政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營的公私協(xié)作趨向及其法治完善

吳亮

內(nèi)容摘要： 政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營的公私協(xié)作趨向凸顯出借助民間力量彌補政府?dāng)?shù)據(jù)商業(yè)利用短板的制度邏輯。該趨向呈現(xiàn)出正負雙向影響：一方面，數(shù)據(jù)資產(chǎn)化帶來政府?dāng)?shù)據(jù)的數(shù)量擴張和授權(quán)直接收益，同時也構(gòu)建起以數(shù)據(jù)安全為導(dǎo)向的多元治理機制。但另一方面，過度重視市場化效率則可能會損害政府?dāng)?shù)據(jù)利用的整體長遠效益，如政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬保護的失衡化、某些地方政府有償收費的短視化，難以有效回應(yīng)數(shù)據(jù)安全的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，面臨政府?dāng)?shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)利的確定與分配難題。由此需要構(gòu)建一種更優(yōu)的公私協(xié)作機制，具體策略包括宏觀和微觀兩個層面的內(nèi)容，即依據(jù)“數(shù)據(jù)二十條”分析政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營的公益性，并完善公私協(xié)作應(yīng)用中的平衡機制與互動機制。

關(guān)鍵詞：政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營公私協(xié)作趨向數(shù)據(jù)二十條公益性開放政府

中圖分類號：DF31 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4039-（2023）06-0043-52

在數(shù)據(jù)要素市場化配置改革的背景下，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營將政府?dāng)?shù)據(jù)的商業(yè)利用從“政府單方執(zhí)行”轉(zhuǎn)向“政府與社會主體協(xié)作”，為推進占數(shù)據(jù)資源總量80%的政府?dāng)?shù)據(jù)的市場供給與價值釋放提供了新的契機。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理四個方面為政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營提供了方向指引。盡管在每一個方面都有不少細化研究，但是鮮有論著將其整合形成有機關(guān)聯(lián)的分析。最典型的是政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營有關(guān)資產(chǎn)增值與公共服務(wù)的兩難抉擇問題， 有人主張政府?dāng)?shù)據(jù)歸政府所有、有償許可給特定企業(yè)使用，并由政府分享數(shù)據(jù)增值紅利。也有人主張政府?dāng)?shù)據(jù)，原則上應(yīng)全部向社會無償或者低價授權(quán)，數(shù)據(jù)權(quán)屬和利益分配需要符合開放共利的要求。產(chǎn)生分歧的原因是論者對“數(shù)據(jù)二十條”的解讀停留于文字層面，難以科學(xué)揭示公私協(xié)作趨向中的公共利益退后現(xiàn)象。與此對應(yīng)，自下而上的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營實踐改變以往依靠行政執(zhí)行的開發(fā)思路， 通過社會主體的協(xié)作互動、公私部門的利益融合來提升政府?dāng)?shù)據(jù)的價值釋放。但是，數(shù)據(jù)利用集中到授權(quán)運營當(dāng)事人的再中心化趨勢也可能導(dǎo)致公共資源的壟斷化、信息流通的壁壘化問題；政府?dāng)?shù)據(jù)庫對政府?dāng)?shù)據(jù)的集聚化效應(yīng)會加劇對個人信息、商業(yè)秘密的侵權(quán)風(fēng)險，激化增值利益分配的公平性爭議，阻礙公私協(xié)作的進一步拓展。這需要我們反思公私協(xié)作的指向與目標，即應(yīng)在多大程度上推進公私部門對政府?dāng)?shù)據(jù)的資產(chǎn)化開發(fā)；如何保障政府?dāng)?shù)據(jù)的普惠公共產(chǎn)品屬性，促進社會整體創(chuàng)新氛圍；作出不同選擇的動力和后果如何。因此，本文聚焦于政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營的公私協(xié)作趨向，試圖剖析其形成機理、正負影響與應(yīng)對之策，以期建構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營之公私協(xié)作治理的理想圖景。

一、問題緣起：公私協(xié)作趨向的產(chǎn)生緣由與表現(xiàn)形態(tài)

在法理層面，公私協(xié)作是為了實現(xiàn)公共目的，公私部門通過共同參與、平等互惠與權(quán)責(zé)共擔(dān)的方式進行跨部門協(xié)作的結(jié)構(gòu)性行為?！?"〕具體到政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營領(lǐng)域，公私協(xié)作強調(diào)在達成行政契約的合作框架中，由政府?dāng)?shù)據(jù)平臺作為中介將數(shù)據(jù)資源從各級政府部門轉(zhuǎn)移給社會主體，實現(xiàn)協(xié)作開發(fā)與資源共享，這意味著社會主體在政府?dāng)?shù)據(jù)占有、存儲、加工、利用方面獲得更多的自主空間，與政府部門并列成為政府?dāng)?shù)據(jù)的重要利用者。

