加快完善長三角一體化發(fā)展體制機制

孫耀武

2023年11月30日，習近平總書記在上海主持召開深入推進長三角一體化發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，指出長三角區(qū)域要加快完善一體化發(fā)展體制機制，必須從體制機制上打破地區(qū)分割和行政壁壘，為一體化發(fā)展提供制度保障。長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大戰(zhàn)略，是著眼于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、推進新時代改革開放形成新格局、以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設和民族復興偉業(yè)作出的重大決策。戰(zhàn)略提出以來，習近平總書記多次發(fā)表相關重要講話，并專門召開座談會進行全面部署，為進一步推動長三角一體化，在中國式現(xiàn)代化中走在前列，更好發(fā)揮先行探路、引領示范、輻射帶動作用指明了根本方向。

一、長三角一體化發(fā)展體制機制的探索創(chuàng)新

長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略提出并實施5年來，滬蘇浙皖三省一市緊扣“一體化”和“高質量”兩個關鍵詞，堅持創(chuàng)新共建、協(xié)調(diào)共進、綠色共保、開放共贏、民生共享，全面聚力推動長三角一體化高質量發(fā)展，規(guī)劃政策體系形成并不斷完善，現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系加快建立，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得重大突破，改革開放邁出新步伐，生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治扎實推進，強勁活躍的增長極功能不斷鞏固提升，長三角區(qū)域整體實力和綜合競爭力持續(xù)位居全國前列，成為中國經(jīng)濟最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強、市場容量最大的區(qū)域之一，彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要窗口和我國參與國際競爭合作的重要平臺。之所以能取得這么亮麗的成績，根本原因在于長三角一體化持續(xù)推進中體制機制的不斷探索和創(chuàng)新。

區(qū)域合作的協(xié)商協(xié)調(diào)機制不斷優(yōu)化完善。在長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略之前，長三角區(qū)域的相關地區(qū)就一直把體制機制建設作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎，自主探索，逐步建立了決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級運作”的區(qū)域合作機制。其中，“決策層”即三省一市主要領導座談會，負責審議、決定和決策關系長三角區(qū)域發(fā)展的重大事項；“協(xié)調(diào)層”即三省一市常務副?。ㄊ校╅L牽頭的長三角區(qū)域合作與發(fā)展聯(lián)席會議，負責協(xié)調(diào)推進主要領導座談會部署的區(qū)域合作重點難點事項；“執(zhí)行層”包括聯(lián)席會議辦公室和12個重點專題合作組，負責各省市、各專題領域戰(zhàn)略決策研究謀劃，制訂年度工作計劃并推進落實、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促檢查等。2018年，三省一市又抽調(diào)人員共同組建長三角區(qū)域合作辦公室，實現(xiàn)聯(lián)合集中辦公。長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，長三角區(qū)域合作機制由“三級運作、統(tǒng)分結合”，轉變?yōu)椤吧舷侣?lián)動、三級運作、統(tǒng)分結合、各負其責”?！吧舷侣?lián)動”主要是體現(xiàn)中央的集中統(tǒng)一領導，在國家領導小組統(tǒng)領下，共同推動《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》全面實施，國家層面各部委在專項規(guī)劃、重點項目、重大政策等方面予以支持，省市層面積極配合，同向發(fā)力，形成共同推進的良好格局?！案髫撈湄煛敝饕菑娬{(diào)地方分工協(xié)作，按照“誰有條件誰牽頭、誰先創(chuàng)新誰來做、誰能做成誰負責”的原則，讓三省一市各級政府各部門、有關單位努力“拉長板”，共同提升區(qū)域綜合競爭力和發(fā)展優(yōu)勢。

