1972年OECD理事會(huì)的建議,一般認(rèn)為:①當(dāng)時(shí)提及的PPP僅針對(duì)污染防治費(fèi)用;②該原則以達(dá)到最優(yōu)污染水平(即污染損害與污染防治費(fèi)用合計(jì)為最小值)前不采取污染防治措施為前提,其中包含了對(duì)成本效益分析的批判。其后,在OECD及歐盟的討論中,盡管補(bǔ)充了第①點(diǎn)中的污染修復(fù)費(fèi)用等問(wèn)題,但對(duì)于第②點(diǎn)未作特別討論。此外,《世界環(huán)境公約(草案)》還從法律層面上作了幾點(diǎn)補(bǔ)充解釋:③強(qiáng)調(diào)PPP中“執(zhí)行義務(wù)”(obligation of conduct)的法律意義,使其具有法律約束力(2)如前文所述,克萊默非常簡(jiǎn)單地將適用PPP作為前提,對(duì)其法律約束力則持有消極觀點(diǎn)。;④以環(huán)境費(fèi)用的內(nèi)部化為目的,以經(jīng)濟(jì)方法為手段,但對(duì)確保國(guó)際貿(mào)易與投資公正方面未作明確規(guī)定,由此看來(lái),PPP日漸背離經(jīng)濟(jì)學(xué)意義;⑤PPP與環(huán)境污染防治原則相結(jié)合(后述)(3)參見(jiàn):PROELSS A. Polluter-pays[M]∥AGVILA Y, VIUALES J E. A global pact for theenvironmental-legal foundations.Cambridge: University of Cambridge, 2019:85-93.德·薩德勒認(rèn)為PPP有以下幾個(gè)功能:防止競(jìng)爭(zhēng)扭曲的經(jīng)濟(jì)整合功能、內(nèi)部化慢性污染的再分配功能、預(yù)防污染功能、將環(huán)境損害內(nèi)部化的糾正功能。參見(jiàn):SADELEER DE N. Environmental law principles:form political slogans to legal rules[M]. 2nd ed. London: Oxford University Press, 2020:42.。

關(guān)于以上問(wèn)題,筆者將在下文闡述幾點(diǎn)拙見(jiàn)。

關(guān)于第①點(diǎn),“污染者負(fù)擔(dān)的范圍”——日本較早便開(kāi)始,OECD(甚至歐盟)是在1972年OECD理事會(huì)建議以后——擴(kuò)大至包括環(huán)境修復(fù)與救援等費(fèi)用在內(nèi)[1]。學(xué)界大多支持將管理者義務(wù)納入污染者負(fù)擔(dān)的范圍,為潛在的賠償請(qǐng)求提供財(cái)務(wù)保障或擔(dān)保[5]。盡管對(duì)于PPP是否包含責(zé)任(liability)概念存在爭(zhēng)議(4)普勒爾斯(Proelss)和施瓦茨(Schwartz)對(duì)這一問(wèn)題持否定看法,參見(jiàn):大塚直.世界環(huán)境憲章的課題(序說(shuō))——以污染者負(fù)擔(dān)原則為中心[J].環(huán)境法研究,2020(11):1-29.德·薩德勒持肯定觀點(diǎn),這一點(diǎn)在下文第二章第2部分有述。(后述),但是,歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》對(duì)于責(zé)任有明確規(guī)定,很明顯這種規(guī)定基于PPP,且承認(rèn)PPP與責(zé)任的密切聯(lián)系。此外,盡管《世界環(huán)境公約(草案)》中未提及,但OECD認(rèn)為生產(chǎn)者延伸責(zé)任(Extended Producer Responsibility,以下簡(jiǎn)稱EPR)與PPP都有助于外部性的內(nèi)部化(5)參見(jiàn):OECD. Extended producer responsibility: a guidance manual for government[M].Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development, 2001:21.有日本學(xué)者認(rèn)為環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)中的ERP與PPP有助于不同的目的達(dá)成,而未必如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織或歐洲認(rèn)為的,EPR與PPP有助于外部性的內(nèi)部化。,由此可見(jiàn),PPP與責(zé)任也有關(guān)聯(lián)。

關(guān)于第②點(diǎn),盡管科技革新降低了環(huán)境污染防治的費(fèi)用,但未來(lái)也有可能產(chǎn)生新的問(wèn)題,基于環(huán)境基準(zhǔn)的外部標(biāo)準(zhǔn)(如人類健康標(biāo)準(zhǔn)),有必要與之關(guān)聯(lián)起來(lái)思考超過(guò)最優(yōu)污染水平時(shí)的應(yīng)對(duì)措施(鮑莫爾-奧茨稅的問(wèn)題亦是如此)。

關(guān)于第③點(diǎn)污染者負(fù)擔(dān)原則的法律約束力問(wèn)題,當(dāng)《世界環(huán)境公約(草案)》成為政治宣言后,實(shí)際上降低了賦予PPP法律約束力的可能性。即便想令(PPP)具有法律約束力,但是《世界環(huán)境公約(草案)》中有不少內(nèi)容具有模糊性,例如,污染源頭不明、費(fèi)用內(nèi)部化的方法各異、國(guó)家間的適用度不明確等,因此,筆者認(rèn)為PPP應(yīng)當(dāng)是一種“原則”,而非德沃金所提出的“規(guī)則”(ruler)(6)關(guān)于規(guī)則與原則的關(guān)系,參見(jiàn):石卷實(shí)穗.作為原理的原因者負(fù)擔(dān)原則[J].比較法學(xué),2020(1):1-35.。

關(guān)于第④點(diǎn),正如前期研究[1]所述,筆者認(rèn)為,若PPP背離經(jīng)濟(jì)學(xué)意義,則很有可能因此失去PPP三大實(shí)質(zhì)性依據(jù)之一的經(jīng)濟(jì)學(xué)·目的合理性(效率性),因此是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

關(guān)于第⑤點(diǎn)與上文德·薩德勒的觀點(diǎn)不謀而合,期待進(jìn)一步對(duì)PPP進(jìn)行法律層面的解釋。

補(bǔ)充一點(diǎn),第⑥點(diǎn),1972年OECD理事會(huì)建議中提出的PPP(允許個(gè)別例外情況)禁止補(bǔ)助金原則,其意義在于防止國(guó)際貿(mào)易、投資的不公正,目的在于確保競(jìng)爭(zhēng)法上的公平,其獨(dú)特的法學(xué)意義值得關(guān)注,這一點(diǎn)是支持PPP的重要因素。不過(guò),且不論日本,在包括中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的國(guó)際貿(mào)易中,立即實(shí)施禁止補(bǔ)助金原則是十分困難的,但是,必須指出的是這一觀點(diǎn)很重要。

因此,在描述PPP的當(dāng)代法學(xué)意義時(shí),不能單純②以達(dá)到最優(yōu)污染水平前不采取污染防治措施為前提,要將⑤PPP與環(huán)境防治原則相結(jié)合,將⑥賦予PPP(允許個(gè)別例外情況)補(bǔ)助金禁止原則以競(jìng)爭(zhēng)法意義,如此從法律層面來(lái)看PPP的當(dāng)代意義更為恰當(dāng)。另外,①中的“污染者的負(fù)擔(dān)范圍”不僅限于防止污染的費(fèi)用,還包括環(huán)境修復(fù)和救援等費(fèi)用在內(nèi),這一點(diǎn)在從法律層面解讀PPP時(shí)尤為重要。

(3)PPP的新發(fā)展

本次聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)發(fā)布的政治宣言重申了《里約熱內(nèi)盧宣言》的環(huán)境法原則,此后,歐洲正在重新定位PPP。

首先,認(rèn)為PPP是對(duì)環(huán)境的理解和利用問(wèn)題進(jìn)行責(zé)任說(shuō)明的基本原理,旨在抑制過(guò)剩的生產(chǎn)與消費(fèi)等行為變化(7)關(guān)于施瓦茨的觀點(diǎn),參見(jiàn):大塚直.世界環(huán)境憲章的課題(序說(shuō))——以污染者負(fù)擔(dān)原則為中心[J].環(huán)境法研究,2020(11):1-29.。換言之,將PPP從費(fèi)用承擔(dān)原則轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境防治原則,前文所提及的“PPP與環(huán)境污染防治原則相結(jié)合”(8)關(guān)于普勒爾斯的觀點(diǎn),參見(jiàn):大塚直.世界環(huán)境憲章的課題(序說(shuō))——以污染者負(fù)擔(dān)原則為中心[J].環(huán)境法研究,2020(11):1-29.問(wèn)題也與此密切相關(guān)。在法國(guó)環(huán)境法典110-1條及法國(guó)環(huán)境憲章第3條中,也可看到類似將PPP同環(huán)境污染防治原則聯(lián)系起來(lái)的表述。對(duì)PPP的這種把握是充分的,也加深了對(duì)環(huán)境法基本原則間關(guān)系的理解。

其次,認(rèn)為PPP擴(kuò)大了污染者的概念范疇。例如,金融機(jī)構(gòu)也被納入“看不見(jiàn)的污染者”之列,污染者也能投資綠色科技,私營(yíng)部門可以通過(guò)環(huán)境金融和市場(chǎng)機(jī)制解決污染問(wèn)題和環(huán)境問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)綠色化。這種思維方式基于對(duì)分散環(huán)境成本的投資(ECI)戰(zhàn)略重要性的認(rèn)識(shí)(9)關(guān)于施瓦茨的觀點(diǎn),參見(jiàn):大塚直.世界環(huán)境憲章的課題(序說(shuō))——以污染者負(fù)擔(dān)原則為中心[J].環(huán)境法研究,2020(11):1-29.。有必要再次重申P(guān)PP是歐盟綠色革命的基礎(chǔ),EPR是歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)(CE)的基礎(chǔ)。

這種對(duì)PPP的現(xiàn)代認(rèn)識(shí)在日本鮮有討論,然而,類似的問(wèn)題在身邊頻頻出現(xiàn),因此有必要密切關(guān)注(10)也有觀點(diǎn)指出由于天然資源的無(wú)限制消費(fèi)行為的問(wèn)題逐漸明朗,而且利用天然資源的真實(shí)成本反映在價(jià)格上,必須考慮受益者負(fù)擔(dān)的原則。德·薩德勒認(rèn)為,與PPP一樣,受益者負(fù)擔(dān)也是從外部費(fèi)用的內(nèi)部化邏輯產(chǎn)生的。參見(jiàn):SADELEER DE N. Environmental law principles: form political slogans to legal rules[M]. 2nd ed. London: Oxford University Press, 2020:51.。

2. PPP與日本法

(1)PPP與《世界環(huán)境公約(草案)》相關(guān)規(guī)定的關(guān)聯(lián)

《世界環(huán)境公約(草案)》第8條涉及PPP的相關(guān)內(nèi)容,指出“污染”(Pollution)、“污染者”(Polluter)、“污染者的負(fù)擔(dān)范圍”等概念在國(guó)際以及歐洲的發(fā)展變遷,對(duì)日本極具參考價(jià)值。正如前文所述,這一點(diǎn)在OECD是明文規(guī)定的[1],但在日本,有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)將“污染”(Pollution)視為有害物質(zhì)等造成的狹義污染來(lái)處理,有必要將其明確化(11)對(duì)于2015年至2017年燃煤發(fā)電廠的環(huán)境影響,環(huán)境大臣的評(píng)價(jià)意見(jiàn)直擊痛點(diǎn),工業(yè)界有觀點(diǎn)認(rèn)為在環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的基本事項(xiàng)中,將二氧化碳納入評(píng)估項(xiàng)目存在一定的問(wèn)題。參見(jiàn):大塚直.針對(duì)電力的溫暖化對(duì)策與環(huán)境影響[J].環(huán)境法研究,2017(6):1-30.。筆者希望環(huán)境基本法中對(duì)此進(jìn)行明文規(guī)定。此外,后文將展開(kāi)論述的環(huán)境損害相關(guān)規(guī)定,出現(xiàn)在《世界環(huán)境公約(草案)》第7條,相信對(duì)日本的環(huán)境法也有一定的影響。