（一）公私協(xié)作趨向的產(chǎn)生緣由

公私協(xié)作包含四類行為主體：公民、企業(yè)等公共管理和服務(wù)對象是數(shù)據(jù)來源方，政府部門是數(shù)據(jù)提供方，兼具數(shù)據(jù)集中與對外授權(quán)功能的政府?dāng)?shù)據(jù)平臺是數(shù)據(jù)中介方，作為被授權(quán)者的授權(quán)運營單位是數(shù)據(jù)使用方。其中又涉及三組關(guān)系：一是，數(shù)據(jù)中介方與數(shù)據(jù)使用方之間基于授權(quán)運營協(xié)議的法律關(guān)系是公私協(xié)力的核心，決定了主體準入、費用收取、授權(quán)模式等政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用的關(guān)鍵問題。二是，數(shù)據(jù)中介方與數(shù)據(jù)來源方、數(shù)據(jù)提供方之間的委托關(guān)系是公私協(xié)力的重點，涉及政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的來源合法性以及收益分配等問題。三是，上述主體與其他社會主體、國家之間的關(guān)系是公私協(xié)力的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)資產(chǎn)增值可能會削弱政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的公共服務(wù)屬性，國家需要在市場力量之外對公益性風(fēng)險進行評估與預(yù)防，確保社會整體獲得最大利益。實踐表明，公私協(xié)作趨向回應(yīng)了政府無法有效供給政府?dāng)?shù)據(jù)要素的問題，不僅具有直接相關(guān)的理論基礎(chǔ)，而且也建基于普遍的實踐需求之上。

第一，公私協(xié)作趨向是對開放政府理念“創(chuàng)新”與“協(xié)作”目標的貫徹。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營的本質(zhì)是以開放政府理念為指導(dǎo)，調(diào)動民間創(chuàng)意釋放數(shù)據(jù)價值，實現(xiàn)知識經(jīng)濟導(dǎo)向的整體社會轉(zhuǎn)型。在開放政府理念的三大目標中，“開放”目標強調(diào)政府應(yīng)公開全部數(shù)據(jù)，讓公民、企業(yè)有更多機會接觸和利用政府?dāng)?shù)據(jù)；“創(chuàng)新”與“協(xié)作”目標則是突出政府已公開數(shù)據(jù)的可用性，要求加強對公私部門共享政府?dāng)?shù)據(jù)的規(guī)制，確保社會第三方參與數(shù)據(jù)價值分配的公平性?！?"〕與偏向“開放”目標的政府?dāng)?shù)據(jù)開放相比，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營側(cè)重于表達引入民間力量彌補政府單方開發(fā)創(chuàng)新之不足，并且協(xié)助政府提升數(shù)據(jù)利用效率的功能。值得關(guān)注的是，公私協(xié)作的制度設(shè)計除了政府?dāng)?shù)據(jù)利用回饋整體社會的公益性目的之外，也適度容許追求數(shù)據(jù)直接收益的經(jīng)營性目的，展現(xiàn)出公、私利益相互融合的特征。

第二，公私協(xié)作趨向是“科層—屬地”化數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)秩序的延伸。“科層—屬地”化數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)秩序是由政府通過行政力量推動其內(nèi)部的數(shù)據(jù)整合，并且依據(jù)產(chǎn)業(yè)需要幫助特定社會主體獲取政府?dāng)?shù)據(jù)要素，提高本地的產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新程度和區(qū)域競爭力水平。政府部門由于開發(fā)權(quán)責(zé)不明確、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險疑慮、開放激勵機制不足、財政與技術(shù)條件匱乏等因素，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)開放的質(zhì)量與數(shù)量不盡人意。各級政府部門在轄區(qū)內(nèi)通過授權(quán)運營擴張了政府?dāng)?shù)據(jù)供給，帶動社會數(shù)據(jù)的標準化與融合應(yīng)用，促使政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)更好地滿足數(shù)據(jù)交易等市場需要。社會主體的深度參與有助于盤活本地的政府?dāng)?shù)據(jù)資源，加強公私部門在技術(shù)資源共享、發(fā)展目標共識、責(zé)任與風(fēng)險共擔(dān)、利益分配等方面的協(xié)作溝通，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)循環(huán)與數(shù)據(jù)要素供給之間的速度，促進政府?dāng)?shù)據(jù)的生產(chǎn)、流動與交易。

（二）公私協(xié)作趨向的表現(xiàn)形式

第一，供給對象的公私協(xié)作特征。依據(jù)傳統(tǒng)的政府?dāng)?shù)據(jù)庫保護理論，法律承認政府基于原創(chuàng)性選擇與整理而擁有匯編作品的整體著作權(quán)。〔3"〕各級政府部門自20世紀末起通過“金字工程”、電子政務(wù)信息平臺工程等建設(shè)投入勞動或資金，對政府?dāng)?shù)據(jù)收集與數(shù)據(jù)庫創(chuàng)建付出成本，形成的政府?dāng)?shù)據(jù)也被歸屬于政府著作權(quán)范疇?！?&〕但是，由于數(shù)據(jù)持續(xù)、循環(huán)使用不斷促進創(chuàng)新，利用者互動是實現(xiàn)數(shù)據(jù)匯聚、創(chuàng)造更高價值的重要路徑，過分保障數(shù)據(jù)提供者可能會增加其他數(shù)據(jù)利用者的流通成本。依據(jù)“數(shù)據(jù)二十條”的三權(quán)分置要求，作為數(shù)據(jù)持有者的國家可以向社會主體讓渡數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)，為從事商業(yè)開發(fā)與享受政策扶持提供政策保障?！?&〕三權(quán)分置要求鼓勵社會主體對政府?dāng)?shù)據(jù)進行深度加工、增值利用和創(chuàng)新應(yīng)用，暗含要以“政府保留部分權(quán)利”模式代替政府?dāng)?shù)據(jù)庫特別保護規(guī)則下的“政府保留全部權(quán)利”模式的立法思路，通過傳播渠道的多元化、傳播價格的合理化、再利用限制的最小化，擴散政府?dāng)?shù)據(jù)的商業(yè)利用價值，如此就稀釋了政府?dāng)?shù)據(jù)庫保護的排他性效力。

