中日農(nóng)業(yè)保險發(fā)展比較及借鑒

黃鳳香 劉鵬

摘 要：農(nóng)業(yè)保險是保障農(nóng)業(yè)基礎地位和穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格的關鍵措施。我國是全球最大的農(nóng)業(yè)保險需求市場，學習借鑒日本農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的成功經(jīng)驗，對加快我國農(nóng)業(yè)保險體系建立具有重要作用。在對比分析中日農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，借鑒日本農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的成功經(jīng)驗，提出完善農(nóng)業(yè)保險法律及監(jiān)督體系、建立專業(yè)化農(nóng)業(yè)保險組織、加大農(nóng)業(yè)保險補貼力度、提高農(nóng)業(yè)保險精準賠付服務水平等措施，以推動我國農(nóng)業(yè)保險的穩(wěn)健發(fā)展。

關鍵詞：日本；農(nóng)業(yè)保險；農(nóng)業(yè)；借鑒

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，其地位非常重要。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中存在著自然災害等風險，很多國家都非常重視農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。日本農(nóng)業(yè)保險發(fā)展時間較長，為日本農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了強大支撐。相較于日本，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展時間較短。從1950年開始試辦農(nóng)業(yè)保險，經(jīng)過不斷探索，在新時代取得了一些成就?！吨袊r(nóng)業(yè)保險保障研究報告（2021）》顯示，2020年我國成為全球農(nóng)業(yè)保險保費收入第一大國，農(nóng)業(yè)保險深度（指一個地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險保費收入占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重）達1.05%，人均保險金額460元。當前，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展依然面臨挑戰(zhàn)，推動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展成為我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展的關鍵因素。中日農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎條件頗為相似，都具有家庭經(jīng)營規(guī)模較小等特點。因此，學習借鑒日本農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的成功經(jīng)驗，對健全我國農(nóng)業(yè)保險體系具有重要意義。

一、中日農(nóng)業(yè)保險發(fā)展比較

（一）法律政策比較

立法先行是日本農(nóng)業(yè)保險成功推行的重要前提。經(jīng)過多年不斷探索，日本政府頒布了多項法律。最初在1888年引進西方資本主義先進農(nóng)業(yè)保險制度時，日本農(nóng)業(yè)保險發(fā)展處于初級階段，發(fā)展速度緩慢。直至1929年，日本出臺了《家畜保險法》，首次將牛、羊、豬等家畜納入保險范圍；1938年施行《農(nóng)業(yè)保險法》，將水稻、小麥和桑樹等種植作物納入保險范圍；1947年這兩部法律整合修訂為《農(nóng)業(yè)災害補償法》，此舉不僅擴大了農(nóng)業(yè)保險品種范圍，還增加了農(nóng)作物保險、畜禽保險等項目；1952年頒布《農(nóng)業(yè)共濟基金法》，旨在利用法律規(guī)范受災農(nóng)戶獲取賠償金流程。一直以來，日本政府隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展變化及時調(diào)整農(nóng)業(yè)保險法，具體調(diào)整內(nèi)容如表1所示。首先，日本農(nóng)業(yè)保險法在投保對象范圍方面，經(jīng)歷了從家畜到農(nóng)業(yè)再到森林的擴展，在一定程度上滿足了農(nóng)戶的保險需求；其次，在保險金融方面進行了優(yōu)化，對保險資金使用進行詳細規(guī)定，農(nóng)業(yè)信用擔保制度不斷調(diào)整，獨立基金協(xié)會得以建立，還建立了半補償制度減輕國庫負擔，并修訂互助條例，改進互助責任的分擔方法；最后，完善保險收入及組織保險制度，有力地推動了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