(2)日本現(xiàn)行法中PPP的問(wèn)題點(diǎn)與環(huán)境基本法

下文將列舉日本現(xiàn)行法中PPP相關(guān)具體問(wèn)題,以說(shuō)明環(huán)境基本法中對(duì)PPP作出明文規(guī)定的必要性(12)關(guān)于日本法律中PPP的一般適用例,參見(jiàn):大塚直.環(huán)境法[M].4版.東京:有斐閣,2020:82.關(guān)于PPP的憲法學(xué)基礎(chǔ),參見(jiàn):藤井康博.原因者責(zé)任原則的憲法學(xué)基礎(chǔ)(1)[J].大東法學(xué),2018(2):129-182;藤井康博.原因者責(zé)任原則的憲法學(xué)基礎(chǔ)(2)[J].大東法學(xué),2019(1):73-112;藤井康博.原因者責(zé)任原則的憲法學(xué)基礎(chǔ)(3)[J].大東法學(xué),2019(2):127-169;藤井康博.原因者責(zé)任原則的憲法學(xué)基礎(chǔ)(4)[J].大東法學(xué),2020(1):145-193;藤井康博.原因者責(zé)任原則的憲法學(xué)基礎(chǔ)(5·完)[J].大東法學(xué),2021(1):103-131.。

第一,將燃煤發(fā)電中溫室氣體(GHG)的排放視作PPP的考察對(duì)象。盡管這一點(diǎn)在1974年OECD的出版物[1]上已經(jīng)明確表述,但在日本仍有從業(yè)者認(rèn)為PPP的污染者僅局限于有害物質(zhì)的排放者,而二氧化碳不屬于污染物質(zhì)。PPP的目的在于將外部不經(jīng)濟(jì)進(jìn)行內(nèi)部化,因此GHG理所應(yīng)當(dāng)被納入污染物質(zhì),放眼世界,有必要進(jìn)行這樣的思考。

第二,引入碳定價(jià)機(jī)制(CP)的契機(jī)與GHG排放密切相關(guān),即碳定價(jià)實(shí)際上是以實(shí)現(xiàn)PPP為目的的經(jīng)濟(jì)手段,對(duì)“污染”“污染者”范疇的規(guī)定也與此相關(guān)。

第三,如上所述,歐盟等地區(qū)的綠色增長(zhǎng)與CE的基礎(chǔ)是PPP和ERP(13)歐盟引入各種ERP相關(guān)政策,如電池指令(2006/66/EC),減少特定塑料制品對(duì)環(huán)境影響的歐盟指令(2019/904(EU))。,但一方面,在日本,《經(jīng)濟(jì)財(cái)政運(yùn)營(yíng)與改革的基本方針22》(2022年6月7日內(nèi)閣會(huì)議通過(guò))等文件中對(duì)該問(wèn)題的認(rèn)識(shí)并不充分,這也關(guān)系能否如歐盟一般將PPP視作“原則”。另一方面,動(dòng)用公共和私人基金進(jìn)行大規(guī)模資助,以促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變動(dòng)的革命性創(chuàng)新,已成為全球趨勢(shì),從其與PPP的關(guān)系來(lái)看——資助中的一部分用于研發(fā),哪怕只是在強(qiáng)烈要求短期內(nèi)采取對(duì)策的情況下過(guò)渡性措施——與資助資金相關(guān)的負(fù)擔(dān)(最終)會(huì)轉(zhuǎn)嫁給污染源頭的責(zé)任人,對(duì)此有必要進(jìn)一步探討。此外,值得注意的是,希望不要因?yàn)榇笠?guī)模進(jìn)行資助方面的討論,而減少對(duì)碳定價(jià)必要性的認(rèn)識(shí)。

第四,聚焦到更細(xì)的層面,海上風(fēng)力發(fā)電殘留物的處理也很重要。從PPP的角度來(lái)看,英國(guó)和瑞典已經(jīng)形成了從業(yè)者擔(dān)負(fù)起殘留物(移除)等相關(guān)責(zé)任的共識(shí),這也體現(xiàn)了PPP的重要性(14)假設(shè)日本在殘置物處理中排除從業(yè)者的責(zé)任的話,應(yīng)在法律中明文規(guī)定并說(shuō)明理由。。具體來(lái)說(shuō),日本《海洋污染防治法》第40條對(duì)“排放”是否包含殘留物的解釋與PPP在解釋中的定位密切關(guān)聯(lián)(15)日本《規(guī)章改革實(shí)施計(jì)劃》(令和3年6月18日內(nèi)閣會(huì)議決定)推動(dòng)了海上風(fēng)力發(fā)電事業(yè)結(jié)束后的恢復(fù)原狀義務(wù)與殘留物規(guī)定的明確化,其中部分內(nèi)容可見(jiàn)于環(huán)境省水·大氣環(huán)境局水環(huán)境科海洋環(huán)境辦公室《著床式海上風(fēng)力發(fā)電設(shè)備廢棄許可的相關(guān)考慮》(令和3年9月)。。

第五,正如OECD和歐盟將EPR和PPP視作有利于外部性的內(nèi)部化,我們應(yīng)該考慮將這兩個(gè)概念合并到環(huán)境基本法(以及推進(jìn)循環(huán)型社會(huì)形成基本法)中。關(guān)于塑料的海洋污染問(wèn)題,相關(guān)條約談判正在進(jìn)行,此時(shí),PPP應(yīng)該作為條約中值得考量的原則之一(16)關(guān)于海洋塑料污染的國(guó)際趨勢(shì),聯(lián)合國(guó)環(huán)境署的動(dòng)向值得關(guān)注。在聯(lián)合國(guó)環(huán)境署召開(kāi)的第五屆聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)重啟會(huì)議(UNEA5.2)(2022年2月至3月)上,包括海洋環(huán)境中的塑料污染在內(nèi)的塑料污染成為重要議題,大會(huì)通過(guò)了題為“終結(jié)塑料污染:目標(biāo)具有法律約束力的國(guó)際公約”的決議案,該決議案考慮到各國(guó)國(guó)情,提出有必要采取全面的生命周期方法,并決定成立政府間談判委員會(huì),制定有關(guān)塑料污染的具有法律約束力的國(guó)際文件。政府間談判委員會(huì)于2022年下半年成立,預(yù)期在2024年之前完成相關(guān)工作,在制定相關(guān)文件時(shí)特別考慮了包括PPP在內(nèi)的關(guān)于環(huán)境和發(fā)展的《里約熱內(nèi)盧宣言》的原則以及各國(guó)的情況和能力。。

第六,環(huán)境損害概念在歐盟及日本的發(fā)展成為重要課題,該問(wèn)題將在下文具體展開(kāi)說(shuō)明(見(jiàn)本文第二部分)。

綜上,從20世紀(jì)60年代開(kāi)始,日本先于OECD和歐盟提出了獨(dú)特的PPP概念,此后,OECD及歐盟經(jīng)歷了向日本法學(xué)習(xí)、靠攏的過(guò)程[1],盡管如此,日本并未在環(huán)境基本法中對(duì)PPP這一原則作出明文規(guī)定,因此很難充分認(rèn)識(shí)PPP的定位。

3. 碳邊界調(diào)整機(jī)制——PPP的全球化

在歐盟逐步實(shí)施的碳邊界調(diào)整機(jī)制(CBAM)對(duì)實(shí)現(xiàn)PPP的具體化有著重要意義,下文將圍繞CBAM與PPP的關(guān)聯(lián)展開(kāi)論述。

(1)碳邊界調(diào)整機(jī)制概觀

2021年7月14日,歐盟委員會(huì)(European Commission)發(fā)布了Fit for 55一攬子計(jì)劃,旨在實(shí)現(xiàn)歐盟2030年氣候目標(biāo),并提出了一項(xiàng)“歐洲議會(huì)及理事會(huì)制定碳邊界調(diào)整機(jī)制規(guī)則”方案,此方案規(guī)定進(jìn)口商必須購(gòu)買與進(jìn)口產(chǎn)品中1噸排放量相對(duì)應(yīng)的CBAM證書(shū),該證書(shū)的價(jià)格與歐盟碳排放交易體系(ETS)的排放配額價(jià)格聯(lián)動(dòng),并根據(jù)每周拍賣會(huì)終值的平均價(jià)格來(lái)確定,實(shí)施的目標(biāo)行業(yè)為水泥、電力、肥料、鋼鐵、鋁,進(jìn)口產(chǎn)品的排放量根據(jù)“直接排放量/生產(chǎn)量”計(jì)算。申報(bào)人可以要求根據(jù)在原產(chǎn)地國(guó)支付的碳價(jià),削減需核銷的證書(shū)數(shù)量。碳價(jià)格預(yù)設(shè)為以產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中釋放的GHG為對(duì)象的稅收或排放限額交易制度中支付的金額。申報(bào)人必須提供第三方認(rèn)證的產(chǎn)品GHG排放量,倘若申報(bào)人無(wú)法在每年5月末之前核銷相當(dāng)于前一年進(jìn)口產(chǎn)品排放量的CBAM 證書(shū)數(shù)量,其過(guò)剩的排放量將受到相應(yīng)懲罰。CBAM不適用于產(chǎn)品原產(chǎn)地為與歐盟排放交易體系有進(jìn)出口貿(mào)易關(guān)聯(lián)的國(guó)家。

CBAM將于2026年正式實(shí)施。隨著CBAM的普遍實(shí)行,在歐盟碳排放交易體系中實(shí)行免費(fèi)配額的產(chǎn)品,其免費(fèi)配額將在2026年以后逐漸減少,到2034年底將徹底取消。

2022年1月,歐洲議會(huì)議員提出了CBAM修正案,該修正案與現(xiàn)行方案主要有4處不同:第一,對(duì)象品類增加了有機(jī)化合物和聚合物,在電力方面,以前的方案只包括直接排放,現(xiàn)在間接排放也被納入其中;第二,正式實(shí)施時(shí)間將提前到2025年;第三,歐盟排放交易體系中免費(fèi)配額將從2025年開(kāi)始縮減,到2028年底將取消免費(fèi)配額(水泥的免費(fèi)配額將在2025年底取消);第四,依照第一點(diǎn)的變更,進(jìn)口產(chǎn)品中包含的排放量計(jì)算公式變更為“直接排放量+電力產(chǎn)生的間接排放量/生產(chǎn)量”。

(2)碳邊界調(diào)整機(jī)制反思

第一,CBAM與世界貿(mào)易組織(WTO)的關(guān)系必然是爭(zhēng)論的重點(diǎn)。但是,鑒于WTO目前還沒(méi)有充分發(fā)揮作用,歐盟作為國(guó)家聯(lián)合體在國(guó)際上擁有強(qiáng)大的影響力,即使某種程度上違背WTO相關(guān)規(guī)則,也有可能達(dá)成共識(shí)。在制定日本的環(huán)境政策和產(chǎn)業(yè)政策時(shí),有必要事先研究實(shí)施CBAM的相應(yīng)措施。

第二,目前,上文提出的CBAM 5大目標(biāo)行業(yè)(除電力領(lǐng)域之外),鑒于日本在這些行業(yè)領(lǐng)域?qū)W洲的出口較少,因此,歐盟即將實(shí)施的CBAM不會(huì)立刻對(duì)日本產(chǎn)生直接的影響。在鋼鐵方面,歐洲從日本進(jìn)口的30萬(wàn)噸鋼鐵,大概率不會(huì)受到CBAM帶來(lái)的關(guān)稅上漲的影響,但由于烏克蘭、土耳其等不再向歐盟出口鋼鐵,未來(lái)全球的鋼鐵流通秩序有可能被破壞(17)依照日本鋼鐵業(yè)界人士在日本環(huán)境部低碳社會(huì)實(shí)行計(jì)劃跟進(jìn)會(huì)鋼鐵行業(yè)工作組會(huì)議(2022年3月4日)上的回答,其后由于俄烏局勢(shì)的變化,烏克蘭鋼鐵出口的總體情況也發(fā)生了變化。。