第二，授權(quán)模式的公私協(xié)作特征。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營創(chuàng)設(shè)出個別性、屬人性的公物利用關(guān)系，通過行政許可授權(quán)社會第三方主體從事政府?dāng)?shù)據(jù)的開發(fā)和利用。根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)資源開發(fā)試點地區(qū)的實踐情況，大致包括兩種授權(quán)模式：〔6&〕一是國有資本運營公司模式，由政府將政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營委托給國有資本運營公司，由其統(tǒng)一實施對數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用。二是特許經(jīng)營模式，即由政府授權(quán)部門以行政協(xié)議的方式向特定企業(yè)授予特許經(jīng)營權(quán)，授權(quán)運營單位可以在一定期限內(nèi)獲得投資運營、經(jīng)營收益權(quán)。在公私協(xié)作的過程中，政府?dāng)?shù)據(jù)不再是國家基于增加社會福祉的需要，提供給全民自由使用的公共用物，而是被定位為國家所有并作為財政來源的特別用物，具備填補財政成本和增加國庫收入的資產(chǎn)價值。一方面，政府可以有償為個別主體設(shè)定公法上的特別利用權(quán)，在一定范圍內(nèi)持續(xù)排除他人的利用，維持特別用物的使用秩序。另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)提供成為利用特別用物的經(jīng)營行為。除了授權(quán)運營單位可以對外有償提供政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)之外，地方政府也可以通過向授權(quán)運營單位收取費用來補償數(shù)據(jù)開發(fā)成本和增加地方財政收入。

二、功能研判：公私協(xié)作趨向的正負影響

由上文論述可見，公私協(xié)作趨向是以政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營的制度實踐為依托，以行政權(quán)介入政府?dāng)?shù)據(jù)利用的全程，借助民間力量彌補政府?dāng)?shù)據(jù)商業(yè)利用短板作為邏輯特征，并融于全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要場景中。基于這一結(jié)構(gòu)，公私協(xié)作趨向呈現(xiàn)出正負雙向影響。

（一）公私協(xié)作趨向的正面影響

第一，有利于實現(xiàn)增進公共利益的目的。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營盡管在數(shù)據(jù)開放種類、開放方式有所差異，但是從制度目標、程序、功能來看仍然屬于政府?dāng)?shù)據(jù)有條件開放的一種特殊類型。傳統(tǒng)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放秉持純粹的公益性取向，強調(diào)政府確保政府?dāng)?shù)據(jù)供給數(shù)量和促進社會最廣泛利用的行政給付義務(wù)，原則上禁止少數(shù)人的獨占利用。但是，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營意味著個別利用者的排他性利用，政府對公共資源的行政給付義務(wù)受到了一定程度的弱化。這種做法契合于多元化的政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場格局，能夠回應(yīng)不同的公共服務(wù)需求，如緩解數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)的財政壓力；激勵數(shù)據(jù)提供者生產(chǎn)更多高質(zhì)量的政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)。一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營通過增加政府?dāng)?shù)據(jù)供給，帶動授權(quán)運營單位的社會數(shù)據(jù)，引發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)的價值增值與數(shù)量擴張。另一方面，授權(quán)運營單位支付的授權(quán)對價也屬于政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營的直接收益。這種結(jié)構(gòu)安排延循了通過經(jīng)濟誘因調(diào)動公私部門合作意愿的思路，為政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營的公益性維護提供了多元的參考模式。

第二，初步構(gòu)建以數(shù)據(jù)安全為導(dǎo)向的多元治理機制。個人信息、企業(yè)信息的數(shù)量與質(zhì)量決定著大數(shù)據(jù)分析的精準性，進而影響到政府?dāng)?shù)據(jù)的價值。含有個人信息的政府?dāng)?shù)據(jù)具備匿名化數(shù)據(jù)不能替代的經(jīng)濟價值，尤其是交通、地理、金融等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)脫敏會嚴重降低數(shù)據(jù)價值。由于授權(quán)主體與授權(quán)運營單位相對分離，授權(quán)供給、流通運營、開發(fā)使用各獨立環(huán)節(jié)內(nèi)部運行機制復(fù)雜，不同環(huán)節(jié)間安全責(zé)任與義務(wù)連帶性高，跨部門跨行業(yè)協(xié)調(diào)運營與監(jiān)督管理難度大，加劇了數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。目前，法律初步搭建了政府、企業(yè)、社會多方協(xié)同的安全治理模式，從多主體、全流程、各環(huán)節(jié)為監(jiān)管數(shù)據(jù)安全提供執(zhí)行思路，如廣東省提出健全數(shù)據(jù)安全管理體系，明確數(shù)據(jù)安全數(shù)據(jù)資源全生命周期安全的分段責(zé)任人。另外，技術(shù)規(guī)制手段也日益得到重視。各地普遍運用多方安全計算、聯(lián)邦學(xué)習(xí)等隱私保護計算技術(shù)，向授權(quán)運營單位提供經(jīng)過處理加密的政府?dāng)?shù)據(jù)，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)可用不可見”“數(shù)據(jù)可算不可識”。

