環(huán)保組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格：實踐檢視與法理證成

吳衛(wèi)星

(南京大學 法學院,江蘇 南京 210093)

一、 問題的提出

《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)第五十八條授權符合法定條件的社會組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟,然而社會組織是否具有提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格卻充滿爭議。修訂前的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》)第八十九條第二款授權“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門”提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(1)《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款規(guī)定:“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū),給國家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”。,對于環(huán)保組織和檢察機關能否提起海洋環(huán)境民事公益訴訟并沒有做出明確規(guī)定。不過,值得注意的是相關司法解釋和最新立法在這方面已有所變化。

《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定(法釋〔2017〕23號)》(以下簡稱《〔2017〕23號司法解釋》)明確了《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款規(guī)定的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)上屬于民事公益訴訟的范疇。有觀點認為,《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款將索賠權專門賦予了依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的行政機關(2)參見:最高人民法院.依法審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件服務保障海洋生態(tài)文明建設——最高人民法院民四庭負責人就《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》答記者問,https:∥www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/76512.html;王淑梅,余曉漢.《關于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》的理解與適用[J].人民司法(應用),2018(7):21-26.。然而這種“專門賦權說”卻被新的司法解釋所否定,《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定(法釋〔2022〕15號)》(以下簡稱《〔2022〕15號司法解釋》)明確承認了檢察機關就海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害可以提起民事公益訴訟的主體資格。2023年10月24日全國人大常委會通過了新修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(以下簡稱新《海洋環(huán)境保護法》)第一百一十四條在重申具有海洋環(huán)境監(jiān)管權的部門行使損害賠償請求權的基礎之上,正式確認了人民檢察院具有提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的訴權(3)新《海洋環(huán)境保護法》第一百一十四條規(guī)定:“對污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài),造成他人損害的,依照《中華人民共和國民法典》等法律的規(guī)定承擔民事責任。對污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài),給國家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。前款規(guī)定的部門不提起訴訟的,人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的部門提起訴訟的,人民檢察院可以支持起訴”。。那么,在海洋環(huán)境民事公益訴訟“專門賦權說”被動搖、否定的新的情勢之下,海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格能否擴張到環(huán)保社會組織呢?本文將在回顧我國相關司法實踐的基礎之上對此問題進行法理探討。

二、 社會組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的司法實踐

從已有的環(huán)保組織所提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟的司法案例來看,部分案件的侵權行為和損害后果均發(fā)生在海洋區(qū)域,而部分案件發(fā)生在陸地與海洋的過渡區(qū)域,或因陸地項目累及海洋生態(tài)環(huán)境(見表1)。鑒于人民法院在裁判這兩類案件時存在不同的觀點,下文將選擇部分案件分別進行論述。

1. 純粹海洋環(huán)境民事公益訴訟

所謂純粹海洋環(huán)境民事公益訴訟是指侵權行為發(fā)生地和損害結果地均位于《海洋環(huán)境保護法》第二條第一款規(guī)定的海域范圍內(nèi)?！氨本┦谐枀^(qū)自然之友環(huán)境研究所(以下簡稱自然之友)訴榮成偉伯漁業(yè)有限公司(以下簡稱榮成偉伯公司)等海洋環(huán)境公益訴訟案”(以下簡稱“榮成偉伯案”)就屬于此類較為典型的海洋環(huán)境民事公益訴訟案件。

“榮成偉伯案”歷經(jīng)三審,引發(fā)廣泛關注。一審原告自然之友以榮成偉伯公司等在禁漁期內(nèi)非法捕撈、破壞海洋生態(tài)環(huán)境為由提起民事公益訴訟。一審法院青島海事法院認為,《環(huán)境保護法》第五十八條是環(huán)境民事公益訴訟的一般規(guī)定,《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款是海洋漁業(yè)水域生態(tài)破壞損害賠償方面的特別規(guī)定,本案應該適用《海洋環(huán)境保護法》的特別規(guī)定,自然之友不具有原告資格,裁定駁回起訴(4)參見:青島海事法院(2018)魯72民初741號民事裁定書。。二審法院山東省高級人民法院以類似理由裁定駁回上訴(5)參見:山東省高級人民法院(2018)魯民終1334號民事裁定書。。自然之友向最高人民法院申請再審,其認為《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款的規(guī)定與《環(huán)境保護法》第五十八條的規(guī)定在規(guī)范對象、請求權基礎、救濟方式與救濟范圍方面存在不同之處,不構成一般法與特別法的關系,原審法院排除社會組織的訴訟主體資格,屬于適用法律錯誤。最高人民法院裁定駁回自然之友的再審申請,其裁判理由是《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款是海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償方面的特別規(guī)定,《〔2017〕23號司法解釋》第三條明確了人民法院應予受理的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為《海洋環(huán)境保護法》第五條規(guī)定的行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的機關根據(jù)其職能分工提起的訴訟,故本案應適用《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款之規(guī)定(6)參見:最高人民法院(2019)最高法民申6214號民事裁定書。。