此外,CBAM實(shí)施的目標(biāo)行業(yè)很有可能在不久的將來(lái)擴(kuò)大到上述5個(gè)領(lǐng)域以外的其他領(lǐng)域,且這些領(lǐng)域的產(chǎn)品很有可能失去長(zhǎng)期市場(chǎng)(18)日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省“關(guān)于在世界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)碳中和的經(jīng)濟(jì)方法等措施的研究會(huì)(第2次)”(2021年3月1日)(資料2)“關(guān)于碳邊界調(diào)整措施的基本想法”指出,WTO關(guān)于CBAM的一致性、二氧化碳計(jì)算、碳價(jià)格等方面中的困難,如本文所述,歐盟作為國(guó)家聯(lián)合體在國(guó)際上擁有巨大影響力,有可能在違反WTO規(guī)則的情況下,逐步造成既定事實(shí)。。歐洲議會(huì)議員的修正案將CBAM的實(shí)施時(shí)間提前,并擴(kuò)充了對(duì)象品類,在某種程度上也增加了日本的危機(jī)感。

第三,值得注意的是,在CBAM中,申報(bào)人可以申報(bào)的原產(chǎn)地國(guó)支付的碳價(jià)格必須是明確的碳價(jià)格,倘若不是明確的碳價(jià)格,很有可能無(wú)法削減所需核銷的證書(shū)數(shù)量。

在討論碳邊界調(diào)整機(jī)制時(shí),一般會(huì)有以下3種觀點(diǎn):①只允許申報(bào)環(huán)境稅和排放配額交易(ET);②除了①之外,還允許申報(bào)物品稅和能源稅中與二氧化碳排放有關(guān)的部分;③也認(rèn)可暗示性的碳價(jià)格。但是③的計(jì)算極其困難,②在大多數(shù)情況下也難以計(jì)算,且電費(fèi)并不包括在碳價(jià)格中。此外,固定價(jià)格收購(gòu)制度(FIT)的征收金與可再生能源的正價(jià)值(環(huán)境價(jià)值)相關(guān),并不包含在碳價(jià)格中。

這個(gè)問(wèn)題看似是技術(shù)性的問(wèn)題,實(shí)際上涉及歐洲如何考慮公平競(jìng)爭(zhēng)條件的法律性與規(guī)范性問(wèn)題。自1992年市場(chǎng)一體化以來(lái),歐盟一直致力于確保區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平,在綠色交易、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等重要文件中一定體現(xiàn)PPP,便是有力證明(19)自1972年以來(lái),OECD的各種文件均能體現(xiàn)PPP為確保競(jìng)爭(zhēng)公平而受到重視。。從現(xiàn)在的CABM可以看出,歐盟的目標(biāo)是將自己區(qū)域內(nèi)確保公平競(jìng)爭(zhēng)的方法推廣到全世界?？紤]到碳價(jià)格計(jì)算的實(shí)際情況,大概率會(huì)使用①和②的計(jì)算方法,當(dāng)然筆者也不認(rèn)為歐盟的主張一定是正確的,什么樣的條件才是公平的競(jìng)爭(zhēng)條件,這一點(diǎn)需要認(rèn)真研究和探討。

盡管采用計(jì)算方法①的可能性較高,但是,由于日本的能源相關(guān)稅尚未實(shí)行與二氧化碳相關(guān)聯(lián)的從量稅,如果日本更傾向于計(jì)算方法②的話,其計(jì)算將會(huì)十分困難。即使當(dāng)前與能源相關(guān)的稅收總額不變,煤炭、石油、液化天然氣等的稅率也要根據(jù)二氧化碳排放量進(jìn)行調(diào)整,進(jìn)而就有必要與CBAM相關(guān)聯(lián)。假設(shè)采用計(jì)算方法①,日本不引入碳稅的話,年財(cái)政收入將有可能被歐盟收入囊中。

第四,日本產(chǎn)業(yè)界一直以來(lái)關(guān)注單位產(chǎn)品二氧化碳排放量的基本單位,似乎不太容易理解CBAM所重視的“負(fù)擔(dān)”問(wèn)題。當(dāng)然,提升基本單位必然重要,這一點(diǎn)受到環(huán)境、社會(huì)和公司治理(ESG)的高度評(píng)價(jià),但CBAM的關(guān)注點(diǎn)更多的在于競(jìng)爭(zhēng)是否公平以及二氧化碳排放量相應(yīng)的費(fèi)用承擔(dān)是否合理,這才是符合PPP的思維方式。歐洲(粗放地)追求某種公平并將其視為正義,焦點(diǎn)并非研究提升基本單位這樣的技術(shù)問(wèn)題,而是思考何謂公平正義,這種思維方式不同于歷來(lái)忽視各國(guó)間存在的不公平而只看重自由貿(mào)易的思維方式。日本與包括發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的各國(guó)競(jìng)爭(zhēng),倘若與這些國(guó)家間存在不公平競(jìng)爭(zhēng),那么需要進(jìn)行談判以使其公平,由此來(lái)看,歐盟的思考亦有可取之處。

第五,在實(shí)施CBAM時(shí),如上文所述,歐盟會(huì)要求從日本出口的產(chǎn)品提供其生產(chǎn)時(shí)的二氧化碳排放系數(shù),在特殊情況下也有可能要求進(jìn)行第三方認(rèn)證,對(duì)此,筆者認(rèn)為從業(yè)者和政府相關(guān)人員應(yīng)做好相應(yīng)準(zhǔn)備。

二、 環(huán)境損害責(zé)任制度的當(dāng)代意義及對(duì)日本法的啟示

《世界環(huán)境公約(草案)》第7條第1款規(guī)定:“應(yīng)當(dāng)采取必要措施以確保環(huán)境損害得到適當(dāng)修復(fù)”。1992年通過(guò)的《里約熱內(nèi)盧宣言》第13項(xiàng)原則規(guī)定:“各國(guó)應(yīng)制定有關(guān)對(duì)污染和其他環(huán)境損害的受害者承擔(dān)責(zé)任和賠償?shù)膰?guó)家法律。各國(guó)還應(yīng)以更快、更堅(jiān)決的方式加強(qiáng)合作,進(jìn)一步制定國(guó)際法,對(duì)本國(guó)管轄區(qū)域及管轄范圍內(nèi)的活動(dòng)對(duì)本國(guó)管轄范圍外的地區(qū)造成環(huán)境損害的負(fù)面影響負(fù)責(zé)并賠償”。值得關(guān)注的是,《世界環(huán)境公約(草案)》中使用了修復(fù)(remediation)的表述,并認(rèn)可以修復(fù)為目的而采取的必要措施,但關(guān)于采取措施的主體,在該草案中并未明確說(shuō)明。

國(guó)際條約中的環(huán)境損害責(zé)任制度,大致可以分為兩類:一類是以高度危險(xiǎn)性活動(dòng)引起的環(huán)境損害為對(duì)象的“第一代”公約,例如,《關(guān)于核損害的民事責(zé)任的維也納公約》《空間物體所造成損害的國(guó)際責(zé)任公約》《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》(簡(jiǎn)稱《1969年CLC公約》)、《設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》(簡(jiǎn)稱《1971年FC公約》)等,這些公約側(cè)重對(duì)責(zé)任人追究損害的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任,并要求國(guó)家提供財(cái)務(wù)保障;另一類是在多邊環(huán)境公約中制定與責(zé)任相關(guān)法律法規(guī)的“第二代”公約,主要包括《巴塞爾公約責(zé)任與賠償議定書(shū)》《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》的《責(zé)任附件》《關(guān)于賠償責(zé)任和補(bǔ)救的名古屋-吉隆坡補(bǔ)充議定書(shū)》《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》(簡(jiǎn)稱《1992年CLC公約》)、《1992年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約》(簡(jiǎn)稱《1992年FC公約》),“第二代”公約的制度特點(diǎn)在于其側(cè)重以環(huán)境損害所產(chǎn)生的損失、采取措施使環(huán)境損害恢復(fù)原狀所需要的費(fèi)用、合理應(yīng)對(duì)措施所需的費(fèi)用為對(duì)象(20)日本有相關(guān)介紹的著作,如松井芳郎.國(guó)際環(huán)境法的基本原則[M].東京:東信堂,2010:283;高村尤佳理.國(guó)際法上針對(duì)環(huán)境損害的責(zé)任制度[M] ∥大塚直,大村敦志,野澤正充.社會(huì)發(fā)展與權(quán)力創(chuàng)造:民法、環(huán)境法學(xué)的最前沿(祝賀淡路剛九先生古稀).東京:有斐閣,2012:711.。

下文將在介紹歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》的基礎(chǔ)上,闡述PPP與環(huán)境損害責(zé)任的關(guān)系,并討論日本對(duì)于環(huán)境損害的法律應(yīng)對(duì)情況及《環(huán)境責(zé)任指令》對(duì)日本的啟發(fā)。

1. 歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》——出臺(tái)過(guò)程及其特征

關(guān)于歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》的闡述,在前期研究中已有涉及(21)參見(jiàn):大塚直.環(huán)境損害的責(zé)任[M]∥大塚直,北村喜宣.環(huán)境法學(xué)的挑戰(zhàn)(阿部泰隆先生·淡路剛久先生花甲紀(jì)念)[M].東京:日本評(píng)論社,2002:88;大塚直.環(huán)境法的新發(fā)展(20)——環(huán)境修復(fù)的責(zé)任與費(fèi)用負(fù)擔(dān)——走向環(huán)境損害論的道路[J].法學(xué)教室,2008(392):94-103;大塚直.環(huán)境損害的責(zé)任——以歐盟指令為中心[J].Law & technology,2006(30):24-31;另參見(jiàn):二見(jiàn)繪里子.對(duì)于生物多樣性損害的回復(fù)責(zé)任的考察(1)[J].早稻田法學(xué)會(huì)志,2012(1):157-201;二見(jiàn)繪里子.對(duì)于生物多樣性損害的回復(fù)責(zé)任的考察(2·完)[J].早稻田法學(xué)會(huì)志,2012(2):267-312.,本節(jié)將重點(diǎn)關(guān)注《環(huán)境責(zé)任指令》與PPP的關(guān)系。

2004年,歐盟出臺(tái)《環(huán)境責(zé)任指令》(22)此后經(jīng)歷了四次小規(guī)模修訂,最近一次是法規(guī)2019/1010,刪除了第14條第2款,替換了第18條。,旨在以PPP為基礎(chǔ)設(shè)定環(huán)境責(zé)任框架,防止和修復(fù)環(huán)境損害。經(jīng)營(yíng)者有義務(wù)采取預(yù)防措施(第5條、第8條)和修復(fù)措施(第6～8條、附件2),這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)自執(zhí)行(self-executing)?！董h(huán)境責(zé)任指令》的目標(biāo)是引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者將環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)最小化,以避免其自行承擔(dān)修復(fù)措施的義務(wù)[6]204?！董h(huán)境責(zé)任指令》首次將PPP具體化,并建立了環(huán)境責(zé)任機(jī)制。

(1)《環(huán)境責(zé)任指令》出臺(tái)的過(guò)程

一直以來(lái),通過(guò)民法恢復(fù)公共自然資源的損害較為困難,原告資格的認(rèn)定也是個(gè)難題。盡管非政府組織(NGO)提出修復(fù)環(huán)境損害的申請(qǐng),但多數(shù)時(shí)候難以認(rèn)定這種損害(如清洗沾滿油污的鳥(niǎo)的費(fèi)用等)。此外,在自然資源沒(méi)有經(jīng)濟(jì)價(jià)值或經(jīng)濟(jì)價(jià)值極少的情況下,處理傳統(tǒng)的損害索賠是困難的。