區(qū)域發(fā)展的相關體制機制不斷建立健全。長三角區(qū)域以體制機制為抓手，探索形成一批“從0到1”的制度創(chuàng)新成果。一是綠色一體化發(fā)展體制機制不斷優(yōu)化。三省一市建立生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治機制，形成了生態(tài)環(huán)保信息互認、標準相通、治理協(xié)同等工作機制。協(xié)同鞏固長江十年禁漁成果，推進太湖流域水環(huán)境綜合治理；優(yōu)化完善區(qū)域大氣、水等領域環(huán)境質量監(jiān)測數(shù)據(jù)共享，不斷落實區(qū)域固廢危廢聯(lián)防聯(lián)治工作聯(lián)席會議制度。2019年11月1日正式揭牌成立的長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，實行“一套藍圖，一套標準，一個平臺，一個主體，一體化的制度”。目前，示范區(qū)已形成112項具有開創(chuàng)性的一體化制度創(chuàng)新成果，其中38項已面向全國復制推廣。二是基礎設施一體化體制機制不斷完善。提升基礎設施通達程度是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的前提條件。長三角三省一市制定實施了交通運輸更高質量一體化發(fā)展規(guī)劃，全力推動長三角基礎設施互聯(lián)互通。五年來，滬蘇湖高速鐵路等項目實現(xiàn)新開工，商合杭、滬通鐵路開通運營，區(qū)域內(nèi)地級市基本實現(xiàn)市市通高鐵。2022年長三角高鐵營業(yè)總里程超過6700公里，占全國比重接近16%，上海、南京、杭州等城市間基本實現(xiàn)城際客運高頻次1—1.5小時快速通達。省際和區(qū)域斷頭路陸續(xù)打通，使得區(qū)域交通“主動脈”與“毛細血管”實現(xiàn)全面對接，開通了跨省公交，打通了居民跨省出行的“最后一公里”。世界級的港口群正在加速構建，空中交通加快推進，一體化綜合交通體系基本形成。三是公共服務一體化不斷拓展。長三角地區(qū)共同搭建養(yǎng)老數(shù)據(jù)交換平臺，建立高校畢業(yè)生就業(yè)去向信息共享機制，深化區(qū)域就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務合作，異地門診費用直接結算，實施長三角城市閱讀一卡通、公共文化服務一網(wǎng)通等深度合作項目，整體實現(xiàn)跨省身份認證、電子證照共享、地鐵掃碼互通。四是協(xié)同創(chuàng)新機制基本建立。長三角三省一市堅持以制度創(chuàng)新擴大高水平科技供給，聚焦科技創(chuàng)新資源開放共享，攜手共筑科技創(chuàng)新策源地，加速推動創(chuàng)新成果轉化落地。五年來，上海張江、合肥綜合性國家科學中心“兩心同創(chuàng)”，張江實驗室、合肥實驗室、蘇州實驗室、之江實驗室集群發(fā)展，G60科創(chuàng)走廊九城聯(lián)動，沿滬寧產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶加快建設，長三角國家技術創(chuàng)新中心聯(lián)合揭牌，科技創(chuàng)新共同體建設邁出新步伐，超4萬臺大型科學儀器實現(xiàn)共建共享，“科技創(chuàng)新券”正在實現(xiàn)通用通兌，長三角的科創(chuàng)已由原先的以技術、人才等要素簡單流動為主，向打造“基礎研究、技術攻關、科技公共服務、科技成果轉化、科技產(chǎn)業(yè)、高端人才”全程創(chuàng)新生態(tài)轉變。五是統(tǒng)一開放的市場體系逐步形成。為統(tǒng)一市場規(guī)則制度，長三角各地共同啟用“310”號段的長三角標準一體化編號，聯(lián)合制定《制藥工業(yè)大氣污染物排放標準》等12項長三角區(qū)域統(tǒng)一地方標準。聯(lián)合推出文化市場和氣象領域輕微違法行為免罰清單，探索了區(qū)域執(zhí)法標準統(tǒng)一和監(jiān)管協(xié)同的新路徑。

二、深入推進長三角一體化發(fā)展面臨的體制機制障礙

在看到長三角一體化發(fā)展取得重大成就的同時，我們也要看到發(fā)展的不足之處，比如發(fā)展質量效率和輻射帶動作用仍需提升，重點領域、重點區(qū)域一體化尚需努力，產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈分工協(xié)作水平有待提升，建立全國統(tǒng)一大市場的龍頭帶動作用有待進一步發(fā)揮，改革開放還需進一步向縱深拓展，超大特大城市治理和發(fā)展還有不少短板，等等。要從根本上解決這些深層次問題，深入推進長三角一體化發(fā)展，就要從制度入手，破除發(fā)展中的體制機制障礙。