表1 社會組織提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟一覽表

2. 陸地與海洋的過渡區(qū)域

對于上述侵權行為發(fā)生地和損害結果地均位于《海洋環(huán)境保護法》第二條第一款規(guī)定的海域范圍內(nèi)的海洋環(huán)境民事公益訴訟案件,法院否認了環(huán)保組織的原告資格,如果侵權行為發(fā)生地和損害結果地中有一個在陸地或者海陸交界區(qū)域,環(huán)保組織能否提起民事公益訴訟?現(xiàn)實的復雜性就在于,不少案件中損害行為和損害結果發(fā)生在陸地與海洋的過渡區(qū)域,或者損害行為發(fā)生在陸地區(qū)域,損害后果涉及海洋區(qū)域。對此,環(huán)保組織是否具有訴訟主體資格,司法實踐尚未達成一致,以下試舉幾例。

(1)重慶兩江志愿服務發(fā)展中心(以下簡稱重慶兩江中心)、廣東省環(huán)境保護基金會訴廣東世紀青山鎳業(yè)有限公司(以下簡稱青山公司)、廣東廣青金屬科技有限公司、陽江翌川金屬科技有限公司環(huán)境污染責任糾紛公益訴訟案

本案系廣東省首宗濱海濕地和海岸帶保護生態(tài)環(huán)境公益訴訟案,青山公司等一審被告均為生產(chǎn)鎳合金的公司,在未做任何防護措施的情況下將大量工業(yè)固體廢物堆填、傾倒在廠區(qū)周邊及臨海岸線邊的灘涂、濕地及紅樹林分布區(qū)內(nèi),導致大量紅樹林死亡,并造成大面積的海岸灘涂、濕地及近海海域被嚴重污染。本案一審法院廣東省茂名市中級人民法院認為,本案公益訴訟涉及海洋生態(tài)破壞問題,應當適用《海洋環(huán)境保護法》的特別規(guī)定,社會組織不具有提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的主體資格(7)參見:廣東省茂名市中級人民法院(2016)粵09民初122號民事裁定書。。二審法院廣東省高級人民法院認為,青山公司等一審被告傾倒爐渣堆填濱海灘涂、濕地、紅樹林的行為,并不單純破壞了海洋生態(tài)環(huán)境,同樣破壞了陸地生態(tài)環(huán)境,依據(jù)《環(huán)境保護法》第五十八條,重慶兩江中心、廣東環(huán)?；饡哂凶鳛樘崞鸨景腹嬖V訟的主體資格,遂撤銷一審裁定,指令茂名市中級人民法院審理本案(8)參見:廣東省高級人民法院(2017)粵民終2635號民事裁定書。。

(2)中國綠發(fā)會訴廣東省深圳交通運輸局等環(huán)境污染責任糾紛案

本案一審原告綠發(fā)會向廣州海事法院提起公益訴訟,訴請法院判決深圳交通運輸局等單位立即停止深圳灣航道疏浚工程(一期)的環(huán)境影響評價公示、停止深圳灣航道疏浚工程的一切建設行為等。一審法院廣州海事法院認定本案是海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛,根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款規(guī)定綠發(fā)會不具有原告資格。二審法院廣東省高級人民法院認為,綠發(fā)會據(jù)以起訴的事實與理由是即將開工的深圳灣航道疏浚工程會對鳥類及其棲息地造成生態(tài)破壞,該工程項目位于內(nèi)水與沿海陸域,不僅可能會影響海洋生態(tài)環(huán)境,也可能影響陸地生態(tài)環(huán)境,綠發(fā)會提起本案民事公益訴訟,符合《環(huán)境保護法》第五十八條的規(guī)定。二審法院認為一審法院裁定屬于確定案由及初步審查事實有誤,故作出撤銷一審裁定、指令廣州海事法院立案受理本案的裁定(9)參見:廣東省高級人民法院(2020)粵民終1980號民事裁定書。。

(3)北京市朝陽區(qū)綠家園環(huán)境科學研究中心(以下簡稱綠家園中心)訴大連船舶重工集團有限公司(以下簡稱船舶重工公司)環(huán)境污染責任糾紛案