當前，我國只有3部與農(nóng)業(yè)保險相關的法律，分別為1993年出臺的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，為農(nóng)業(yè)保險后續(xù)創(chuàng)建奠定了基礎；1995年出臺的《中華人民共和國保險法》，性質(zhì)上屬于商業(yè)保險法，農(nóng)業(yè)保險相關內(nèi)容由另外的法律規(guī)定；2012年出臺的《農(nóng)業(yè)保險條例》，是我國現(xiàn)今唯一關于農(nóng)業(yè)保險的專門法規(guī)，包含總則、農(nóng)業(yè)保險合同、經(jīng)營規(guī)則、法律責任和附則等五部分。盡管這些法律的出臺為我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展提供了一定保障，但我國農(nóng)業(yè)保險法律仍然存在內(nèi)容不夠詳細、政策性農(nóng)業(yè)保險法律監(jiān)管體系缺失等不足。

（二）組織結構比較

經(jīng)過百年探索，日本農(nóng)業(yè)保險逐步形成了一套嚴密的農(nóng)業(yè)保險共濟組織體系。這個體系由政府、農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會和農(nóng)業(yè)共濟組合（基層）組成，采取“共濟—保險—再保險”的方式向農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)保險服務。第一層是農(nóng)業(yè)共濟組合（基層），即市、町、村之間相互提供農(nóng)業(yè)保險服務，共同抵御風險。共濟成員是具有一定種植規(guī)模的農(nóng)戶，他們按時向共濟組合繳納保險金，共濟組合為其提供農(nóng)業(yè)保險服務，農(nóng)戶繳納的保險金成為共濟組合的保險補貼資金。第二層是農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會，由都道府一級或中央一級的農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會組成，在日本農(nóng)業(yè)保險體系中起到承上啟下的作用。該層向基層共濟組合提供保險金，即初級再保險，并向基層共濟組合提供業(yè)務和技術指導。共濟組合聯(lián)合會負責向上層匯報基層共濟組合的情況，以及簡單處理一些決策性保險業(yè)務，如保險金的發(fā)放、宣傳推廣保險知識和代收保費等。第三層是政府，這是農(nóng)業(yè)保險的再保險階段，也是強制性手段實施的最后保障階段。該層對基層共濟組合和共濟組合聯(lián)合會進行高級管理，全權處理全國范圍內(nèi)的保險業(yè)務并制定農(nóng)業(yè)保險相關法律，授權共濟組合聯(lián)合會對受災農(nóng)戶進行再保險等。在3層農(nóng)業(yè)保險共濟組織體系中，形成了4個主體、3個關系，從下到上分別為農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)共濟組合（基層）、農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會、政府，前三者之間是互助保險關系，政府提供農(nóng)業(yè)保險的最后保障及最終決策。農(nóng)業(yè)保險共濟組織體系不僅可以有效保障投保農(nóng)戶的利益，還能有效引導農(nóng)業(yè)規(guī)范化生產(chǎn)。

目前，我國農(nóng)業(yè)保險組織可以分為政策性農(nóng)業(yè)保險組織、商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險組織和其他農(nóng)業(yè)保險組織。從結構看，我國農(nóng)業(yè)保險組織是政府與市場相結合形成的，政府為主導，保險關系比較單一；從主體數(shù)量看，我國農(nóng)業(yè)保險組織主體呈現(xiàn)多樣化特征；從專業(yè)程度看，我國農(nóng)業(yè)保險組織專業(yè)程度不高。我國政策性農(nóng)業(yè)保險組織尚未健全，發(fā)揮作用有限；商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險組織為獲取最大利潤，保費較高，農(nóng)戶投保成本大。

（三）承保業(yè)務比較

日本農(nóng)業(yè)保險承保品種豐富多樣，能夠根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要進行增補，有效地保障了農(nóng)戶的利益。日本農(nóng)業(yè)保險涵蓋了農(nóng)作物保險、家畜保險、果樹保險、旱田作物和園藝設施保險等。經(jīng)過多次改革，日本農(nóng)業(yè)保險采取了承保率、承保對象和補貼比例差異化的措施。此外，日本農(nóng)業(yè)保險保費補貼比重較大，能更好地提高農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險的積極性。其中，三大糧食作物是保障的重點，水稻類和麥類作物承保率高達90%，家畜類最高承保率為85%。