（二）公私協(xié)作趨向的負面影響

第一，公私協(xié)作趨向容易產(chǎn)生“公益性危機”。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營的利益格局大致如下：數(shù)據(jù)提供方、數(shù)據(jù)中介方與數(shù)據(jù)使用方主張獨占利用政府?dāng)?shù)據(jù)的特殊利益；限制授權(quán)的第三方利益在于保護其他人對數(shù)據(jù)再利用的衍生利益，包括作為信息來源方的公民、企業(yè)享有個人信息、商業(yè)秘密免受侵害的利益；社會公眾享有公共服務(wù)與禁止少數(shù)人阻礙公共資源利用的利益?！皵?shù)據(jù)二十條”針對數(shù)據(jù)收益的再分配階段，提出關(guān)注公共利益和相對弱勢群體，防止和依法規(guī)制資本無序擴張形成市場壟斷的要求。據(jù)此需要依靠公共利益衡量來判斷是否授權(quán)以及如何確權(quán)授權(quán)：前一種利益有助于促進數(shù)據(jù)資源擴張與增加直接收益，可以被理解為公共利益的存在。但是，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營并不總是有益的。如果政府沒有履行保護第三方利益的責(zé)任，片面追求授權(quán)運營帶來的直接收益，可能導(dǎo)致社會主體不愿向政府提供信息或者失去政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的積極性，損害另一種公共利益———政府?dāng)?shù)據(jù)利用的長遠效益?！?"〕具體表現(xiàn)為兩個方面：

（1）政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬保護的失衡化，即對少數(shù)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營當(dāng)事人的權(quán)益保護會導(dǎo)致其他數(shù)據(jù)利用者的流通成本上升。以“唯一數(shù)據(jù)來源問題”為例，政府部門成為壟斷數(shù)據(jù)資源的唯一來源，并依據(jù)“質(zhì)或量的重大投資”標準而將其管理與服務(wù)數(shù)據(jù)視為內(nèi)部使用的行政用物，以“國有資產(chǎn)保值增值”的理由高價轉(zhuǎn)讓或者“防范國有資產(chǎn)流失”的理由拒絕開放，使第三方付不起費用或者即便付費也無法獲取數(shù)據(jù)，進而抑制社會整體的數(shù)據(jù)再利用?！?%〕又如“私人或政府壟斷問題”，即基于政府財政投資的政府?dāng)?shù)據(jù)被少數(shù)授權(quán)運營單位壟斷利用，或者政府授權(quán)部門將高價值的政府?dāng)?shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為部門營利工具，影響到社會公眾對政府?dāng)?shù)據(jù)的知情權(quán)與合理使用權(quán)。

（2）地方政府有償收費的短視化。目前的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈是由地方政府主導(dǎo)，政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的價值挖掘有賴專門技術(shù)的領(lǐng)域則大多委托給企業(yè)。雖然各級政府都有開發(fā)利用本部門數(shù)據(jù)的熱情，但是由于缺乏技能與資本而導(dǎo)致“尚未收集整理”“數(shù)據(jù)完整度不足”“維持高質(zhì)量的后續(xù)加工不足”等問題，難以滿足服務(wù)市場創(chuàng)新的需求?！?%〕逐利是企業(yè)參與的主要動力，成本的投入要以營利作為報償，因此有的地方政府傾向于利用政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營的收費補償企業(yè)的投入成本，通過高額利潤來吸引和激勵企業(yè)參與政府?dāng)?shù)據(jù)收集與加工，實現(xiàn)部門經(jīng)濟利益的最大化。還有的地方政府基于自身的數(shù)據(jù)優(yōu)勢地位，提出將政府?dāng)?shù)據(jù)作為要素股份參與市場投資的“數(shù)據(jù)財政模式”，按照一定比例分享授權(quán)運營單位的市場營利，將授權(quán)運營收費所得作為地方財政的重要來源。其實，片面強調(diào)成本填補與利益報償就會導(dǎo)致不特定社會主體的使用受限、少數(shù)人獨占使用公物的壟斷效應(yīng)，減少社會分享政府?dāng)?shù)據(jù)的主觀意愿與客觀機會，損害鼓勵社會創(chuàng)新與繁榮經(jīng)濟的長遠利益，顯然違背開放政府的創(chuàng)新與協(xié)作目標。