對(duì)環(huán)境損害責(zé)任指令的討論始于1985年,推動(dòng)討論該指令的契機(jī)之一是1986年的“瑞士施韋策哈勒化工廠火災(zāi)事件”,當(dāng)時(shí)韋策哈勒化工廠發(fā)生火災(zāi)導(dǎo)致大量化學(xué)物質(zhì)污染了萊茵河。此外,關(guān)于環(huán)境損害責(zé)任指令的討論也與多起土壤污染案件有關(guān)。歐洲各國(guó)承認(rèn)相關(guān)環(huán)境損害責(zé)任的條約是1993年歐洲理事會(huì)成員國(guó)共同簽署的《歐洲理事會(huì)關(guān)于對(duì)環(huán)境危險(xiǎn)活動(dòng)造成損害的民事責(zé)任公約》(簡(jiǎn)稱《羅加諾公約》,但該條約并未生效)。歐洲共同體(EC)在1992年公布的第5次環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃中表示將豐富環(huán)境政策手段,并將環(huán)境損害責(zé)任制度作為其中之一。在此背景下,歐洲委員會(huì)提交的《補(bǔ)救環(huán)境損害的綠皮書(shū)》探討了通過(guò)活用民事責(zé)任以防止和修復(fù)環(huán)境損害,這表明了將民事責(zé)任用作PPP具體化的態(tài)度。

然而,這種態(tài)度在隨后被迫作出重大轉(zhuǎn)變。2000年,在歐洲委員會(huì)發(fā)布《環(huán)境民事責(zé)任白皮書(shū)》之后,中止了原初對(duì)民事?lián)p害賠償責(zé)任的討論,而采用行政干預(yù)制度(訴訟也成為行政訴訟)。不過(guò),《環(huán)境責(zé)任指令》規(guī)定了嚴(yán)格責(zé)任、過(guò)失責(zé)任、因果關(guān)系等(后述),成為混合民法和行政法律的制度。《環(huán)境民事責(zé)任白皮書(shū)》的目的是強(qiáng)化實(shí)施PPP及防治原則、確保環(huán)境修復(fù)、整合環(huán)境政策與其他政策以及區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)的功能改善等。此外,《環(huán)境民事責(zé)任白皮書(shū)》還提出責(zé)任不追溯、與EC立法結(jié)合適用以及嚴(yán)格責(zé)任和過(guò)失責(zé)任的雙重責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)(同時(shí)提出以環(huán)境損害和傳統(tǒng)損害為對(duì)象,但在《環(huán)境責(zé)任指令》中并未采納這一點(diǎn))(23)在美國(guó)的自然資源損害相關(guān)法制中,一般由行政部門作為代理人提起訴訟,即追究損害賠償責(zé)任,這一點(diǎn)參見(jiàn):大塚直,北村喜宣.環(huán)境法學(xué)的挑戰(zhàn)(阿部泰隆先生·淡路剛久先生花甲紀(jì)念)[M].東京:日本評(píng)論社,2002:81.。也有說(shuō)法稱歐盟于2004年出臺(tái)《環(huán)境責(zé)任指令》的原因在于當(dāng)年正值歐盟擴(kuò)員,10個(gè)新加盟國(guó)加入,原有的歐盟國(guó)家不希望過(guò)去15個(gè)成員國(guó)多年的討論化為烏有(因此該指令確實(shí)存在不足之處)。

《環(huán)境責(zé)任指令》的對(duì)象包含生物多樣性、水、土壤3個(gè)領(lǐng)域,正是基于綜合系統(tǒng)的制度更具效率的考慮。

(2)《環(huán)境責(zé)任指令》的基本特征

《環(huán)境責(zé)任指令》的最大特點(diǎn)是以行政干預(yù)制度代替?zhèn)鹘y(tǒng)的民事賠償責(zé)任,并以修復(fù)方式取代賠償方式,并采取嚴(yán)格責(zé)任和過(guò)失責(zé)任的雙重標(biāo)準(zhǔn),主要內(nèi)容如下。

第一,將因未指定責(zé)任、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或《環(huán)境責(zé)任指令》附件3規(guī)定的活動(dòng)(24)廢棄物運(yùn)輸中的事故屬于此類危險(xiǎn)行為,但石油管道運(yùn)輸不屬于危險(xiǎn)行為。(危險(xiǎn)活動(dòng))而產(chǎn)生環(huán)境損害,認(rèn)定為嚴(yán)格責(zé)任(25)與生化危機(jī)相關(guān)的向環(huán)境中釋放轉(zhuǎn)基因生物的行為,屬于附件3第11條中規(guī)定的“故意釋放”。因此若要追究嚴(yán)格責(zé)任,前提是“故意”釋放行為。,附件3規(guī)定的活動(dòng)以外的其他行為中,若對(duì)造成棲息地及生物種類產(chǎn)生損害,則追究過(guò)失責(zé)任。之所以在附件3未規(guī)定的行為中,僅對(duì)損害生物多樣性相關(guān)行為追究責(zé)任,目的在于意識(shí)到生物多樣性的脆弱性和重要性。附件3結(jié)合現(xiàn)行的歐盟環(huán)境立法,規(guī)定了其適用對(duì)象和行為,可以說(shuō)是確保現(xiàn)行歐盟環(huán)境立法實(shí)效性的手段[7]。

第二,不適用的行為如下:①武力行為、不可抗力;②以國(guó)防和國(guó)際安全保障主要目的的行為;③2007年4月30日之前的排放或事故所造成的損害(26)在2007年4月30日之前發(fā)生并完成的特定行為,因該行為在同一天之后的排放行為或事故造成的損害也不適用(第17條)。以及導(dǎo)致該損害發(fā)生的排放或事故超過(guò)30年后發(fā)生的損害(第17條);④屬于擴(kuò)散污染而未被證明有因果關(guān)系的(27)參見(jiàn):EU.Case C-378/08,https:∥eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:62008C J0378.;⑤已生效的國(guó)際條約中已作出規(guī)定的(第4條第2款至第4款)。大部分土壤污染屬于③的類型,對(duì)此,歐盟各成員國(guó)國(guó)內(nèi)法律有時(shí)會(huì)單獨(dú)處理。此外,是否認(rèn)可⑥基于行政機(jī)關(guān)許可的抗辯、是否認(rèn)可⑦針對(duì)開(kāi)發(fā)危險(xiǎn)的抗辯(⑥和⑦見(jiàn)第8條第4款)、⑧是否追究連帶債務(wù)(不限于個(gè)別責(zé)任),均由成員國(guó)來(lái)決定。例如,法國(guó)不承認(rèn)⑥和⑧,但對(duì)⑦予以承認(rèn)。責(zé)任的因果關(guān)系需要舉證,不承認(rèn)推理的結(jié)論(28)基于本指令第16條,成員國(guó)可以作出更嚴(yán)格的規(guī)定。成員國(guó)可設(shè)置因果關(guān)系推定相關(guān)規(guī)定,作為具體案件予以承認(rèn),關(guān)于這一點(diǎn)參見(jiàn):EU.Case C-378/08,https:∥eurlex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF /?ur i=CELEX:62008CJ0378.(第4條第5款)。在這一點(diǎn)上,尊重各成員國(guó)的不同看法。

第三,責(zé)任人可以是從事或管理經(jīng)營(yíng)活動(dòng)人,可以是私人或公務(wù)人員,可以是自然人或法人,甚至包括獲得經(jīng)營(yíng)許可和注冊(cè)的人,不論經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否具有營(yíng)利性質(zhì)。

第四,作為對(duì)象的環(huán)境僅限于公共自然資源,這里的自然資源可以視為關(guān)乎公共利益的問(wèn)題。例如,①歐盟1979年頒布的《歐盟野鳥(niǎo)保護(hù)指令》(79/409/EEC)和1992年頒布的《歐洲棲息地指令》(92/43/EEC)所涵蓋的自然棲息地和野生生物;②歐盟2000年頒布的《水資源框架指令》(2000/60/EC)所“保護(hù)”的水;③土壤。大氣環(huán)境本身不作為適用對(duì)象,但造成①～③損害時(shí),則成為適用對(duì)象,在②中也包括地下水。在①和②中,無(wú)論自然資源是否有主,均作為《環(huán)境責(zé)任指令》的適用對(duì)象(29)《環(huán)境責(zé)任指令》第16條第2款規(guī)定,對(duì)人的所有地進(jìn)行環(huán)境損害修復(fù)時(shí),可能產(chǎn)生雙重賠償?shù)膯?wèn)題。但是,如果修復(fù)環(huán)境損害后該土地的出售價(jià)格比以前下降的話,可以向造成財(cái)產(chǎn)損失的人另行提出索賠要求。。

在①和②中適用的必要條件是造成了重大的負(fù)面影響(30)《歐洲棲息地指令》第6條第4款提到了關(guān)于野鳥(niǎo)和棲息地的必要條件,適用這個(gè)條件也有政治上的理由,適用土壤的必要條件與中東歐國(guó)家嚴(yán)重的土壤污染問(wèn)題有關(guān),和自然資源損害性質(zhì)不同,與人體健康無(wú)關(guān)的部分則交由國(guó)內(nèi)法處理。。另外,③適用的必要條件是對(duì)人類健康有重大風(fēng)險(xiǎn)。如果不滿足這些條件,則不適用于《環(huán)境責(zé)任指令》(第2條第1款,第3條),但允許各成員國(guó)運(yùn)用國(guó)內(nèi)法處理相關(guān)事件。需要注意的是,③沒(méi)有把對(duì)自然資源帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)視為問(wèn)題。

為了證明滿足這些條件需要收集多方信息,這些信息中既有的野生生物的信息居多,關(guān)于水的信息還不夠充分。視為具有“重大性”的條件是經(jīng)營(yíng)者具備“自執(zhí)行”(self-executing)義務(wù),經(jīng)由經(jīng)營(yíng)者自身的判斷,最終由權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行判定(第11條),此前需要經(jīng)營(yíng)者與權(quán)威機(jī)構(gòu)先行議定,盡量避免證明責(zé)任的問(wèn)題。

“重大性”的條件參照“基礎(chǔ)狀態(tài)(基線狀態(tài))”評(píng)估?！盎A(chǔ)狀態(tài)”是指基于可用的最佳信息,若沒(méi)有損害發(fā)生,則討論假設(shè)損害發(fā)生時(shí)可能存在的自然資源和服務(wù)(效用)的條件,自然變化和季節(jié)因素等也被考慮在內(nèi)。這里的服務(wù),是指某一自然資源所提供的對(duì)其他自然資源和公眾有益的功能,如蜜蜂授粉就屬于這種情況。

“基礎(chǔ)狀態(tài)”如何確定?《歐盟野鳥(niǎo)保護(hù)指令》和《歐洲棲息地指令》要求各成員國(guó)必須收集一定的自然棲息地的保護(hù)信息和生物學(xué)狀態(tài)信息;《水資源框架指令》則要求各成員國(guó)必須收集地表水和地下水質(zhì)量的信息(31)在這兩個(gè)指令中,沒(méi)有要求收集人類利用“服務(wù)”的信息。,由此收集關(guān)于自然資源的信息。

《環(huán)境責(zé)任指令》適用的對(duì)象不包括傳統(tǒng)意義上對(duì)人的健康或財(cái)產(chǎn)的損害,這一點(diǎn)與《環(huán)境民事責(zé)任白皮書(shū)》不同,其尊重各成員國(guó)在現(xiàn)有民事責(zé)任問(wèn)題上的不同看法。

第五,各成員國(guó)責(zé)令經(jīng)營(yíng)者采取必要的修復(fù)措施,若經(jīng)營(yíng)者不遵守該命令,成員國(guó)(權(quán)威機(jī)構(gòu))將自行采取措施,在措施完成或責(zé)任人確定后的5年內(nèi)收回相關(guān)費(fèi)用(第10條)。也有學(xué)者提出有必要規(guī)定成員國(guó)有義務(wù)采取措施恢復(fù)原狀,但最終未被采納,原因在于各成員國(guó)在實(shí)施措施過(guò)程中難以徹底實(shí)行。關(guān)于收回相關(guān)費(fèi)用的問(wèn)題,當(dāng)出現(xiàn)以下情況時(shí),經(jīng)營(yíng)者不需要負(fù)擔(dān)費(fèi)用:一是因第三方原因造成環(huán)境損害或面臨發(fā)生環(huán)境損害的緊急危險(xiǎn),但經(jīng)營(yíng)者已采取適當(dāng)?shù)陌踩胧?二是因遵守公共機(jī)構(gòu)發(fā)布的強(qiáng)制性命令或指示而造成的損害(有限定條件,第8條第3款)。各成員國(guó)適用除外的情況不同,可參見(jiàn)本部分第二點(diǎn)不適用行為第⑥⑦項(xiàng)。