本案一審被告對綠家園中心的訴訟主體資格提出異議,認為其在沿海陸域內(nèi)從事的生產(chǎn)活動如果對海洋環(huán)境造成影響,應當適用《海洋環(huán)境保護法》的相關規(guī)定。綠家園中心則認為案涉侵權行為地位于陸地以及海陸交叉區(qū)域,侵權后果發(fā)生在交叉區(qū)域以及海洋,根據(jù)司法政策,環(huán)保組織可以提起涉及陸地與海洋結合部位損害的公益訴訟案件。一審法院大連海事法院認為,作為支撐綠家園中心所主張之司法政策的裁判文書均為廣東省高級人民法院作出的指令茂名市中級人民法院或廣州海事法院審理的民事裁定書,目前僅是廣東省高級人民法院的司法觀點,并非生效的司法解釋,故綠家園中心的主張并無法律依據(jù),裁定駁回起訴(10)參見:大連海事法院(2021)遼72民初91號民事裁定書。。

(4)中國綠發(fā)會訴福建省平潭縣流水鎮(zhèn)人民政府、平潭縣龍翔房地產(chǎn)開發(fā)有限公司案(以下簡稱“福建平潭案”)

與前述“榮成偉伯案”類似,本案歷經(jīng)三審。一審原告綠發(fā)會以被告對平潭縣山門灣區(qū)域的生態(tài)破壞為由,向廈門海事法院提起訴訟,要求被告承擔停止侵權、排除危害和賠償損失等法律責任。廈門海事法院認為,針對海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害進行索賠的權利為依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的行政機關所享有,綠發(fā)會系基金會,不具備起訴的主體資格,裁定不予受理。二審法院福建省高級人民法院以同樣的理由裁定駁回上訴,維持原裁定。綠發(fā)會遂向最高人民法院申請再審,并提出了新的再審理由:綠發(fā)會提起的訴訟針對的是海灘生態(tài)環(huán)境損害,而不是海域生態(tài)環(huán)境損害。最高人民法院認為,案涉工程為灘涂筑堤圍墾工程,灘涂屬于土地,并非海域的一部分,對于針對灘涂環(huán)境污染、生態(tài)破壞提起的環(huán)境民事公益訴訟,人民法院應當依據(jù)《環(huán)境保護法》第五十八條等法律及司法解釋的規(guī)定,審查判斷其是否具備相應的主體資格。最高人民法院認定綠發(fā)會是本案的適格原告,遂撤銷一、二審法院的裁定,并裁定由廈門海事法院立案受理(11)參見:最高人民法院(2020)最高法民再260號民事裁定書。。

3. 對現(xiàn)有司法裁判的總結

總結我國現(xiàn)有的司法實踐,可以發(fā)現(xiàn),人民法院一致認為現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》是《環(huán)境保護法》的特別法,其第八十九條第二款排除了社會組織提起純粹的海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格(即侵權行為發(fā)生地和損害結果地均位于《海洋環(huán)境保護法》第二條第一款規(guī)定的海域范圍內(nèi)的海洋環(huán)境民事公益訴訟案件)。然而,適用《海洋環(huán)境保護法》的前提之一為損害發(fā)生在我國管轄的海域范圍內(nèi)。如果損害發(fā)生在海域之外的陸地或者水域上,則社會組織可以依照《環(huán)境保護法》第五十八條提起環(huán)境公益訴訟(12)《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2017〕23號)第二條規(guī)定:“在海上或者沿海陸域內(nèi)從事活動,對中華人民共和國管轄海域內(nèi)海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境造成損害,由此提起的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,由損害行為發(fā)生地、損害結果地或者采取預防措施地海事法院管轄”。。因此,如果某一個案件中損害發(fā)生在陸地或者水域與海洋的過渡地帶,那么識別海域及其范圍就成為判斷社會組織能否提起公益訴訟的關鍵之所在。依照《中華人民共和國海域使用管理法》第二條之規(guī)定,海域是指中華人民共和國內(nèi)水、領海的水面、水體、海床和底土,其中內(nèi)水是指我國領海基線向陸地一側至海岸線的海域。由此可見,海岸線就是判斷是否屬于海域范圍的分界線,在海岸線以下面向領海的一側(海岸線內(nèi))是海域,在海岸線以上面向海岸的一側(海岸線外)就不是海域。在前述“福建平潭案”的再審程序中,最高人民法院認為灘涂屬于土地,并非海域的一部分,符合《環(huán)境保護法》第五十八條等相關法律和司法解釋規(guī)定的社會組織具有針對灘涂環(huán)境污染、生態(tài)破壞提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格。筆者認為,這個論斷值得商榷。灘涂不能籠統(tǒng)地說屬于海域還是土地,關鍵得看其是在海岸線之內(nèi)還是之外。國務院原法制辦在《〈關于請明確“海岸線”、“灘涂”等概念法律含義的函〉的復函》(國法函〔2002〕142號)中指出,“灘涂”與“海域”的劃分,關鍵在于“海岸線”的劃定,“海岸線”是土地和海域的分界線,灘涂是在海岸線以內(nèi)還是以外是分歧的焦點。