第二，公私協(xié)作趨向難以有效回應(yīng)數(shù)據(jù)安全的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營涵蓋數(shù)據(jù)生命全周期，已經(jīng)形成“供給—利用”結(jié)構(gòu)為特征的數(shù)據(jù)生態(tài)體系。在數(shù)據(jù)供給端，作為數(shù)據(jù)中介方的政府?dāng)?shù)據(jù)平臺兼具數(shù)據(jù)產(chǎn)生與數(shù)據(jù)匯集功能，一方面向公民、企業(yè)、公共管理與服務(wù)機構(gòu)歸集數(shù)據(jù)，并提供給有需求的授權(quán)運營單位，另一方面接受數(shù)據(jù)來源方、數(shù)據(jù)提供方的委托，協(xié)助其行使個人信息、數(shù)據(jù)安全保護等法定權(quán)利。在數(shù)據(jù)利用端，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺也發(fā)揮著供需媒合、提供數(shù)據(jù)輔助服務(wù)的作用。由此可見，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺在授權(quán)運營生態(tài)體系中占有重要的數(shù)據(jù)中介者地位，是維系各方互動的樞紐?！?0#〕“數(shù)據(jù)二十條”指出“在保障安全前提下，促進數(shù)據(jù)使用權(quán)交換和市場化流通”。但是實踐表明，無論是政府?dāng)?shù)據(jù)平臺、國有資本運營公司還是授權(quán)運營單位，在缺乏足夠法律介入的情況下，難有主動進行自我修正與自我追責(zé)的動力，不能有效應(yīng)對數(shù)據(jù)中介者的信任危機。這里的信任危機，即受到政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營影響的主體對數(shù)據(jù)中介者處理數(shù)據(jù)的組織架構(gòu)與實施程序，難以產(chǎn)生充分的信任。一方面，授權(quán)運營當(dāng)事人之間由于信息不對稱而陷入“信任困境”，授權(quán)運營單位難以判斷數(shù)據(jù)質(zhì)量與價值，并擔(dān)心數(shù)據(jù)來源的合法性，而數(shù)據(jù)中介方也由于缺乏相關(guān)信息，擔(dān)心授權(quán)運營單位的數(shù)據(jù)濫用與數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。而且，授權(quán)運營協(xié)議僅僅對締約雙方具有強制約束力，卻無法阻止其他人侵犯數(shù)據(jù)安全與個人信息的違法行為。另一方面，數(shù)據(jù)來源方乃至社會公眾與數(shù)據(jù)中介方之間缺乏必要信任。一些地方政府以公共授權(quán)運營對個人信息的處理“為履行法定職責(zé)或者法定義務(wù)所必需”為理由，免除在二次利用數(shù)據(jù)時的告知同意義務(wù)。但是在后續(xù)利用階段，海量個人信息形成的資訊力足以剖析個人偏好與人格，導(dǎo)致行為自由受限與社會寒蟬效應(yīng)?！?1#〕但是，由于公民與授權(quán)運營單位、其他侵權(quán)人缺乏直接的契約關(guān)系而無法主張權(quán)利，這種做法難以為數(shù)據(jù)中介方贏得充分的社會信任。

第三，公私協(xié)作趨向面臨政府?dāng)?shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)利的確定與分配難題?！翱茖印獙俚亍被瘮?shù)據(jù)要素生產(chǎn)秩序意味著以推動數(shù)據(jù)要素流通作為主要目標，源于公民、企業(yè)的數(shù)據(jù)需要匯入政府?dāng)?shù)據(jù)庫才有價值，過于強調(diào)個人信息的確權(quán)賦權(quán)規(guī)則和確立個體層面的要素財產(chǎn)權(quán)，可能會加重政府?dāng)?shù)據(jù)利用和交易成本。因此，各地的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營機制均回避個人信息加值利用與增值收益的分配問題。其理由在于依據(jù)洛克的勞動理論， 公民對其行為所公開的個人信息由于缺乏勞動投入而不具有所有權(quán)，涉及個人信息的政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)歸屬于投入資源的數(shù)據(jù)處理者?！?2#〕還有人從市場效益角度出發(fā)，主張公民對人格相關(guān)利益的收益權(quán)將增加第三方厘清權(quán)屬的投入， 給數(shù)據(jù)流通帶來過高的交易成本，無法激勵數(shù)據(jù)要素的創(chuàng)新與生產(chǎn)。對人格精神利益商品化的道德批評、難以預(yù)估數(shù)據(jù)再利用價值等技術(shù)難題，也阻礙了容許公民分享收益的做法。

但是，支持公民分享的人則認為體現(xiàn)人格特征的個人信息自始至終屬于公民，公民對人格相關(guān)利益擁有收益權(quán)彰顯了公民的人格價值高于信息處理者的交換價值。〔13#〕同時基于功利理論，將個人信息的財產(chǎn)權(quán)益分配給公民可以使數(shù)據(jù)處理者重視與公民的協(xié)商和談判，減少對個人信息的“無效率濫用”“為了服務(wù)輕易讓渡信息”等現(xiàn)象，提高社會公眾的“數(shù)據(jù)有價”和隱私保護意識。如印度個人數(shù)據(jù)法采取“收益所有權(quán)/收益利益”規(guī)則，將公民作為涉及其個人信息之政府?dāng)?shù)據(jù)的收益主體?！?4#〕在全國首筆個人數(shù)據(jù)合規(guī)流轉(zhuǎn)交易中， 公民對其個人簡歷數(shù)據(jù)產(chǎn)品的收益權(quán)也得到了貴陽大數(shù)據(jù)交易所的認可?！皵?shù)據(jù)二十條”指出：“依法依規(guī)維護數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)權(quán)益，探索個人、企業(yè)、政府?dāng)?shù)據(jù)分享價值收益的方式。”推進公民直接參與數(shù)據(jù)要素的場景應(yīng)用、流通交易，探索公民適度分享個人信息增值收益的新模式，應(yīng)當(dāng)是政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營下一步的改革方向。