截至2021年，我國農(nóng)業(yè)保險主要覆蓋種植業(yè)保險、養(yǎng)殖業(yè)保險、森林業(yè)保險、園林苗圃保險和藏區(qū)保險（見表2）。種植業(yè)保險包含水稻、玉米、小麥等常見的糧食作物，養(yǎng)殖業(yè)保險包含能繁殖的母豬等。我國農(nóng)業(yè)保險種類多樣，覆蓋較全面，但保障水平不高。2018年農(nóng)業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國種植業(yè)保障水平為11.98%，養(yǎng)殖業(yè)保障水平為12.88%，森林業(yè)保障水平為2.32%。藏區(qū)保險是我國特有的險種，但由于藏區(qū)處于西部偏遠落后地區(qū)，其保障水平有待提升。同時，我國農(nóng)業(yè)保險有商業(yè)性保險和政策性保險之分，但投保方式均為自愿投保，尚未構建多樣化的投保方式。我國氣象指數(shù)保險和巨災保險還處于試點階段。相對來說，我國農(nóng)業(yè)保險保障水平與日本還存在一定差距，需要付出更多努力。

（四）賠付服務比較

日本農(nóng)業(yè)保險的定損方式、賠付方式和賠付流程等賠付業(yè)務都有各自的標準。日本農(nóng)業(yè)保險的定損方式具有差異性。家畜保險定損需要農(nóng)業(yè)共濟組合的獸醫(yī)出具證明，再經(jīng)組合其他成員核實；其他種類的農(nóng)業(yè)保險定損可以采取實地考察、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、出貨材料和稅務材料等手段進行確認。定損之后的賠付方式是多元化的。以種植業(yè)保險為例，其賠付方式有“全賠付”“半賠付”“單位面積賠付”“災害收入共濟賠付”和“一筆賠付”，這5種方式可供農(nóng)戶根據(jù)自身實際情況進行選擇。賠付流程具有嚴密性。當農(nóng)戶遭遇災害損失時，農(nóng)業(yè)共濟組合會根據(jù)掌握的銷售數(shù)據(jù)與產(chǎn)量或產(chǎn)值進行比較，先進行定損后形成報告，然后經(jīng)過各個組織的實地調(diào)查和簽署受災額度認定書，最后逐級下發(fā)保險費。再保險費是由農(nóng)業(yè)共濟組合向農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會提出申請，經(jīng)過跟保險費同樣的程序后，由農(nóng)業(yè)共濟組合將賠付款下?lián)艿睫r(nóng)戶。

我國農(nóng)業(yè)保險賠付服務水平不高，表現(xiàn)在定損方式落后、賠付不夠標準和賠付流程復雜等方面。災害具有大面積、類型多樣和突發(fā)性等特點，存在定損困難。利用無人機技術定損在我國所有保險公司中只有安華保險公司使用，其他公司尚處于探索階段。這說明能夠快速計算損失的設備其測算力和智能化程度不高，導致無法精準計量損失。以某地區(qū)為例，由于遭受強風災害導致玉米大面積倒伏，某保險公司派出理賠精英人才和外部專家共計40人，歷經(jīng)20天勘察才確定該地區(qū)的受災情況。此外，災后的賠付和投保都是采用統(tǒng)一標準，沒有體現(xiàn)出差異化，導致投保單位出具承保明細較為困難。加上不同保險公司在勘察要點、計算標準、保費劃撥時間長短和承保時限上有所差異，增加了賠付流程的復雜性，降低了農(nóng)業(yè)保險及時保障農(nóng)戶利益的效率。