從上述案例來看,對于環(huán)保組織提起的同時涉及陸地與海洋區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害的民事公益訴訟案件,人民法院竭力從陸地部分尋求法律支持,而沒有一概否認環(huán)保組織的訴訟主體資格,此種方式本身就暗含人民法院對海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門對于純粹的海洋環(huán)境民事公益訴訟所擁有的排他性原告資格的肯認,這種肯認的邏輯仍然來源于“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”原則。然而,這樣的邏輯認知和判斷能否成立,仍有待進一步探究。

三、 環(huán)保組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟原告資格的證成

無論是司法實踐還是學術討論,目前較為普遍的觀點認為,《環(huán)境保護法》第五十八條和《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款(新《海洋環(huán)境保護法》第一百一十四條)之間構成一般與特殊的關系。在過去,學界存在否認海洋環(huán)境監(jiān)管部門提起的損害賠償訴訟為公益訴訟進而否認這兩個法律條文之間構成一般與特殊關系的聲音(13)有學者認為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于特殊的私益訴訟,與海洋公益無關,參見王樹義,李華琪.論我國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟[J].學習與實踐,2018(11:)68-75;此外,還有一種觀點認為,海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟維護的是國家利益,不同于海洋環(huán)境民事公益訴訟所維護的社會公共利益,參見秘明杰,王夢曉.海洋環(huán)境民事公益訴訟中環(huán)保組織原告主體資格探析[J].山東科技大學學報(社會科學版),2023(1):45-53.。但是,《〔2017〕23號司法解釋》已經(jīng)表明海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)為民事公益訴訟,新《海洋環(huán)境保護法》第一百一十四條第三款確立了檢察機關提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格,也從側面說明了海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與海洋環(huán)境民事公益訴訟的同質(zhì)性。事實上,將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與公益訴訟割裂開來的做法本身就充滿爭議,尤其在公益訴訟的覆蓋面逐漸擴大的趨勢之下,無論從客體、直接利害關系人,還是背后的權利基礎等角度來看,都難以將對受損海洋生態(tài)環(huán)境的救濟與公益訴訟割裂開來。因此,單純從訴訟性質(zhì)的區(qū)分角度無法否定這兩個法律條文之間構成一般與特殊的關系。如何跳出“特殊規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定”的邏輯困境是證成環(huán)保組織具有提起海洋環(huán)境民事公益訴訟原告資格的關鍵一環(huán)。想要回答這個問題,還是應當回歸“特殊規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定”本身,探尋這一論斷背后的法理基礎,進而判斷《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款是否排除了《環(huán)境保護法》第五十八條的適用。至于學者們討論較多的《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款究竟是賦權性條款還是限定性條款的問題,實際上與前述問題密不可分(14)“賦權性”的含義是指《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款賦予了行使海洋環(huán)境監(jiān)管權的行政機關提起損害賠償訴訟的主體資格,但是并未排除其他國家機關和社會組織的訴權;而“限定性”的含義則與“專門賦權說”相一致,是指海洋環(huán)境監(jiān)管部門擁有排他性的訴權。。

1. 規(guī)范競合的法理分析

“特殊規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定”這一結論的作出有其自身的前提條件和價值取向,如果忽略這種語境徑行引用此結論,可能會偏離原本的分析框架。特殊規(guī)范與一般規(guī)范的關系問題實際上是規(guī)范競合問題?？枴だ瓊惔脑凇斗▽W方法論》一書中詳細闡述了規(guī)范競合的分析框架,借助規(guī)范競合的分析框架,筆者試圖厘清《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款與《環(huán)境保護法》第五十八條之間的關系,具體展開如下。

在適用范圍上,現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款規(guī)定“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū),給國家造成重大損失……”新《海洋環(huán)境保護法》第一百一十四條第二款對此作出了修改,“對污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài),給國家造成重大損失”的新表述與《環(huán)境保護法》第五十八條“對污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會公共利益”的表述更為一致,在后者的基礎上增加了一個額外的限定條件,即這類案件發(fā)生在海洋領域。從兩者的關系來看,凡是“破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)”或者“污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài)”,給國家造成重大損失的行為,也都屬于污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會公共利益的行為,反之則未必成立。在海洋環(huán)境保護領域,國家利益和社會公益交織在一起,不可分割,如果試圖從國家利益和社會利益的區(qū)分角度否認前述觀點,是很難成立的。因此,在邏輯上《環(huán)境保護法》第五十八條與《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款(新《海洋環(huán)境保護法》第一百一十四條)符合卡爾·拉倫茨所說的構成“普通-特殊關系”的前提條件[1]340。在卡爾·拉倫茨看來,特殊規(guī)范排除一般規(guī)范的適用,這一結論并不當然成立,只有當兩者的法律后果相互排斥,特殊規(guī)范才會必然排除一般規(guī)范的適用,因為如果不排斥一般規(guī)范的適用,特殊規(guī)范將在此種場景下喪失其功能[1]340,此種法律后果不同且相互排斥的情形被學者稱為法律沖突[2]?？枴だ瓊惔恼J為,如果不構成法律沖突,就必須依據(jù)立法者的規(guī)范意圖來決定特殊規(guī)范的法律后果究竟是補充或修正一般規(guī)范的法律后果,還是取代一般規(guī)范的地位[1]340。