第六,自然人或法人(32)根據(jù)《環(huán)境責(zé)任指令》第12條第1款規(guī)定:“(a)正在或有可能因環(huán)境損害而受到惡劣影響的自然人或法人;(b)對(duì)有關(guān)該損害的環(huán)境決策有充分利益相關(guān)的自然人或法人,或(c)成員國(guó)的行政訴訟法要求以侵害權(quán)利為前提條件時(shí),主張侵害權(quán)利的自然人或法人”。(通常為NGO或土地所有者)可以向權(quán)威機(jī)構(gòu)提出關(guān)于環(huán)境損害案件的意見(jiàn),申請(qǐng)?jiān)谠撝噶钕虏扇〈胧?第12條第1款),對(duì)權(quán)威機(jī)構(gòu)的決定可以提起訴訟(第13條第1款),但不能要求金錢賠償(第3條第3款),金錢賠償要求由國(guó)內(nèi)法裁定(法國(guó)、荷蘭的國(guó)內(nèi)法承認(rèn)金錢賠償)。作為申請(qǐng)人的NGO需要具備何種條件,由各成員國(guó)自行決定,例如,荷蘭明確指出,提出申請(qǐng)的NGO必須有從事特定的自然保護(hù)活動(dòng)以及在自然保護(hù)等方面投入費(fèi)用的證明,NGO提起的訴訟屬于保護(hù)公共利益的訴訟。

同樣,在環(huán)境損害即將發(fā)生的情況下,自然人或法人可以向權(quán)威機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn),申請(qǐng)采取預(yù)防措施(第12條第1款),但能否獲得承認(rèn)取決于成員國(guó)的規(guī)定(第12條第5款),即是否承認(rèn)止損申請(qǐng),由各成員國(guó)自行規(guī)定。

第七,如上所述,《環(huán)境責(zé)任指令》采取了修復(fù)方式以獲得同等資源和同等服務(wù)的方法,未采用金錢評(píng)估方法,其目的是確保修復(fù)措施的實(shí)效性,表明了不拘泥于金錢價(jià)值的態(tài)度。究其原因:一是計(jì)算損失需要時(shí)間和費(fèi)用,有必要縮短程序時(shí)間;二是修復(fù)自然與市民及NGO的需求相一致。通過(guò)采取這種方法——《環(huán)境責(zé)任指令》沒(méi)有規(guī)定責(zé)任限額——實(shí)際需要的費(fèi)用有限。

如上所述,環(huán)境修復(fù)是指將環(huán)境恢復(fù)到其“基礎(chǔ)狀態(tài)”的行為。對(duì)水、生物物種或棲息地(33)根據(jù)《環(huán)境責(zé)任指令》附件2第2條規(guī)定,有關(guān)土壤的修復(fù)措施,以污染土地不再對(duì)人的健康帶來(lái)負(fù)面影響的重大風(fēng)險(xiǎn),相關(guān)的污染物質(zhì)已被消除、被封存等為最低限度的保障。的修復(fù)措施包括:①初級(jí)修復(fù)措施(primary remediation)(34)指將受損的自然資源和/或受損的服務(wù)恢復(fù)到基準(zhǔn)條件或以恢復(fù)到這種條件為目標(biāo)的修復(fù)措施。;②補(bǔ)充性修復(fù)措施(complementary remediation)(35)指為了彌補(bǔ)初級(jí)修復(fù)無(wú)法充分恢復(fù)受損的自然資源和/或服務(wù)這一事實(shí)而對(duì)自然資源和/或服務(wù)采取的修復(fù)措施。;③補(bǔ)償性修復(fù)措施(compensatory remediation)(36)指為了彌補(bǔ)自損害發(fā)生之日起至初級(jí)修復(fù)發(fā)揮充分效果為止即將產(chǎn)生的自然資源和/或服務(wù)的損失而采取的措施,這些觀念始于美國(guó)“瓦爾迪茲”號(hào)事件,各國(guó)認(rèn)識(shí)到貨幣價(jià)值難求,不如考慮彌補(bǔ)自然資源的損失,將補(bǔ)償性修復(fù)措施與損害的逸失利益概念進(jìn)行類比說(shuō)明。(附件2第1條)。以上多個(gè)修復(fù)選項(xiàng)供擇選,可選擇不完全恢復(fù)到基礎(chǔ)狀態(tài)的選項(xiàng),或是需要較長(zhǎng)時(shí)間恢復(fù)的初級(jí)修復(fù)選項(xiàng),但此時(shí),需要選擇補(bǔ)充性修復(fù)或補(bǔ)償性修復(fù)進(jìn)行補(bǔ)充(附件2第1條)。初級(jí)修復(fù)和補(bǔ)充性修復(fù)措施的“臨時(shí)損失”(interim losses)(37)直到初級(jí)修復(fù)措施或補(bǔ)充性措施發(fā)揮作用為止,受損的自然資源和服務(wù)不能發(fā)揮其生態(tài)功能,或是無(wú)法為其他自然資源或公民提供服務(wù)所造成的損失行為。,由特別調(diào)查委員會(huì)制定計(jì)算方法的指南;補(bǔ)償性修復(fù)措施的實(shí)施也以PPP為根據(jù)。

關(guān)于修復(fù)措施,經(jīng)營(yíng)者依據(jù)《環(huán)境責(zé)任指令》附件2制定相關(guān)修復(fù)計(jì)劃,與權(quán)威機(jī)構(gòu)協(xié)商后決定方案(第7條),協(xié)商時(shí)需要討論環(huán)境“基礎(chǔ)狀態(tài)”的細(xì)節(jié)。依據(jù)歐洲法院的裁決,協(xié)商后采用的修復(fù)措施,若權(quán)威機(jī)構(gòu)決定對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變更時(shí),需將“最終方案”(選項(xiàng))所需要的費(fèi)用與該權(quán)威機(jī)構(gòu)選擇的“最初方案”(選項(xiàng))所需的費(fèi)用進(jìn)行比較,確?！霸诓划a(chǎn)生明顯不均衡費(fèi)用的情況下,從環(huán)境的角度實(shí)現(xiàn)最佳效果”(38)參見(jiàn):EU.Case C-378/08,https:∥eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:62008C J0378.。

如果環(huán)境損害無(wú)法被修復(fù),權(quán)威機(jī)構(gòu)需要運(yùn)用替代技術(shù),若不能以合理的時(shí)間和費(fèi)用進(jìn)行修復(fù),那么可以選擇與受損的自然資源或自然服務(wù)修復(fù)費(fèi)用相當(dāng)?shù)男迯?fù)措施(附件21.2.3)。

第八,《環(huán)境責(zé)任指令》所提出的“環(huán)境損害”,是指侵害和破壞自然資源并帶來(lái)?yè)p失的損害,其中不僅包括修復(fù)措施費(fèi)用,還包括臨時(shí)損失(interim losses)以及計(jì)算侵害和損害所花費(fèi)的費(fèi)用。

綜上所述,以上3項(xiàng)修復(fù)措施體現(xiàn)了《環(huán)境責(zé)任指令》對(duì)高水平環(huán)境保護(hù)的要求。

(3)《環(huán)境責(zé)任指令》與國(guó)際條約的關(guān)系

第一,若責(zé)任和賠償相關(guān)的事件包含在《環(huán)境責(zé)任指令》附件4中公布的國(guó)際條約的范圍之內(nèi),則其不適用于相關(guān)國(guó)際條約中所規(guī)定的環(huán)境污染事件所導(dǎo)致的環(huán)境損害,例如,《1992年CLC公約》《1992年FC公約》《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》中規(guī)定的環(huán)境損害。

第二,《1992年CLC公約》《1992年FC公約》《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》等國(guó)際條約一般會(huì)具有如下特點(diǎn):①設(shè)定嚴(yán)格的責(zé)任規(guī)定與責(zé)任上限;②限定在某些特定類型的損害;③采取責(zé)任集中措施(限船東責(zé)任);④設(shè)定抗辯限制與抗辯清單;⑤設(shè)置強(qiáng)制保險(xiǎn)或強(qiáng)制金錢補(bǔ)償;⑥有補(bǔ)償基金。

第三,《環(huán)境責(zé)任指令》比《1992年CLC公約》和《1992年FC公約》覆蓋的環(huán)境損害范圍更廣。具體來(lái)說(shuō),《環(huán)境責(zé)任指令》還包括了臨時(shí)損失(interim losses)等內(nèi)容(39)《國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》雖然沒(méi)有補(bǔ)充性修復(fù)的規(guī)定,但是根據(jù)2002年《國(guó)際油污損害賠償基金索賠手冊(cè)》的修訂,在一定程度上遠(yuǎn)離受損地區(qū)的地方采取的修復(fù)措施,只要證明其將實(shí)際促進(jìn)受損環(huán)境中構(gòu)成要素的恢復(fù),就可以接受,這就最終包含了補(bǔ)充性修復(fù)。,且對(duì)包括例外在內(nèi)的更多內(nèi)容作了更為明確的規(guī)定(40)《環(huán)境責(zé)任指令》第8條第2款規(guī)定,在某些特定的情況下,權(quán)威機(jī)構(gòu)可以不回收全部經(jīng)費(fèi);成員國(guó)可自主決定是否采納關(guān)于許可權(quán)和開(kāi)發(fā)危險(xiǎn)責(zé)任的抗辯。。

《1992年CLC公約》和《1992年FC公約》的損害賠償包括財(cái)產(chǎn)損失、純粹的經(jīng)濟(jì)損失(《環(huán)境責(zé)任指令》中未包括)、凈化費(fèi)用、油污染后的調(diào)查費(fèi)用、合理的修復(fù)措施的費(fèi)用,但不包括臨時(shí)損失(interim losses)。損害賠償所涉及的修復(fù)措施的費(fèi)用僅限于為實(shí)際實(shí)施或即將實(shí)施的合理補(bǔ)救措施的費(fèi)用,這種污染損害的定義制定于1984年(國(guó)際油污損害賠償基金的主張的定義),在歐洲普遍認(rèn)為該說(shuō)法較為陳舊。歐盟表示“有必要擴(kuò)大并明確國(guó)際條約中環(huán)境損害的范圍,但國(guó)際條約的締約國(guó)過(guò)多,實(shí)現(xiàn)起來(lái)有困難”。

(4)《環(huán)境責(zé)任指令》出臺(tái)后的情況

如上文所述,《環(huán)境責(zé)任指令》中包含了諸多重要內(nèi)容,但在歐盟各成員國(guó)中推行國(guó)內(nèi)法化的進(jìn)程卻非常遲緩。歐盟委員會(huì)發(fā)布的第一次報(bào)告書(shū)(2010年)(41)參見(jiàn):EU.Report from the commission to council, the European parliament,the European economic and social committee and the committee of the regions,under article 14(2) of directive 2004/35/CE on the environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage,https:∥eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF /?uri=CELEX:52010DC0581.中指出,僅有4個(gè)成員國(guó)在2007年4月底最終期限之前完成了相關(guān)法律的落地。歐盟各成員國(guó)出現(xiàn)延遲的原因在于:①環(huán)境問(wèn)題的責(zé)任規(guī)則相對(duì)比較成熟的成員國(guó)很難將該指令并入現(xiàn)有的法律框架;②該指令中包含了諸多對(duì)大部分成員國(guó)來(lái)說(shuō)相對(duì)陌生的規(guī)定,例如,環(huán)境損害的經(jīng)濟(jì)評(píng)估、3種修復(fù)措施、對(duì)保護(hù)物種和棲息地的損害等;③該指令給各成員國(guó)留下了很大的裁量余地,成員國(guó)需要在國(guó)內(nèi)充分討論各種可能的選擇。