三、機制優(yōu)化：公私協(xié)作趨向的完善策略

公私協(xié)作趨向符合政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營的發(fā)展現(xiàn)狀與運行規(guī)律，但是也有可能加劇資產(chǎn)增值與公共服務(wù)之間的沖突，并且面臨數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)確權(quán)和分配的困境。由此衍生出來的問題是，如何邁向一種更優(yōu)的公私協(xié)作趨向，促其發(fā)揮出對政府?dāng)?shù)據(jù)商業(yè)利用的最佳效能。

（一）宏觀層面：對政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營的公益性之精細分析

“數(shù)據(jù)二十條”有關(guān)“推進政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機制，保障政府?dāng)?shù)據(jù)供給使用的公共利益”的規(guī)定，昭示出公益性標準是政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營開展公私協(xié)作、確權(quán)授權(quán)的核心要求，并且構(gòu)成公私協(xié)作治理的基準與“底座”。

大陸法系的“公益雙階理論”是通過受益者導(dǎo)向之“公共性”和公益內(nèi)容導(dǎo)向之“利益性”的雙重衡量標準，將行政權(quán)的行使置于互相關(guān)照、環(huán)環(huán)相扣的公益規(guī)制框架之中。〔15#〕一是公共性標準，即行政行為的受益者應(yīng)當(dāng)滿足公共性要求，以此證成權(quán)力行使的合法性。具體包括兩種：第一種是主觀公益說，認為公益是“社會文化區(qū)域內(nèi)不特定主體的利益”，強調(diào)公益的數(shù)量認定標準。第二種是客觀公益說，主張公益是“具有公共用途，有助于實現(xiàn)國家任務(wù)的利益”，強調(diào)公益的質(zhì)性認定標準?！?6#〕由此可見，公共性的確定取決于受益者人數(shù)（不確定多數(shù)）和行政目的（國家任務(wù)）。二是利益性標準，即行政行為所追求的公益等級位階，以此確定公益保障力度與私益犧牲程度。〔17#〕公益保障并不絕對排除公民權(quán)利保障，德國“路特案”判決提出“相互效果理論”，即公益保障不能造成公民權(quán)利的過度損害，公益保障需要以憲法的生存權(quán)與人性尊嚴作為最高價值?！?8#〕公益的重要、優(yōu)勢程度越大，國家越有保護和監(jiān)督的必要。沿此進路，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營適用公私協(xié)作的公益性標準也分為兩個層面：

一是依據(jù)公共性標準，公私協(xié)作應(yīng)當(dāng)滿足交易公平、收益普惠的要求，在不損害多數(shù)人利益的正當(dāng)范圍內(nèi)運作。公私協(xié)作如果過度重視市場化效率則可能會損害公共利益，以“誰投入、誰獲利”的單純商業(yè)化思路推動政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營，就可能重視占有技術(shù)、知識、資源優(yōu)勢的大企業(yè)、地方政府對數(shù)據(jù)增值的貢獻，忽視能力相對欠缺的普通公民、中小企業(yè)，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)成果和預(yù)期效益尚未被社會分享之前，就已經(jīng)被少數(shù)利益主體所控制。“為了確保公共利益，應(yīng)當(dāng)為社會公眾準備豐富的數(shù)據(jù)資訊，并且協(xié)助開放過程中被排斥的社會弱勢群體取得優(yōu)勢地位?！薄?9#〕例如，公私協(xié)作趨向的收費過高將增加企業(yè)的數(shù)據(jù)獲取成本，不特定社會主體的利益損害程度明顯高于授權(quán)運營當(dāng)事人的數(shù)據(jù)變現(xiàn)利益?！?0#〕

二是依據(jù)利益性標準，公私協(xié)作要符合確保安全、維系互信的目標，促進政府?dāng)?shù)據(jù)價值釋放過程不宜過度限縮數(shù)據(jù)來源方的合法權(quán)益，需要通過個人信息保護、商業(yè)秘密保護等方式得以維護這些權(quán)益。例如以政府履職為由而免除告知同意義務(wù)的簡單做法，與完整披露個人信息的交易流通并征求本人同意的做法相比，對數(shù)據(jù)來源方和社會公眾確立對數(shù)據(jù)中介者的信任具有很大影響。數(shù)據(jù)中介者的信任基礎(chǔ)一旦被動搖， 不僅會使政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營背后的數(shù)據(jù)收集與利用面臨違法質(zhì)疑，還可能損害政府?dāng)?shù)據(jù)規(guī)制體系的法治建構(gòu)。

（二）微觀層面：公私協(xié)作的法治完善

1.公私協(xié)作應(yīng)用中的平衡機制，保持“維護公益基本立場”與“調(diào)動私益積極性”之間的動態(tài)均衡

（1）在政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)上運用場景依存規(guī)則，實現(xiàn)數(shù)據(jù)所有者、數(shù)據(jù)利用者與其他社會主體之間的動態(tài)平衡。政府?dāng)?shù)據(jù)的失衡化風(fēng)險使人們放棄統(tǒng)一規(guī)則建構(gòu)，轉(zhuǎn)而立足于“依據(jù)特定社會結(jié)構(gòu)來探求具體場景中的數(shù)據(jù)保護規(guī)則和權(quán)利分配方式”的場景依存規(guī)則，協(xié)調(diào)不同利益訴求之間的沖突，努力構(gòu)建解決權(quán)利堆疊問題的實質(zhì)規(guī)范?！?1$〕