在這里,筆者將卡爾·拉倫茨的“規(guī)范競合”分析框架用一種類似程序語言的方式表達出來[1]338-344。

規(guī)范一:(如果)符合適用范圍A ,(那么)法律后果B;

規(guī)范二:(如果)符合適用范圍A’,(那么)法律后果C;

步驟一:判斷適用范圍A與適用范圍A’的關系:適用范圍A包含A’,則規(guī)范一與規(guī)范二的適用范圍在邏輯上構成普通-特殊關系;

步驟二:分析法律后果B和C的關系:

(1)如果B和C是相同的,則不存在選擇適用規(guī)范一還是規(guī)范二的問題,因為兩者產(chǎn)生的法律后果是相同的,可謂殊途同歸;

(2)如果B和C互相排斥,則必須決斷適用規(guī)范一還是規(guī)范二;

(3)如果B和C既不相同也不相互排斥,則需要運用目的論或體系解釋的方式進一步判斷規(guī)范二究竟排除適用規(guī)范一,還是補充或者修正規(guī)范一。

現(xiàn)實中爭議較大的往往是法律后果既不相同也不相互排斥的類型?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第八十九條第二款與《環(huán)境保護法》第五十八條的關系問題就屬于此種類型。同樣地,對這個問題作出的討論也適用于新《海洋環(huán)境保護法》第一百一十四條與《環(huán)境保護法》第五十八條之間的關系,只不過新《海洋環(huán)境保護法》第一百一十四條增加了對檢察機關適格原告資格的肯認。從目的論的角度來看,海洋環(huán)境監(jiān)管部門與環(huán)保組織的訴訟主體資格之間不應是相互排斥的。在制度設計層面,兩類主體提起訴訟的目的是一致的,都是為了救濟受損的海洋生態(tài)環(huán)境。法律及司法解釋雖然對他們的起訴順位作出了規(guī)定,但是順序的先后并不表明訴權的互斥性,主要是為了避免出現(xiàn)不同主體針對同一事實同時訴至法院,產(chǎn)生“競爭”的局面,是一種程序上的技術性處理。順位的先后隱含著立法者的價值偏好,即由誰來進行索賠更為合適。出于職能分工及專業(yè)性等因素的考量,《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款(新《海洋環(huán)境保護法》第一百一十四條)承繼了1999年修訂的《海洋環(huán)境保護法》第九十條的規(guī)定,將海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠權賦予了依法行使海洋環(huán)境監(jiān)管權的行政機關。這背后是立法者預先作出的價值判斷,即對污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài),給國家造成重大損失的情形,“應當”由海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門進行索賠?！皯敗痹谛葜兡抢锸且粋€價值命題,“表達了某種新的關系或肯定”[3]。如果“應當”的背后是法律想要對這類案件作出統(tǒng)一規(guī)定,使其終局性地適用于這類案件,那么必然存在某一特別目的,并且這一特別目的的實現(xiàn)在這類案件適用一般規(guī)定之時將被妨礙[1]。那么是否存在這樣一種特定目的呢?從《〔2017〕23號司法解釋》以及新《海洋環(huán)境保護法》第一百一十四條第三款規(guī)定來看,這種排除其他主體原告資格并專門賦權給海洋環(huán)境監(jiān)管機關的立法目的并不存在,檢察機關可以支持起訴,也可以在行政機關不起訴或者沒有能力起訴時直接起訴責任者。因此,對這個問題的討論就聚焦在了環(huán)保組織適格原告資格的問題之上,如果肯定環(huán)保組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格,是否會擾亂或者阻礙對受損海洋生態(tài)環(huán)境的救濟?這就需要從體系解釋的角度進行判斷。