繼第二次報(bào)告書(shū)之后,2016年歐盟委員會(huì)出臺(tái)的第三次報(bào)告書(shū)(42)參見(jiàn):EU.Report from the commission to the council and the European parliament under article 18(2)of directive 2004/35/EC on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage,https:∥eur-lex.europa.eu/legal-conten t/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016DC0204.展示了2007年之后該指令的適用經(jīng)驗(yàn)。第三次報(bào)告書(shū)中指出,2007—2016年,歐盟成員國(guó)適用該指令的環(huán)境損害實(shí)例約有1245件,其80%以上實(shí)例發(fā)生在匈牙利(563件)和波蘭(506件),其余的實(shí)例大部分發(fā)生在6個(gè)成員國(guó)(德國(guó)、希臘、意大利、拉脫維亞、西班牙和英國(guó)),剩下的11個(gè)成員國(guó)中沒(méi)有相關(guān)案例。芭芭拉·波佐(B. Pozzo)指出,在現(xiàn)有法律應(yīng)對(duì)環(huán)境損害較為成熟的歐盟成員國(guó)中,相關(guān)案例較少,反之,現(xiàn)有法律應(yīng)對(duì)環(huán)境損害的尚不成熟的歐盟成員國(guó)中,相關(guān)案例較多(43)關(guān)于末尾記載的環(huán)境研究綜合推進(jìn)費(fèi)的內(nèi)容,請(qǐng)參照芭芭拉·波佐教授“關(guān)于環(huán)境損害”(2022年2月1日)的演講。。此外,依照實(shí)際執(zhí)行《環(huán)境責(zé)任指令》的權(quán)威機(jī)構(gòu)的不同,其運(yùn)用方式也會(huì)不同(如意大利的環(huán)境部、法國(guó)的各縣都被視作執(zhí)行的權(quán)威機(jī)構(gòu))。

《環(huán)境責(zé)任指令》在2016年的實(shí)施情況評(píng)價(jià)如下:①關(guān)于其重要性。因環(huán)境損害或事故的風(fēng)險(xiǎn)常常存在,該指令的目的即預(yù)防和修復(fù)環(huán)境損害顯得尤為重要,且對(duì)提高歐盟的環(huán)境保護(hù)水平作出了貢獻(xiàn)。②關(guān)于其有效性。因該指令在各成員國(guó)之間的執(zhí)行方式各不相同,故其有效性也存在差異。③關(guān)于其效率性。據(jù)說(shuō)修復(fù)成本平均為42000歐元。④關(guān)于其與其他指令間的一致性。第三次報(bào)告書(shū)補(bǔ)充了有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指令、工業(yè)排放指令(IED指令)、廢棄物框架指令等,與歐盟現(xiàn)有法律充分接軌。

綜上,《環(huán)境責(zé)任指令》的適用案例并不多,且在歐盟成員國(guó)間實(shí)施情況差異較大,未能充分達(dá)到協(xié)調(diào)歐盟各成員國(guó)的目的。

(5)《環(huán)境責(zé)任指令》的橫向評(píng)價(jià)與未來(lái)展望

第一,在近20年關(guān)于《環(huán)境責(zé)任指令》的討論中,歐盟最初承認(rèn)民事責(zé)任,此后,歐盟委員會(huì)提議從環(huán)境是公共財(cái)產(chǎn)的角度來(lái)看,環(huán)境修復(fù)的義務(wù)應(yīng)該由權(quán)威機(jī)構(gòu)承擔(dān),而歐盟理事會(huì)從PPP的觀點(diǎn)出發(fā),將其環(huán)境修復(fù)的義務(wù)修正為污染者(經(jīng)營(yíng)者)承擔(dān)[2]187。考慮到現(xiàn)實(shí)情況,歐盟最終采用的是行政手段,但同時(shí)也滋生了另一種可能性,即當(dāng)行政部門因某種原因而無(wú)法采取充分措施時(shí),這一制度將無(wú)法得到有效利用。

第二,關(guān)于環(huán)境損害和責(zé)任的關(guān)系,克萊默指出,環(huán)境不斷地被污染和惡化,生物種類瀕臨滅絕,環(huán)境損害是在合法行為進(jìn)行的過(guò)程中逐步發(fā)生的,與責(zé)任概念不相適的情況多有出現(xiàn)[2]188-189?？巳R默認(rèn)為,盡管出臺(tái)《環(huán)境責(zé)任指令》的目的不是修復(fù)逐漸惡化的環(huán)境,而是修復(fù)工業(yè)事故發(fā)生后的環(huán)境,但是其方向是正確的。在此,包括《環(huán)境責(zé)任指令》在內(nèi)的歐盟環(huán)境立法的目的是對(duì)環(huán)境有益,且提高環(huán)境保護(hù)的實(shí)效性,其將責(zé)任制度放在了環(huán)境政策的手段這一重要的位置。

第三,《環(huán)境責(zé)任指令》的不足之處,金斯頓(Suzanne·Kingston)等人認(rèn)為,當(dāng)經(jīng)營(yíng)者無(wú)力支付修復(fù)費(fèi)用時(shí)會(huì)導(dǎo)致環(huán)境損害無(wú)法得到修復(fù),此時(shí),財(cái)務(wù)保障極為重要,《環(huán)境責(zé)任指令》的機(jī)制方面(其第14條中有規(guī)定)存在不夠充分的地方?，F(xiàn)狀是由權(quán)威機(jī)構(gòu)(納稅人)代替它承擔(dān),這一點(diǎn)與美國(guó)的超級(jí)基金法(CERCLA)相比不夠完善[6]210。歐盟各成員國(guó)之間未能就引入強(qiáng)制保險(xiǎn)達(dá)成共識(shí)[2]188,從這點(diǎn)來(lái)看,該環(huán)境責(zé)任指令具有一定的局限性。

第四,《環(huán)境責(zé)任指令》在歐盟成員國(guó)之間的不同處理方式,存在幾點(diǎn)問(wèn)題。芭芭拉·波佐認(rèn)為,該《環(huán)境責(zé)任指令》給歐盟各成員國(guó)留下裁量的余地(基于《歐洲聯(lián)盟運(yùn)作條約》第288條)(44)根據(jù)《歐盟運(yùn)作條約》第193條,已經(jīng)引入高環(huán)境水準(zhǔn)的成員國(guó)無(wú)須依據(jù)指令下調(diào)標(biāo)準(zhǔn)。,該《環(huán)境責(zé)任指令》本身允許成員國(guó)追加活動(dòng)或責(zé)任人成為指令要求的對(duì)象(第16條,“補(bǔ)充性原則”的示例)[8]243。究其原因,芭芭拉·波佐指出,歐盟各成員國(guó)的行政和司法制度存在差異,環(huán)境損害責(zé)任是作為獨(dú)立的法律來(lái)實(shí)施還是編入現(xiàn)有法律中實(shí)施,各成員國(guó)的處理方式不同,此外,責(zé)任的法律體系也有所不同[8]246。歐盟各成員國(guó)之間的不同處理方式還源于指令本身提供了諸多例外[2]189和選項(xiàng),換言之,歐盟各成員國(guó)有權(quán)決定是否啟用《環(huán)境責(zé)任指令》規(guī)定的連帶責(zé)任方案(第9條)以及采取何種方法處理開(kāi)發(fā)危險(xiǎn)問(wèn)題(第8條第4款),且《環(huán)境責(zé)任指令》未具體規(guī)定各成員國(guó)應(yīng)采取怎樣的保險(xiǎn)形式提供財(cái)務(wù)保障(西班牙采用強(qiáng)制保險(xiǎn),但大部分國(guó)家不是)。

第五,芭芭拉·波佐表示未來(lái)的研究課題應(yīng)當(dāng)是探討將《環(huán)境責(zé)任指令》與刑事責(zé)任相關(guān)指令(2008/99/EC)結(jié)合起來(lái)靈活運(yùn)用的可能性。應(yīng)適當(dāng)考慮違反修復(fù)行為的刑事責(zé)任,而非單純處以罰金(45)參見(jiàn):前注芭芭拉·波佐教授的演講。。

2. PPP與責(zé)任的關(guān)系——從“環(huán)境損害”角度來(lái)看

如上所述,關(guān)于PPP和責(zé)任的關(guān)系,眾說(shuō)紛紜,其中,德·薩德勒從環(huán)境損害層面入手,主張PPP和責(zé)任是密切相關(guān)的,該觀點(diǎn)在日本并不多見(jiàn),因此在民事責(zé)任領(lǐng)域引起了一些爭(zhēng)論[9]197。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于:其一,關(guān)于責(zé)任人的認(rèn)定以及當(dāng)事人對(duì)污染者的處理方式;第二,關(guān)于民事責(zé)任的制度論相關(guān)內(nèi)容,以無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任論為重點(diǎn)。下文,筆者將借助德·薩德勒的觀點(diǎn)展開(kāi)闡述。

(1)關(guān)于責(zé)任人的認(rèn)定——土地所有人/占有人、污染物質(zhì)生產(chǎn)者與PPP

即使要向責(zé)任人問(wèn)責(zé),在某些情況下都很難確定誰(shuí)是責(zé)任人,責(zé)任人與PPP的關(guān)系也存在問(wèn)題。在《環(huán)境責(zé)任指令》中將責(zé)任人“經(jīng)營(yíng)者”(operator)規(guī)定為“從事或管理經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的人,可以是私人或公職人員,可以是自然人或法人”,且在“國(guó)內(nèi)法相關(guān)規(guī)定”的基礎(chǔ)上,“對(duì)該活動(dòng)的技術(shù)功能具有決定性經(jīng)濟(jì)能力的人,其中包括獲得經(jīng)營(yíng)許可和注冊(cè)的人”(《環(huán)境責(zé)任指令》第2條第6款)。

第一,關(guān)于責(zé)任人的認(rèn)定。首先,德·薩德勒列舉了在土壤污染的情況下,土地的所有人及占有人即責(zé)任人的案例,他認(rèn)為,從PPP的觀點(diǎn)來(lái)看,這些人似乎應(yīng)當(dāng)不存在修復(fù)義務(wù),但為了行政方便,在政策上傾向于將這些人視為責(zé)任人(46)在歐洲司法法院的判例中,環(huán)境損害是由第三者引起的情況下,盡管實(shí)施了適當(dāng)且充分的對(duì)策,但環(huán)境損害仍然發(fā)生時(shí),運(yùn)營(yíng)商將無(wú)需承擔(dān)修復(fù)經(jīng)費(fèi),參見(jiàn):EU.Case C-378/08,https:∥eurlex.europa.eu/legal-content/E N/TXT/PDF/?uri=CELEX:62008CJ0378.。其次,關(guān)于土地的所有人及占有人為責(zé)任人,德·薩德勒提出了3個(gè)問(wèn)題:第一個(gè)問(wèn)題是土地的所有人及占有人對(duì)于取得許可進(jìn)行的活動(dòng),通常具有“決定性的經(jīng)濟(jì)能力”;第二個(gè)問(wèn)題是有可能出現(xiàn)無(wú)法發(fā)現(xiàn)污染者的情況;第三個(gè)問(wèn)題是歐盟各成員國(guó)依據(jù)《環(huán)境責(zé)任指令》第16條制定更為嚴(yán)格的規(guī)定,在進(jìn)行因果關(guān)系的推定時(shí),有可能把無(wú)辜的所有人及占有人視為責(zé)任人。針對(duì)第三個(gè)問(wèn)題,德·薩德勒指出基于土地所有權(quán)和占有權(quán)而承擔(dān)的責(zé)任有可能不同于PPP(47)參見(jiàn):EU.Case C-378/08,https:∥eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:62008CJ0378.關(guān)于這點(diǎn),EU.Case C-534/13fipa Group,https:∥curia.europa.eu/juris/documents.jsf?num=C-5 34/13.將土地所有人的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)納入該土地的市場(chǎng)價(jià)格范圍。這與德國(guó)聯(lián)邦憲法法院2000年2月16日的決定(Bvef GE 102.1.)的宗旨類似。,他認(rèn)為,盡管從結(jié)果上來(lái)看,該責(zé)任在某些情況下有可能與 PPP相悖,但從環(huán)境污染防治的徹底性方面來(lái)看,與EU環(huán)境法的規(guī)定并不相悖,且主張若不能確定污染者就不能適用PPP。當(dāng)然,這對(duì)于在法律和指令實(shí)施前對(duì)該污染地已經(jīng)擁有所有權(quán)或占有權(quán)的人而言恐怕不太合理,盡管與PPP內(nèi)容略有不同,但在追責(zé)層面上基本一致。這與日本制定土壤污染對(duì)策法時(shí)將土地所有人等作為措施責(zé)令對(duì)象的理由基本一致。