利益協(xié)調(diào)機制有待完善。一是利益分享機制不健全?，F(xiàn)有的區(qū)域協(xié)調(diào)主要通過會議協(xié)商、協(xié)議等方式進行，面對規(guī)劃協(xié)調(diào)、互聯(lián)互通等全局性、一般性問題時比較有效，但涉及各方利益沖突時，往往面臨各種行政壁壘和行政干預，存在為了追求地方利益最大化而損傷整體發(fā)展效率的現(xiàn)象，不同行政區(qū)域之間的利益分配協(xié)調(diào)難度較大，成本共擔、收益共享的合作機制急需探索或完善。二是產(chǎn)業(yè)協(xié)作機制不健全。長三角地區(qū)存在一定程度的產(chǎn)業(yè)同構和無序競爭現(xiàn)象。為使本地經(jīng)濟增長速度最大化，各地從自身利益出發(fā)制訂產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資計劃和城市經(jīng)營戰(zhàn)略，不少地方脫離自身實際，過度追求“高精尖”產(chǎn)業(yè)。比如在各地“十四五”規(guī)劃綱要中，人工智能、生物醫(yī)藥、新材料、新能源汽車、高端裝備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)均為發(fā)展重點。有的地區(qū)不是依據(jù)自身優(yōu)勢布局產(chǎn)業(yè)，而是盲目發(fā)展全產(chǎn)業(yè)鏈等等。更大范圍內(nèi)的開放共贏產(chǎn)業(yè)生態(tài)機制尚未有效形成。

協(xié)同創(chuàng)新機制有待完善。一是協(xié)同攻關機制不健全。國家層面和長三角三省一市科技廳先后發(fā)布了關于打造科技創(chuàng)新共同體的政策，取得了積極的成效，但科技協(xié)同攻關主要集中在基礎研究領域。區(qū)域創(chuàng)新布局和協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)急需優(yōu)化，關鍵核心技術攻關、產(chǎn)業(yè)共性技術研發(fā)與服務協(xié)同力度亟待加強，機制體制需要完善。二是協(xié)同轉化機制不健全。尤其是產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新機制亟待完善。長三角地區(qū)“專精特新小巨人”“獨角獸”“瞪羚”“哪吒”等創(chuàng)新型企業(yè)眾多，具備比較豐富的創(chuàng)新產(chǎn)品應用場景，但尚未形成統(tǒng)一的場景支持體系。技術和成果跨區(qū)域轉移轉化機制、未來產(chǎn)業(yè)領域區(qū)域合作機制、跨區(qū)域的產(chǎn)學研一體化體制機制都需要建立或完善。

市場一體化體制機制有待完善。一是要素流動機制不健全。人才互認機制需要完善。長三角盡管在國內(nèi)執(zhí)業(yè)職格和職稱方面進行了互認，但對于部分專業(yè)資格和國際職業(yè)資格，尚未形成統(tǒng)一的認定標準，不利于人才的跨域流動和柔性使用。土地流轉機制不健全。長三角土地開發(fā)強度大，普遍面臨土地資源緊張的情況。集體經(jīng)營性建設用地入市、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制等尚未建立或難以落地。數(shù)據(jù)流通機制不健全。長三角的數(shù)據(jù)跨域流通需求日益加大，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)共享交換平臺及長三角數(shù)據(jù)共享開放區(qū)域組等平臺及載體建設不能滿足需求，制度共創(chuàng)、標準共制、數(shù)鏈共推、服務共享、生態(tài)互聯(lián)等機制需要建立或完善。二是法規(guī)標準不夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一。統(tǒng)一的法規(guī)標準是促進區(qū)域間要素自由流動、推動區(qū)域統(tǒng)一大市場建設的重要保障。長三角區(qū)域需要統(tǒng)一法規(guī)標準的領域有待進一步拓展。特別是信用、金融、信息、產(chǎn)品質量、公共服務、食品安全、智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)等重點領域的法規(guī)標準，亟待協(xié)同和完善。

三、加快完善長三角一體化

發(fā)展體制機制的主要著力點

體制機制決定著發(fā)展的運行軌道和基本規(guī)則，帶有一定的約束力和強制力，具有全局性、長遠性和穩(wěn)定性，一旦形成將會長期起作用。深入推進長三角一體化發(fā)展，一定要增強一體化意識，堅持一盤棋思想，加大體制機制創(chuàng)新力度，加強各項改革舉措的系統(tǒng)集成和協(xié)同配合，在重點領域重點區(qū)域實現(xiàn)更大突破，推動一體化向更深層次更寬領域拓展。