二、日本農(nóng)業(yè)保險發(fā)展經(jīng)驗對我國的啟示

（一）完善農(nóng)業(yè)保險法律及監(jiān)督體系

客觀分析日本農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展歷史，可以了解到日本農(nóng)業(yè)保險相關法律是根據(jù)基本國情制定的，內(nèi)容較為全面，而我國關于農(nóng)業(yè)保險的專門法規(guī)只有《農(nóng)業(yè)保險條例》，不足以全面保障農(nóng)業(yè)發(fā)展。要完善法律法規(guī)，可以從豐富性、針對性和權威性著手。首先，立法內(nèi)容應詳細且豐富，審慎而漸進地在實踐中加以完善；其次，應以各地農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀為依據(jù)，結合《農(nóng)業(yè)保險條例》，推動各地農(nóng)業(yè)保險政策正規(guī)化；最后，建立完善的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督系統(tǒng)，這有利于提高農(nóng)業(yè)保險相關法律的權威性和信服力。同時，信息不對稱是導致農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢的原因之一。農(nóng)業(yè)保險涉及個人及集體的利益，有些不法分子可能利用信息差謀利，造成農(nóng)業(yè)保險的可信性和權威性不足，應在相關法律中加以完善。

（二）建立專業(yè)化農(nóng)業(yè)保險組織

農(nóng)業(yè)保險組織是農(nóng)業(yè)保險順利推行的重要力量，因此，我國需建立專業(yè)化的農(nóng)業(yè)保險組織，提升保障水平。商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險組織追求利益最大化，容易產(chǎn)生保費高、賠付率高和投保率低等問題，導致農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險的積極性不高。同時，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險組織還會考慮風險程度和農(nóng)業(yè)預期收益等問題，導致農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢。盡管我國有國務院保險監(jiān)督管理機構對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務實施監(jiān)督管理的規(guī)定，但是沒有明確具體監(jiān)管單位，也未明確各部門在監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險中的特定職責，造成工作碎片化，缺乏協(xié)同效應。建立再保險組織能很好地降低農(nóng)戶所承擔的風險。如果我國能夠優(yōu)化基于國情的農(nóng)業(yè)保險組織結構，就能夠更有效保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（三）加大農(nóng)業(yè)保險補貼力度

農(nóng)業(yè)保險補貼是農(nóng)業(yè)保障的重要內(nèi)容，鑒于日本經(jīng)驗，我國可以設立多種類型的補助項目，如市場建設補貼、經(jīng)營管理費用補貼等，實現(xiàn)多形式補貼。同時，要加大農(nóng)業(yè)保險財政補貼的力度，優(yōu)化保險補貼結構，綜合運用保費補貼、管理費補貼、再保險補貼等多元化財政補貼手段，拓展農(nóng)業(yè)保險財政補貼的空間；提高保險補貼靈活性，將財政補貼與保險公司績效考核相結合，在固定比例補貼的基礎上增加獎懲措施，發(fā)揮財政補貼政策的引導作用；明確農(nóng)業(yè)保險績效考核標準，以補貼動態(tài)調(diào)整為依據(jù)，特別是將農(nóng)民滿意度、業(yè)務規(guī)范性和理賠時效性等指標納入考核體系，突出農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)業(yè)保障和服務效果導向。

（四）提高農(nóng)業(yè)保險精準賠付服務水平

賠付是農(nóng)業(yè)保險的重中之重，我國可以從定損機制、農(nóng)業(yè)保險協(xié)保員和賠付流程等方面著手改革。首先，構建數(shù)字化“三農(nóng)”數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，推進陸空綜合監(jiān)測網(wǎng)絡等先進監(jiān)測技術的應用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的規(guī)?；〒p。其次，完善農(nóng)業(yè)保險協(xié)保員體系，建立協(xié)作性的固定比例抽查制度，實現(xiàn)精準定損；強化農(nóng)業(yè)保險協(xié)保員訓練，提高協(xié)保員的業(yè)務能力。最后，盡量滿足農(nóng)戶的不同需求，簡化賠付流程；政府積極協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務部門設定差異化賠付費用，提高農(nóng)業(yè)保險的時效性。

三、結語

農(nóng)業(yè)保險在保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和糧食安全方面具有重要地位。日本農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎條件與我國相似，其農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的成功經(jīng)驗對我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展具有一定的啟示作用。我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展任重道遠，取長補短，才能更好地保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。可以采取完善農(nóng)業(yè)保險法律及監(jiān)督體系、建立專業(yè)化農(nóng)業(yè)保險組織、加大農(nóng)業(yè)保險補貼力度、提高農(nóng)業(yè)保險精準賠付服務水平等措施，推動我國農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。

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