第一，權(quán)衡的第一步是將所有相關(guān)主體的利益和價值都納入平等考量。政府?dāng)?shù)據(jù)所有者的權(quán)益表現(xiàn)為數(shù)據(jù)持有權(quán)（S）和數(shù)據(jù)加工使用權(quán)（G），授權(quán)運營主體的權(quán)益表現(xiàn)為數(shù)據(jù)加工使用權(quán)（G）和數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)（J）。其中，數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)帶來的影響比較復(fù)雜：既具有正面外部性，給社會不特定主體帶來公共服務(wù)的增值利益；也可能具有負面外部性，由于對政府?dāng)?shù)據(jù)的壟斷利用或者不當(dāng)定價而造成“贏家通吃”，限制社會不特定主體對政府?dāng)?shù)據(jù)的進一步使用利益（T）。依據(jù)“政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用是最高位階的公共利益”的一般原理，故上述權(quán)益的重要程度排列如下：T>J=G=S。

第二，進行類型化場景的權(quán)衡。鑒于數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)是政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)權(quán)益沖突的癥結(jié)，在此擬細化前提條件，探討典型場景下的權(quán)衡途徑。場景之一是用于公共治理、公益服務(wù)、產(chǎn)業(yè)促進的原始政府?dāng)?shù)據(jù)集，如基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域的統(tǒng)計數(shù)據(jù)；公民參與社會活動的身份認證、組織連接、信用評價等用途的驗證數(shù)據(jù)。這類政府?dāng)?shù)據(jù)是社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型的治理輔助資源，構(gòu)成國家數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的重要部分，不僅在國家層面具有促進政府在內(nèi)部流程優(yōu)化、數(shù)字技能提高、組織文化變革、加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型的作用，而且在社會層面也具有集聚生產(chǎn)要素、實現(xiàn)安全有序流動的功能。因此，社會不特定主體對政府?dāng)?shù)據(jù)的進一步使用利益相對于其他財產(chǎn)權(quán)益而言更應(yīng)受到保護，對政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營主體的數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)宜加以限制。

場景之二是用于特定行業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)促進的衍生性政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品。這里的衍生性政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品，是指數(shù)據(jù)所有者、數(shù)據(jù)利用者對原始政府?dāng)?shù)據(jù)集分析得出的預(yù)測結(jié)論和衍生素材，具有自身的獨特價值。例如，由人力資源部門自行開發(fā)的，反映特定行業(yè)應(yīng)聘條件、薪資所得的產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)據(jù)。衍生性政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品的價值具有單向性：一方面，作為數(shù)據(jù)來源主體的公民、企業(yè)的活動是被動、無意識、零散、碎片化的，因此對其而言是價值較低；〔22$〕另一方面，數(shù)據(jù)所有者、數(shù)據(jù)利用者是通過二次利用來挖掘原始數(shù)據(jù)的潛在價值，得出具有商業(yè)價值的預(yù)測結(jié)論。由于數(shù)據(jù)來源主體缺乏處理與分析能力，同時擁有的數(shù)據(jù)量較小，因此衍生數(shù)據(jù)對其而言價值有限。而數(shù)據(jù)收集者、利用者則是通過海量數(shù)據(jù)的分析挖掘得出預(yù)測結(jié)論，付出“實質(zhì)性加工”和“創(chuàng)新性勞動”來形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品，使其擁有財產(chǎn)權(quán)益可以促進數(shù)據(jù)資源的增值開發(fā)?！?3$〕這類政府?dāng)?shù)據(jù)是行政機關(guān)對原始數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)、加工、擴展與分析，通過數(shù)據(jù)來源的權(quán)威性確保數(shù)據(jù)的科學(xué)、準確、時效，行政機關(guān)可以授權(quán)運營方式許可特定主體利用。同時，用于特定行業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)促進的衍生性政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品并不承載輔助公共治理的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施功能，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營主體的數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)能否優(yōu)先于社會不特定主體對政府?dāng)?shù)據(jù)的進一步使用利益，存在立法裁量的靈活空間。目前，“數(shù)據(jù)二十條”已經(jīng)通過創(chuàng)設(shè)數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)鼓勵政府部門、企業(yè)將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)產(chǎn)品，財政部的數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表政策則進一步明確數(shù)據(jù)產(chǎn)品的成本計價與確權(quán)登記規(guī)則。在數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，法律還應(yīng)明確數(shù)據(jù)利用者的數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)，即為授權(quán)運營單位對衍生性政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品的資產(chǎn)化經(jīng)營利益做出絕對化賦權(quán)。這既是對其經(jīng)營效果的利益歸屬確認，也是通過提供便利與安全保障而鼓勵數(shù)據(jù)資產(chǎn)化交易。