第二,污染物的生產(chǎn)者是否能被視為責(zé)任人。歐盟原廢棄物框架指令(75/442/EEC)規(guī)定,“參考PPP,廢棄物的處理費(fèi)用必須由廢棄物的持有者(holder)承擔(dān)”,這里的“持有者”指的是“廢棄物的回收者或(該指令)第9條規(guī)定的經(jīng)營(yíng)處理的廢棄物的所有者”以及“廢棄物來(lái)源產(chǎn)品以前的持有者或生產(chǎn)者”(第15條),該規(guī)定在其后的廢棄物框架指令中被繼承(48)關(guān)于這一點(diǎn),參見(jiàn)廢棄物框架指令2018/851(EU)的第14條。。歐盟法院在對(duì)“威望”號(hào)郵輪泄漏事故的判決中指出(49)參見(jiàn):EU.Case C-188/07 Mesquer,https:∥curia.europa.eu/juris/documents.js f?num=C-534/13.,其作為污染物質(zhì)生產(chǎn)者的石油公司,即廢棄物框架指令第15條中的“以前的持有者或生產(chǎn)者”,作為“廢棄物的持有者”理應(yīng)承擔(dān)油污處理的責(zé)任,值得注意的是,該事件的裁定依據(jù),與《國(guó)際油污民事責(zé)任公約》中對(duì)船東責(zé)任集中和有限責(zé)任的規(guī)定并不一致(50)參見(jiàn):SADELEER DE N.Environmental law principles: form political slogans to legal rules[M]. 2nd ed. London: Oxford University Press,2020:73.德·薩德勒持不同的觀點(diǎn),他認(rèn)為該條約的立場(chǎng)背離了PPP,并主張由于生產(chǎn)者具有支付能力,因此,廢棄物來(lái)源產(chǎn)品的生產(chǎn)者有責(zé)任確保消除污染。。

(2)PPP與無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任

德·薩德勒認(rèn)為,PPP提出環(huán)境損害的修復(fù)費(fèi)用不應(yīng)由國(guó)家(納稅人)支付,而應(yīng)由污染者支付,此時(shí)有必要補(bǔ)充民事責(zé)任中的損害責(zé)任,如無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任(51)參見(jiàn):SADELEER DE N.Environmental law principles: form political slogans to legal rules[M].2nd ed.London:Oxford University Press,2020:63-64.當(dāng)然,這取決于各國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)過(guò)失的必要性做出的判斷。(在對(duì)非法行為進(jìn)行追責(zé)時(shí),可能會(huì)出現(xiàn)無(wú)法認(rèn)定賠償?shù)那闆r),此處的環(huán)境損害,包括作為私人財(cái)產(chǎn)的環(huán)境損害和(不具專屬性的)純環(huán)境損害。德·薩德勒認(rèn)為PPP與經(jīng)營(yíng)者的認(rèn)知和認(rèn)可等主觀因素?zé)o關(guān)。

PPP中強(qiáng)調(diào)這種無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的認(rèn)定,從環(huán)境損害的概念來(lái)看也指向無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任(參照法國(guó)民法1246條等)(52)對(duì)于環(huán)境損害,比起金錢賠償,更傾向于恢復(fù)原狀或阻止行為。。PPP或環(huán)境損害概念對(duì)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的關(guān)注,是關(guān)乎能將PPP和環(huán)境損害貫徹到何種程度的問(wèn)題。如果要避免受害者和公共(納稅人)的負(fù)擔(dān)(由污染者全額支付),要徹底抑制環(huán)境損害,那么,有必要強(qiáng)化無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任(實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的PPP可稱為“強(qiáng)效PPP”)。

不少條約將PPP作為無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的基礎(chǔ)?！读_加諾公約》(1993年出臺(tái),未生效)中對(duì)“對(duì)周圍環(huán)境有高度危險(xiǎn)的活動(dòng)造成損害的民事責(zé)任”、聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)(ILC)關(guān)于損失分配的原則草案(2004年)中對(duì)引起跨國(guó)損害的危險(xiǎn)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)者均制定了嚴(yán)格的責(zé)任制度。

(3)PPP中的民事責(zé)任課題

德·薩德勒認(rèn)為,以PPP為基軸的民事責(zé)任制度存在一定問(wèn)題,即從PPP的視角審視國(guó)際賠償、補(bǔ)償制度時(shí),存在與PPP相悖的問(wèn)題點(diǎn)[4]78。第一,環(huán)境損害發(fā)生后直接從基金支付補(bǔ)償金的集體補(bǔ)償制度(補(bǔ)償基金),可能會(huì)削弱污染者對(duì)環(huán)境損害的關(guān)注程度。德·薩德勒指出,補(bǔ)償基金制度不是基于責(zé)任的制度,而是基于連帶的制度。第二,與油污和核事故有關(guān)的民事責(zé)任條約中對(duì)責(zé)任限制的規(guī)定與PPP是相悖的(53)關(guān)于這一點(diǎn),博伊爾(A. Boyle)也曾有過(guò)論述,參見(jiàn):BOYLE A. Making the polluter pay?alternatives to state responsibility in the allocation of transboundary environmental cost[M]∥FRANZ IONIF,SCOVAZZI T.International responsibility for environmental harm.NewYork City:Springer,1991:363.。第三,在補(bǔ)償基金規(guī)定中,限制對(duì)第三者的補(bǔ)償,采用只有具備一定支付能力以上的人才能繳納基金的機(jī)制,這種機(jī)制妨礙了真正的污染者支付補(bǔ)償,削弱了PPP的功能。如此一來(lái),PPP在重視防治損害發(fā)生的功能、旨在填補(bǔ)損失的賠償和補(bǔ)償制度中,可能會(huì)出現(xiàn)無(wú)法充分發(fā)揮預(yù)防和防治功能的情況(54)德·薩德勒進(jìn)一步列舉了DES、沙里德曼德、艾斯貝斯特等大規(guī)模擴(kuò)散污染(大規(guī)模非法行為)的案例,認(rèn)為PPP與連帶責(zé)任是親和性的。參見(jiàn):SADELEER DE N.Environmental law principles: form political slogans to legal rules[M].2nd ed.London:Oxford University Press,2020:75.但是,PPP的前提是污染者的行為與損害之間存在因果關(guān)系,因此,如果損害可分,應(yīng)該認(rèn)為PPP與分割責(zé)任具有親和性。。

3. 日本對(duì)于環(huán)境損害的法律應(yīng)對(duì)情況

(1)日本法律現(xiàn)狀

日本基本沒(méi)有引入針對(duì)純環(huán)境損害(由環(huán)境影響引起的除人格利益和財(cái)產(chǎn)利益以外的損害)的對(duì)應(yīng)規(guī)定。關(guān)于環(huán)境修復(fù)的責(zé)任和費(fèi)用負(fù)擔(dān)的規(guī)定,在其他研究中有過(guò)論述[10],簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),包括以《環(huán)境基本法》第37條和《公害防止事業(yè)費(fèi)失業(yè)者負(fù)擔(dān)法》為代表的“公共事業(yè)型”規(guī)定,和《自然公園法》《廢棄物處理及清掃法》(簡(jiǎn)稱《廢掃法》)等個(gè)別法中對(duì)“規(guī)制型”原因者負(fù)擔(dān)制度的規(guī)定。此外,關(guān)于公害的制度以健康損害、生活環(huán)境損害為對(duì)象(環(huán)境基本法第2條第3款),但實(shí)際上,生活環(huán)境損害與生活環(huán)境之外的環(huán)境損害很多情況下是有重疊的,因此,在應(yīng)對(duì)自然負(fù)面影響的制度中,討論對(duì)象應(yīng)當(dāng)不限于生活環(huán)境損害。

(2)日本相關(guān)生物多樣性法律損害的修訂

隨著2017年對(duì)《通過(guò)改性活生物體使用條例保護(hù)和可持續(xù)利用生物多樣性法》(通常簡(jiǎn)稱《卡塔赫納法》)的修訂,日本引入“生物多樣性損害”這一環(huán)境損害。“生物多樣性損害”作為日本環(huán)境損害的典型案例引起了廣泛關(guān)注。

第一,《生物多樣性公約卡塔赫納生物安全議定書(shū)》(以下簡(jiǎn)稱《卡塔赫納議定書(shū)》)是在《生物多樣性公約》下,為保護(hù)生物多樣性和人體健康而控制和管理“生物技術(shù)改性活生物體”(Living modified organisms,簡(jiǎn)稱LMOs)或“轉(zhuǎn)基因生物”(Genetically modified organisms,簡(jiǎn)稱GMOs)越境轉(zhuǎn)移的國(guó)際法律文件?！犊ㄋ占{議定書(shū)》于2000年1月出臺(tái),2003年9月生效,日本制定了《卡塔赫納法》(平成15年97號(hào)法律)以響應(yīng)該議定書(shū)。

2010年,《卡塔赫納議定書(shū)》第五次締約國(guó)大會(huì)通過(guò)了《卡塔赫納生物安全議定書(shū)關(guān)于賠償責(zé)任和補(bǔ)救的名古屋-吉隆坡補(bǔ)充議定書(shū)》(以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)充議定書(shū)》),《補(bǔ)充議定書(shū)》要求各締約國(guó)在應(yīng)對(duì)因生物技術(shù)改性活生物體越境轉(zhuǎn)移而造成生物多樣性損害時(shí)(對(duì)生物多樣性產(chǎn)生顯著負(fù)面影響屬于環(huán)境損害的一種),要采取各種措施以恢復(fù)生物多樣性?！堆a(bǔ)充議定書(shū)》規(guī)定:①采取各種措施以防治損害、將損害最小化、限制和暫緩損害;②以恢復(fù)生物多樣性為目的的措施都被視為合理(第2條(d))。日本為了響應(yīng)《補(bǔ)充議定書(shū)》,于2017年修訂《卡塔赫納法》[11]。

《卡塔赫納議定書(shū)》旨在管理進(jìn)出口和國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn),而《補(bǔ)充議定書(shū)》的特點(diǎn)則是尋求對(duì)生物多樣性“損害”采取的“應(yīng)對(duì)措施”。同樣關(guān)于“措施”一詞,在《卡塔赫納議定書(shū)》中表述為“防止轉(zhuǎn)基因生物等對(duì)生物多樣性造成影響的措施”(第1條等),而在《補(bǔ)充議定書(shū)》中則使用了“恢復(fù)(復(fù)原)轉(zhuǎn)基因生物等對(duì)生物多樣性造成損害的措施”(第2條(d))的表述。

第二,關(guān)于《卡塔赫納法》,筆者已在另稿中有所論述[3]701。下文將關(guān)注生物多樣性損害(環(huán)境損害)概念的導(dǎo)入,重點(diǎn)討論《卡塔赫納法》在2017年的修訂(平成29年法18號(hào)),主要修改有3個(gè)地方:①追加了關(guān)于恢復(fù)生物多樣性損害而采取必要措施的條令。日本內(nèi)閣環(huán)境大臣認(rèn)定非法利用轉(zhuǎn)基因生物等導(dǎo)致生物多樣性(僅限于重要物種、區(qū)域)受損或有顯著損害危險(xiǎn)時(shí),可以責(zé)令使用者采取必要的措施(如整頓棲息環(huán)境、人工增殖、重新導(dǎo)入等復(fù)原措施)以恢復(fù)該影響造成的生物多樣性的損害。這一條令適用于違反第1種使用規(guī)定(第10條第3款)、第2種使用規(guī)定(第14條第3款)以及違反轉(zhuǎn)讓時(shí)的信息提供義務(wù)(第26條第3款)等情況。此外,在修訂前的《卡塔赫納法》中規(guī)定了中止、回收措施(第10條第1款、第2款)和防止擴(kuò)散措施(第14條)等措施,但在《補(bǔ)充議定書(shū)》所提出的“恢復(fù)生物多樣性損害的措施”中,包含不僅限于中止、回收措施的多項(xiàng)內(nèi)容?！犊ㄋ占{法》第14條規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)采取防止擴(kuò)散措施和其他必要措施”可以理解為等同于中止、回收等措施。此外,自然公園法中“以恢復(fù)損害為目的的措施”即“恢復(fù)原狀”的表述,在《補(bǔ)充議定書(shū)》中未有出現(xiàn),主要由于“恢復(fù)”在議定書(shū)中包含了植被的恢復(fù)和遷移等多樣化的措施,并不限于“恢復(fù)原狀”,因此在該法中使用了其他的表述形式。②追加了違反第一項(xiàng)措施條令時(shí)的罰規(guī)(第38條)。③為了規(guī)定第一項(xiàng)條令的條件和預(yù)案等,主管大臣在已公布的基本事項(xiàng)中,補(bǔ)充了要達(dá)到第一項(xiàng)基本事項(xiàng)等所需要的措施(第3條第4號(hào))。