從立法脈絡來看,《海洋環(huán)境保護法》在1999年修訂之時就確立了海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門的索賠權,彼時《環(huán)境保護法》和《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)尚未規(guī)定社會組織環(huán)境民事公益訴訟的原告資格。2012年修正的《民事訴訟法》第五十五條和2014年修訂的《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定環(huán)保組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟。雖然2017年修正《海洋環(huán)境保護法》之時已經(jīng)出現(xiàn)環(huán)保組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的案例,但實屬個例。實際上很難據(jù)此判斷立法者是否注意到環(huán)保組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格問題,并且有意將環(huán)保組織排除在外。新《海洋環(huán)境保護法》第一百一十四條第三款確立了檢察機關的訴權,但對于環(huán)保組織能否起訴,仍然沒有作出明示,單從文義解釋的進路難以探明這個問題。因此,想要判斷新《海洋環(huán)境保護法》第一百一十四條究竟是賦權性規(guī)定還是限定性規(guī)定,歸根結底是一個價值判斷的問題,同時涉及對現(xiàn)實的考慮。不少學者認為,造成重大損失的海洋生態(tài)環(huán)境損害案件具有復雜性、專業(yè)性、跨區(qū)域性、敏感性等特點,環(huán)保組織恐難擔重任[4-5]。但是,并不是所有的海洋環(huán)境保護領域的案件都具有復雜性、政治性和敏感性。通過對司法裁判的梳理,筆者發(fā)現(xiàn),有不少案件的案情比較簡單,涉及的法律關系也不復雜,多為一些船舶污染案件和沿海陸域的建設工程項目造成海洋環(huán)境污染、生態(tài)破壞的案件等。目前海洋環(huán)境保護領域面臨的主要問題在于公益訴訟案件數(shù)量較少,而不在于多個主體爭相訴訟。對訴訟主體資格限制過多,不利于調(diào)動海洋環(huán)境保護領域提起民事公益訴訟的積極性。

除了試圖從縱向的立法變遷來探究這個問題以外,我們還可以將目光轉(zhuǎn)向橫向的關于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的有關規(guī)定?？紤]到海洋環(huán)境保護領域相較于其他環(huán)境保護領域的發(fā)展處于較為領先的地位,各項制度也比較成熟,《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》把涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牟糠纸挥伞逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》等法律進行調(diào)整。由此,海洋環(huán)境保護領域與除海洋外的領域被人為地區(qū)隔開了。但是,上述兩套機制其實是彼此對應的。海洋環(huán)境保護領域出現(xiàn)的不同主體之間訴訟主體資格的關系問題,同樣出現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之間,對于后者,《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》已經(jīng)做出了明確規(guī)定,從該司法解釋第十六條、第十七條、第十八條可以推定,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟是并行不悖的,只有當兩者因同一損害生態(tài)環(huán)境的行為訴至法院時,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟才具有優(yōu)先性,環(huán)境民事公益訴訟起補充作用。為了保障此種“優(yōu)先性”,該司法解釋規(guī)定法院受理因同一事實提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和環(huán)境民事公益訴訟案件時,“應先中止民事公益訴訟案件的審理,待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后,就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判”(15)參見:《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第十七條。。至于檢察機關與環(huán)保組織之間的訴訟順位問題,則由《民事訴訟法》第五十八條作出規(guī)定。由此推知,海洋環(huán)境民事公益訴訟與海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間也是相互補充的關系,為了更加全面地保護海洋生態(tài)環(huán)境,適宜將《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款視為賦權性條款而非限定性條款。

雖然《環(huán)境保護法》第五十八條和《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款之間確實構成一般和特殊的關系,但是實踐中部分人民法院機械地適用“特殊規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定”的原則,排除了環(huán)保組織的原告資格,卻忽視了這一原則適用的真正前提:特殊規(guī)定與一般規(guī)定構成法律沖突。在這個問題上,“特殊規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定”的題中應有之義應為海洋環(huán)境監(jiān)管部門享有提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的優(yōu)先權,檢察機關和環(huán)保組織提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟具有補充性。這種優(yōu)先性的背后以自然資源所有權為理論基礎,并且考慮到行政機關的專業(yè)性等優(yōu)勢[6]。

2. 檢察機關適格原告資格的類比論證

在新《海洋環(huán)境保護法》明確規(guī)定檢察機關具有提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格之前,《〔2022〕15號司法解釋》就正式確認了檢察機關履行先行告知程序后可以向海事法院提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。事實上,在兩高出臺該司法解釋之前,我國部分地方法院就承認了檢察機關提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格(16)《海南省高級人民法院關于審理海洋生態(tài)環(huán)境自然資源糾紛案件的裁判指引(試行)》第三條規(guī)定:“經(jīng)公告,行使海洋環(huán)境資源監(jiān)督管理權的機關未對破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為提起訴訟的,檢察機關可以依據(jù)《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定提起公益訴訟”。,司法實踐中也不乏檢察機關提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的案件(見表2)。