完善公共服務共享機制。一是建立健全基本公共服務標準體系。對于幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務保障、文體服務保障等基本公共服務，要全面實施標準化管理，以標準化促進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化。要統(tǒng)籌考慮長三角各個地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平、城鄉(xiāng)居民收入增長等因素，逐步提升基本公共服務保障水平，循序漸進推進基本公共服務制度銜接、政策協(xié)同、標準趨同。二是創(chuàng)新完善公共服務跨區(qū)域服務機制。分類推進各領域公共服務便利共享。完善異地就醫(yī)直接結算信息溝通和應急聯(lián)動機制，提供便利化的醫(yī)療衛(wèi)生服務。建立完善重大傳染病聯(lián)防聯(lián)控機制，更好統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟發(fā)展。完善社會保障機制，推進社會保險異地辦理，促進異地養(yǎng)老。建立完善互認互通的檔案專題數(shù)據(jù)標準體系，實施民生檔案跨區(qū)查檔服務項目。構建完善長三角區(qū)域公共服務平臺，促進居民異地享受基本公共服務并便捷結算，推動實現(xiàn)資源均衡分布、合理配置。建立教育合作發(fā)展機制，協(xié)同擴大優(yōu)質教育供給，研究發(fā)布統(tǒng)一的教育現(xiàn)代化指標體系，協(xié)同開展監(jiān)測評估，引導各級各類學校高質量發(fā)展。建立完善文化互惠互享機制，推動文化資源優(yōu)化配置。

完善基礎設施互聯(lián)互通體制機制。一是進一步加快跨區(qū)域重大基礎設施建設。完善成本共擔和利益共享機制，以統(tǒng)籌融合為導向，著力補短板、重銜接、優(yōu)網(wǎng)絡、提效能，繼續(xù)協(xié)調(diào)推進交通、能源、水利、電力等傳統(tǒng)基礎設施建設，加快推進以5G、數(shù)據(jù)中心、人工智能等為代表的新型基礎設施建設，加快形成布局合理、功能完善、銜接緊密、保障有力的現(xiàn)代化基礎設施網(wǎng)絡體系。二是強化各類基礎設施的互聯(lián)互通標準建設。加強各類交通網(wǎng)絡基礎設施標準跨區(qū)域銜接，有前瞻性地統(tǒng)一各類基礎設施的網(wǎng)絡標準和技術接口，提升基礎設施互聯(lián)互通水平。

完善生態(tài)一體化發(fā)展體制機制。一是加強三省一市生態(tài)保護紅線無縫銜接，推進重要生態(tài)屏障和生態(tài)廊道共同保護。加強污染綜合防治和跨界水體共保聯(lián)治，加強節(jié)能減排降碳區(qū)域政策協(xié)同，建設區(qū)域綠色制造體系。要全面推進清潔生產(chǎn)，建立健全綠色產(chǎn)業(yè)體系。加快形成可持續(xù)的生產(chǎn)生活方式。要建立跨區(qū)域排污權交易制度。規(guī)劃建設新型能源體系。健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，拓寬生態(tài)優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢的路徑。二是加快長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設，完善示范區(qū)國土空間規(guī)劃體系，加強規(guī)劃、土地、項目建設的跨區(qū)域協(xié)同和有機銜接，加快從區(qū)域項目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新。

完善統(tǒng)一的市場經(jīng)濟體系。一是推進跨區(qū)域共建共享，有序推動產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉移，推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同和互補，打造高質量產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群。積極促進各個城市間產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈的有效對接，形成優(yōu)勢互補、合作共贏的產(chǎn)業(yè)格局。特別是在高科技、現(xiàn)代服務業(yè)、先進制造業(yè)等領域，推動先進產(chǎn)業(yè)集群形成和發(fā)展，使長三角真正成為區(qū)域發(fā)展共同體。二是完善要素市場化配置體制機制。進一步消除地區(qū)間隱形壁壘，促進要素市場一體化。健全要素市場化配置的政策協(xié)同機制，提高政策統(tǒng)一性、規(guī)則一致性和執(zhí)行協(xié)同性。進一步推進標準互認、執(zhí)法協(xié)同，健全要素市場化配置統(tǒng)一管理制度，促進土地、勞動力、資本、技術、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素在區(qū)域間的合理配置。

完善領導體制。一是堅持和加強黨的全面領導。增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”。充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，把黨的領導始終貫穿長三角一體化發(fā)展的全過程。充分發(fā)揮黨的各級組織在推進長三角一體化發(fā)展中的領導作用和戰(zhàn)斗堡壘作用，加強忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|專業(yè)化干部隊伍建設，全面調(diào)動各級干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性、創(chuàng)造性，激勵干部大膽開拓、擔當作為。二是完善工作機制。充分發(fā)揮中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領導小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，堅持規(guī)劃綱要的戰(zhàn)略引領功能。加強組織領導和調(diào)查研究，進一步完善三級運作、統(tǒng)分結合的長三角區(qū)域合作機制，加強協(xié)調(diào)共商和督促檢查，制訂具體行動計劃和專項推進方案，推動解決重大問題，推動重大改革落地，推動重點任務落實。

（作者系中共江蘇省委黨校經(jīng)濟學教研部主任、教授）

責任編輯：梁曙霞