《卡塔赫納法》修訂自《補(bǔ)充議定書(shū)》在日本生效之日(2018年3月5日)起施行。

關(guān)于《卡塔赫納法》的修訂,筆者想補(bǔ)充3點(diǎn)。

第一,上述各條文中“該影響”(生物多樣性損害或顯著損害)“對(duì)生物多樣性的損害”等表述是重視并考慮到《補(bǔ)充議定書(shū)》中“對(duì)生物多樣性損害”與修訂前《卡塔赫納法》的“生物多樣性影響”的關(guān)聯(lián)性。這里所謂的“生物多樣性的損害”不僅限于金錢上的損失,還包括物種植被的喪失、生物個(gè)體的減少等。日本首次將其視作一種環(huán)境損害引入,這一點(diǎn)值得關(guān)注。

第二,《補(bǔ)充議定書(shū)》的內(nèi)容包括復(fù)原措施,而修訂前的《卡塔赫納法》只包括中止、回收措施相關(guān)內(nèi)容,因此,在修訂過(guò)程中引入復(fù)原措施等內(nèi)容十分重要。《卡塔赫納法》第10條第3款、第14條第3款、第26條第3款根據(jù)環(huán)境省令,限定了作為適用對(duì)象的生物多樣性?！犊ㄋ占{法》將“物種”限定為國(guó)內(nèi)全部珍稀野生動(dòng)植物種類,將“地域”限定為自然公園法中的國(guó)立公園特別保護(hù)區(qū)、自然環(huán)境保護(hù)法中的原生自然環(huán)境保護(hù)地區(qū)、珍稀物種保護(hù)法中的部分棲息地保護(hù)區(qū)、鳥(niǎo)獸管理保護(hù)法中的部分鳥(niǎo)獸保護(hù)區(qū)(第3條第4款、第10條第3款,第14條第3款以及第26條第3款中環(huán)境省令對(duì)于生物種類和區(qū)域的規(guī)定)。珍稀物種或上述保護(hù)區(qū)域的野生動(dòng)植物種類發(fā)生了相當(dāng)程度的減少時(shí)就可以下令采取恢復(fù)措施。對(duì)于這些物種和區(qū)域以外的情況,僅能下達(dá)命令采取中止、回收措施減少對(duì)生物多樣性的負(fù)面影響。

第三,《補(bǔ)充議定書(shū)》規(guī)定因轉(zhuǎn)基因生物等的合法使用而產(chǎn)生的損失也適用于該議定書(shū)(第3條2款),“應(yīng)對(duì)措施”中包含生物多樣性的復(fù)原(第2條2(d))。在《卡塔赫納法》修訂中,復(fù)原措施的對(duì)象被限定為非法利用轉(zhuǎn)基因生物的人等(參考《卡塔赫納法》第3條第4款、第10條第3款、第14條第3款以及第26條第3款中關(guān)于環(huán)境省令對(duì)生物種類及區(qū)域的規(guī)定等相關(guān)內(nèi)容)。在《卡塔赫納法》修訂前,責(zé)令回收等措施僅適用于非法利用轉(zhuǎn)基因的情況,超過(guò)回收措施等對(duì)利用者負(fù)擔(dān)的復(fù)原措施命令,不適用于因轉(zhuǎn)基因生物等的合法使用而產(chǎn)生損失的情況。由于《補(bǔ)充議定書(shū)》第3條第6款規(guī)定可以使用成員國(guó)國(guó)內(nèi)法的標(biāo)準(zhǔn),因此,該說(shuō)法并不違背《補(bǔ)充議定書(shū)》(55)如上所述,歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》第8條(4)中也規(guī)定,成員國(guó)在得到許可的情況下可以免責(zé),以此根據(jù),各成員國(guó)可能做出不同的處理。,如《卡塔赫納法》修訂時(shí)的報(bào)告中所述,在合法使用轉(zhuǎn)基因生物造成損害,無(wú)法責(zé)令利用者采取措施時(shí),政府應(yīng)在可行且合理的范圍內(nèi)采取復(fù)原措施(56)關(guān)于這一點(diǎn),請(qǐng)參照《關(guān)于〈卡塔赫納生物安全議定書(shū)關(guān)于賠償責(zé)任和補(bǔ)救的名古屋-吉隆坡補(bǔ)充議定書(shū)〉的國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)措施(答復(fù))》(平成28年12月)第7頁(yè)。關(guān)于行政代執(zhí)行,在《補(bǔ)充議定書(shū)》中有相關(guān)規(guī)定(第5條4款。可以實(shí)施適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施),①該議定書(shū)的規(guī)定是“可行”的規(guī)定;此外,②日本已經(jīng)有行政代執(zhí)行法;③目前還沒(méi)有發(fā)生生物多樣性損害,考慮到行政代執(zhí)行很難出現(xiàn)問(wèn)題,缺乏一定的必要性,所以沒(méi)有進(jìn)行特別規(guī)定。。

4. 對(duì)日本環(huán)境損害的啟示

關(guān)于《環(huán)境責(zé)任指令》與日本法的比較等問(wèn)題,前期研究已有所涉及[12]。筆者在此想補(bǔ)充5點(diǎn)。

第一,隨著環(huán)境損害責(zé)任制度的進(jìn)一步引入,日本一些先前未能納入“生活環(huán)境損害”(環(huán)境基本法第2條第3款)和不滿足個(gè)別規(guī)制法條件的損害可能得以處理(57)2018年12月、2020年12月、2021年2月,由于JR隧道施工現(xiàn)場(chǎng)的砂漿流入,西宮市津門川(公共水域)上發(fā)生魚(yú)漂。依據(jù)水質(zhì)污染防止法,由于不是特定設(shè)施特定的排水,因此不適用該法。為了應(yīng)對(duì)這種情況,環(huán)境損害責(zé)任制度概念是必要的。。在日本,原因者負(fù)擔(dān)原則有兩種體現(xiàn)類型,即公共事業(yè)型和監(jiān)管型,《環(huán)境責(zé)任指令》與監(jiān)管型相互包容,而與公共事業(yè)型從根本上來(lái)講有矛盾之處。在日本,考慮到若僅依托原因者來(lái)進(jìn)行公害防治工作和原狀恢復(fù),其間污染有進(jìn)一步擴(kuò)大的危險(xiǎn),因此,多由國(guó)家和地方自治團(tuán)體出面進(jìn)行相關(guān)活動(dòng),但《環(huán)境責(zé)任指令》卻少有這樣的考慮,盡管提出采取補(bǔ)償性修復(fù)措施的要求,對(duì)原因者給予早期修復(fù)的激勵(lì),但與日本對(duì)該問(wèn)題的認(rèn)識(shí)略有不同。

第二,在日本現(xiàn)有的法規(guī)中,對(duì)修復(fù)的程度沒(méi)有明確規(guī)定,在廢棄物的不適當(dāng)處理等方面,往往規(guī)定修復(fù)的程度(如消除障礙等),而非恢復(fù)原狀(58)土壤污染相關(guān)法律中也有同樣的傾向,即使在《環(huán)境責(zé)任指令》中,由于限定在對(duì)健康有重大風(fēng)險(xiǎn)的情況下,條件與日本的土壤污染對(duì)策法類似。,這與要求采取3種修復(fù)措施的《環(huán)境責(zé)任指令》有較大不同,日本也應(yīng)該考慮像《環(huán)境責(zé)任指令》一樣加入補(bǔ)充性修復(fù)和補(bǔ)償性修復(fù)。補(bǔ)充性修復(fù)是提供與資源和效用相當(dāng)?shù)奶娲返拇胧?將不可恢復(fù)的損害排除在責(zé)任對(duì)象之外是不公平的,因此,補(bǔ)充性修復(fù)也應(yīng)該列入損害修復(fù)范疇。在補(bǔ)償性修復(fù)中,包含了非利用價(jià)值的經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及非經(jīng)濟(jì)價(jià)值,基于資源惡化期間對(duì)人類和生態(tài)系統(tǒng)不提供自然資源的服務(wù),因此補(bǔ)償性修復(fù)也應(yīng)列入損害修復(fù)范疇。

第三,若將美國(guó)的自然資源損害責(zé)任制度也納入在內(nèi)進(jìn)行比較會(huì)發(fā)現(xiàn),美國(guó)的自然資源損害責(zé)任制度側(cè)重于損害賠償,對(duì)于責(zé)任人未規(guī)定實(shí)施恢復(fù)措施的義務(wù)。而《環(huán)境責(zé)任指令》認(rèn)定責(zé)任人有義務(wù)實(shí)施恢復(fù)措施,行政部門采取行政方法恢復(fù)損害時(shí),由責(zé)任人承擔(dān)費(fèi)用。

第四,關(guān)于引入環(huán)境損害責(zé)任機(jī)制時(shí)采用行政方法還是民事方法比較合適的問(wèn)題,大多時(shí)候,采用行政方法較為合適。究其原因:其一,行政部門更適合持續(xù)監(jiān)督企業(yè)采取修復(fù)措施,而法院未必適合。其二,在采取民事方法的情況下,首先考慮的是損害賠償(金錢賠償),但對(duì)于修復(fù)措施來(lái)說(shuō),由于不能確保提出訴訟的團(tuán)體將獲得的賠償金全部用于環(huán)境保護(hù)上,因此損害賠償訴訟未必合適?？梢钥紤]將賠償金用途限定在環(huán)境保護(hù)方面,但實(shí)施起來(lái)難以保證實(shí)效(59)另一方面,對(duì)于環(huán)境損害,可以充分考慮只允許阻止措施和恢復(fù)原狀措施(特別是有必要針對(duì)恢復(fù)原狀措施進(jìn)行立法)。。其三,依照《環(huán)境責(zé)任指令》,NGO等機(jī)構(gòu)可以向行政部門申報(bào)環(huán)境損害案件并申請(qǐng)采取措施,但該規(guī)定有時(shí)未能發(fā)揮其功能(60)在法國(guó),NGO對(duì)《環(huán)境責(zé)任指令》表現(xiàn)出疏遠(yuǎn)感,即根據(jù)《環(huán)境責(zé)任指令》第12條第1款與第13條第1款,NGO在《環(huán)境責(zé)任指令》的國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)換法令下,可以聽(tīng)取意見(jiàn),自行申請(qǐng)知事采取措施,如果知事未采取措施,則NGO可以向行政法院提起訴訟,提起訴訟需要一定的手續(xù),與以往民事責(zé)任下的審判案例相比,NGO認(rèn)為自己在整個(gè)過(guò)程中沒(méi)有足夠的參與。關(guān)于該內(nèi)容,請(qǐng)參照2010年8月6日馬爾坦教授在早稻田大學(xué)法學(xué)部舉辦的在歐盟和法國(guó)環(huán)境損害研討會(huì)上的發(fā)言。。即使采用行政方法,為了活用這一制度,有必要探討如何應(yīng)對(duì)行政部門采取消極態(tài)度進(jìn)行環(huán)境損害修復(fù)的情況,尤其是在國(guó)家和地方自治團(tuán)體參與污染治理的情況下,需要特別注意。

第五,日本在進(jìn)行環(huán)境損害責(zé)任立法時(shí),為確保法律具有明確的實(shí)效性,有必要明確用語(yǔ)、適用范圍、標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)權(quán)人以及損害、修復(fù)的責(zé)任等。