表2 檢察機關提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟一覽表

在“廣州市人民檢察院訴李偉來污染海洋環(huán)境民事公益訴訟案”(17)參見:廣州海事法院(2017)粵72民初431號民事判決書。中,檢察機關針對違法行為人向海里傾倒含有重金屬物質(zhì)的建筑垃圾的行為,向行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門出具了《督促起訴意見書》。該部門復函稱其缺乏具有司法訴訟相關知識和能力的專職人員,懇請檢察機關作為民事公益訴訟原告起訴。在沒有符合提起海洋環(huán)境民事公益訴訟條件的主體申請參與訴訟的情況下,人民法院肯定了檢察機關的原告資格并支持了其要求責任人賠償損失的訴訟請求。在這類案件中,由于一些客觀原因,檢察機關出具的《督促起訴意見書》并不能有效地督促海洋環(huán)境監(jiān)管部門履職,為避免社會公共利益繼續(xù)處于受侵害狀態(tài),檢察機關依據(jù)《民事訴訟法》第五十八條的規(guī)定向人民法院起訴,發(fā)揮代位起訴的功能。在《海洋環(huán)境保護法》修訂之前,在司法實踐中檢察機關作為海洋環(huán)境民事公益訴訟適格原告提起訴訟,也可以印證海洋環(huán)境監(jiān)管部門并非唯一適格原告。人民法院對檢察機關提起海洋環(huán)境民事公益訴訟原告資格的肯認可以為環(huán)保組織的訴訟主體資格提供有力支持。從《民事訴訟法》第五十八條的規(guī)定來看,在有關海洋環(huán)境監(jiān)管部門缺位的情況下,環(huán)保組織和檢察機關都可以起到補充作用。如果一方面肯定檢察機關提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格,另一方面卻否定環(huán)保組織的原告資格,顯然是邏輯混亂和互相矛盾的。在《海洋環(huán)境保護法》修訂之前,多位全國人大常委會組成人員建議修改《海洋環(huán)境保護法》,明確檢察機關可以支持起訴和代位起訴,并增加社會組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定[7]。由此看來,明確環(huán)保組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格,減少司法實踐中的混亂,是當下的現(xiàn)實需要。

綜上所述,無論從“特殊規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定”原則背后的法理分析,還是從類比檢察機關提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格來看,都應當肯定環(huán)保組織在海洋環(huán)境民事公益訴訟領域的原告資格。換言之,《環(huán)境保護法》第五十八條對《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款(新《海洋環(huán)境保護法》第一百一十四條)起到補充作用。

四、 結論

環(huán)保組織是否具有提起海洋環(huán)境民事公益訴訟主體資格的問題,實際上是《環(huán)境保護法》第五十八條與《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款之間的關系問題。如欲判斷作為特殊規(guī)定的《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款是否必然排除作為一般規(guī)定的《環(huán)境保護法》第五十八條的適用,必須判斷兩者是否構成法律沖突。本文運用規(guī)范競合理論意圖從學理上闡述雖然《環(huán)境保護法》與《海洋環(huán)境保護法》構成一般法律與特別法律之關系,《環(huán)境保護法》第五十八條和《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款確實構成一般規(guī)范和特殊規(guī)范的關系,但是兩者并不構成法律沖突。換言之,行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門依照《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款提起訴訟的權利,并不排斥環(huán)保組織依照《環(huán)境保護法》第五十八條提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的權利。前述概括的《環(huán)境保護法》第五十八條和《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款之間關系的原理,同樣也適用于《環(huán)境保護法》第五十八條和新《海洋環(huán)境保護法》第一百一十四條之間關系的處理。

新《海洋環(huán)境保護法》第一百一十四條第二款授權行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門作為海洋生態(tài)環(huán)境損害的賠償權利人,該條款繼承了《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款的規(guī)定,只是作了一些文字上的技術處理。新《海洋環(huán)境保護法》第一百一十四條第三款規(guī)定:“前款規(guī)定的部門不提起訴訟的,人民檢察院可以向人民法院提起訴訟”?？梢?新《海洋環(huán)境保護法》確立了人民檢察院提起海洋環(huán)境公益訴訟的原告資格,但是并未規(guī)定環(huán)保組織是否具有提起海洋環(huán)境公益訴訟的原告資格。立法機關之所以沒有作出規(guī)定,可能的原因有二:第一,立法者認為環(huán)保組織沒有海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格;第二,立法者認為環(huán)保組織原告資格問題比較復雜、敏感而暫時擱置這個議題。立法者原意到底為何尚不得而知,但我們不宜依據(jù)新《海洋環(huán)境保護法》第一百一十四條規(guī)定就貿(mào)然認定立法者否定了環(huán)保組織的原告資格。就像我們不能依據(jù)《環(huán)境保護法》第五十八條僅僅規(guī)定了社會組織的原告資格,就認為立法者一定是排除了檢察機關環(huán)境公益訴訟的原告資格(18)2015年7月1日全國人大常委會通過了《關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》,2017年6月27日全國人大常委會通過了《關于修改〈民事訴訟法〉和〈行政訴訟法〉的決定》,檢察機關環(huán)境公益訴訟原告資格自此得以正式確認。。

不過,我們也應該注意到海洋環(huán)境保護和海洋環(huán)境民事公益訴訟的特殊性,新《海洋環(huán)境保護法》第一條(立法宗旨)增加規(guī)定了“維護國家海洋權益”,而維護國家海洋權益關系到國家主權、安全和發(fā)展等核心利益[8]。因此,海洋環(huán)境保護和海洋環(huán)境民事公益訴訟可能涉及國家主權和國家海洋權益,確實具有一定的政治性和敏感性,這可能是新《海洋環(huán)境保護法》對于環(huán)保組織海洋環(huán)境公益訴訟原告資格未作規(guī)定的原因之一。但是,我們也要承認并非所有海洋環(huán)境民事公益訴訟案件都涉及政治性和敏感性議題。我們既要認識到海洋環(huán)境保護的特殊性,也不能過度夸大這種特殊性,海洋環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構建需要在貫徹陸海統(tǒng)籌原則與兼顧海洋生態(tài)環(huán)境保護的特殊性這兩個方面加以平衡和妥善處理[9](19)新《海洋環(huán)境保護法》第三條明確將“陸海統(tǒng)籌”作為海洋環(huán)境保護的基本原則,并在該法(特別是第四章、第五章)的諸多條款中將該原則加以貫徹落實。?；诖朔N思路,對于環(huán)保組織的海洋環(huán)境民事公益訴訟訴權或者原告資格問題,筆者從純學理角度提出如下對策建議,供有關部門和學界同仁參考。

第一,有限度地承認環(huán)保組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格。如果一個海洋環(huán)境民事公益訴訟案件具有政治性和敏感性,那么人民法院可以該案涉及政治問題或者主權問題而作出沒有主管權的裁定,即該案不屬于人民法院的受案范圍,而無須從環(huán)保組織不具有原告資格的角度裁定不予受理。換言之,對于政治問題、外交問題等,法院沒有審判權,該等事項不屬于法院民事“主管”范圍[10-11]。

第二,從尊重現(xiàn)行立法和司法實踐的角度而言,對于環(huán)保組織的海洋環(huán)境民事公益訴權可以從兩個方面進行一定的限制。一方面,可以從海洋環(huán)境公益訴訟制度的適用范圍(海域范圍)加以限制。環(huán)保組織可以針對損害發(fā)生在我國內(nèi)水、領海范圍內(nèi)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為提起公益訴訟,而內(nèi)水、領海以外的其他海域往往與國家的政治、國防、外交以及其他重大海洋權益相關,因此對于損害發(fā)生于內(nèi)水、領海以外的其他海域的,不宜承認環(huán)保組織的原告資格(20)《海洋環(huán)境保護法》第二條第一款規(guī)定:“本法適用于中華人民共和國內(nèi)水、領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架以及中華人民共和國管轄的其他海域”。。另一方面,可以在起訴順位上加以限制,海洋環(huán)境公益訴訟制度在訴權行使的順位方面可以做出有別于一般環(huán)境公益訴訟制度的設計:行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門、檢察機關、環(huán)保組織分別享有第一、第二、第三順位的公益訴權,環(huán)保組織行使補充性、兜底性的海洋環(huán)境公益訴權。從落實環(huán)境保護公眾參與原則、推進海洋環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化角度而言,賦予環(huán)保組織補充性的海洋環(huán)境民事公益訴權,具有一定的必要性。這種運用“基于權利的方法”促進《海洋環(huán)境保護法》的實施是新一代環(huán)境法(第三代環(huán)境法)的重要特征[12]。

第三,從維護國家法治統(tǒng)一的角度而言,為了避免出現(xiàn)同案不同判的現(xiàn)象,現(xiàn)階段各地法院仍然不宜受理環(huán)保組織提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟,應當首先由最高人民法院適時出臺相關司法解釋確認環(huán)保組織海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格。

第四,如果新《海洋環(huán)境保護法》立法機關的原意是否定環(huán)保組織的原告資格,筆者建議對《環(huán)境保護法》第五十八條進行修改,增加第四款規(guī)定:“對污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài),損害國家利益、社會公共利益的行為,有關機關可以依照《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定向人民法院提起訴訟”。這樣通過引致性規(guī)定就可以明確兩部法律之間的適用關系,從而排除《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定的社會組織環(huán)境公益訴訟制度在海洋環(huán)境保護領域的適用。