（2）在政府?dāng)?shù)據(jù)收益分配上平衡“遠利”與“近利”的矛盾。國際做法分為三種：一是免費模式，即行政機關(guān)放棄政府著作權(quán)而向全體社會成員開放數(shù)據(jù)。如美國文書作業(yè)簡化法（PRA）支持由國家向個人或者社會機構(gòu)免費提供原始數(shù)據(jù)，并授權(quán)其進行加工增值?！?4'〕二是對價模式，即行政機關(guān)按照第三方利用數(shù)據(jù)的收益進行收費。如英國自由保護法提出“全部成本回收標準”，收費標準不僅涵蓋行政機關(guān)對數(shù)據(jù)收集、加工、處理的全部運營成本，而且根據(jù)數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)時效、受眾范圍等差異允許“合理的投資回報”，體現(xiàn)出政府憑借獨占性數(shù)據(jù)資源分享數(shù)據(jù)增值的意圖?！?5'〕三是折中模式，即行政機關(guān)依照其對數(shù)據(jù)處理與加工所付出的勞動成本進行低價收費。比如《歐盟公共部門數(shù)據(jù)指令》（Directive'2003/98/EC）提出“邊際成本定價標準”，將商業(yè)用途的數(shù)據(jù)定價限定為將政府?dāng)?shù)據(jù)分配給第三方的短期運營成本，包括數(shù)據(jù)傳輸、匿名化、重新格式化等費用，并且排除政府部門收集和處理數(shù)據(jù)的長期運營成本?！?69〕許多國家已經(jīng)意識到高收費帶來的抑制創(chuàng)新與妨礙公益服務(wù)問題，并采取了相應(yīng)的限價機制，如2022年《歐盟數(shù)據(jù)治理規(guī)則》（DGA）規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)收費應(yīng)當(dāng)以補償數(shù)據(jù)再利用的財政成本為導(dǎo)向，不得將其作為部門營利和財政補貼的主要來源?！皵?shù)據(jù)二十條”要求“探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的政府?dāng)?shù)據(jù)有條件有償使用”，并提出政府?dāng)?shù)據(jù)指導(dǎo)定價等創(chuàng)新舉措。因此，我國也應(yīng)明確國家對定價上限的指導(dǎo)職責(zé)，通過對數(shù)據(jù)開發(fā)成本、價值競爭性、應(yīng)用場景和加工難度的論證與評估，研判規(guī)費對社會獲取和利用數(shù)據(jù)的負面影響，對政府部門按照市場盈利進行利潤分成的行為嚴格控制。另外，鑒于收費可能讓人陷入“授權(quán)運營創(chuàng)收越多，政府?dāng)?shù)據(jù)價值越大”的錯覺，助長重近利輕遠利的公益風(fēng)險，有必要探索將社會主體的經(jīng)營數(shù)據(jù)回流政府?dāng)?shù)據(jù)資源池、數(shù)據(jù)利用大幅提升經(jīng)濟社會效益等特殊情形，作為減免費用的理由。由于單一數(shù)據(jù)提供者無法滿足市場需求，法律也要容許其他社會主體通過加工與利用政府?dāng)?shù)據(jù)。〔27'〕政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營與社會主體的數(shù)據(jù)服務(wù)之間存在共存互補的關(guān)系，政府部門、政府?dāng)?shù)據(jù)平臺可向社會主體購買或者申請交叉授權(quán)，彼此合作利用。

2.完善公私協(xié)作應(yīng)用中的互動機制

目前的公私協(xié)作主要是側(cè)重于少數(shù)授權(quán)運營單位來壟斷利用政府?dāng)?shù)據(jù)和保障數(shù)據(jù)安全，但是問題在于授權(quán)運營單位并不是政府?dāng)?shù)據(jù)利用的唯一主體。政府還需要通過“信息受托人模式”來消除潛在的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險，建構(gòu)“開放式授權(quán)模式”來強化社會不特定主體與政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營主體之間的協(xié)調(diào)配合。

（1）將“信息受托人模式”作為數(shù)據(jù)安全風(fēng)險管控的多方互動原點。數(shù)據(jù)安全風(fēng)險管控的整體規(guī)則設(shè)計包括以下兩塊內(nèi)容。

第一，“分離規(guī)則”，即數(shù)據(jù)安全風(fēng)險管控的多方責(zé)任應(yīng)當(dāng)彼此分離。在政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營涉及數(shù)據(jù)來源主體、數(shù)據(jù)收集者、數(shù)據(jù)中介者和數(shù)據(jù)利用者等多元主體的情況下，讓授權(quán)運營單位一方獲得個人信息、企業(yè)信息利用的任意決定權(quán)，很可能會導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全風(fēng)險管控的脫軌和弱化。其實，這種局面是源于多方共享數(shù)據(jù)權(quán)利導(dǎo)致的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)不清，進而導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全的責(zé)任配置不明確。因此，讓個人信息權(quán)益、企業(yè)信息權(quán)益和數(shù)據(jù)增值利用權(quán)益相互隔離，是化解癥結(jié)的關(guān)鍵。

當(dāng)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營涉及個人信息保護時，應(yīng)考慮為政府部門、政府?dāng)?shù)據(jù)平臺和授權(quán)運營單位設(shè)置最嚴格的個人信息保護義務(wù)。其一，為了防止數(shù)據(jù)利用者對個人生活形成全面控制，政府部門基于履職需要而松綁告知同意義務(wù)的公益理由不宜過于寬松，應(yīng)當(dāng)在個案中通過利益權(quán)衡來判斷是否有設(shè)置告知同意機制的必要。歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）與英國2018年《數(shù)據(jù)共享實務(wù)準則》（DPA）均限定僅出于健康照顧、氣候變遷、強化公共服務(wù)和科學(xué)研究之需要，才能實施當(dāng)事人同意以外的數(shù)據(jù)利用。即便公民在知情同意的基礎(chǔ)上自愿將個人信息開放共享，仍然需要在確保人格尊嚴無侵害風(fēng)險的前提下進行。強化政府部門對公民受托責(zé)任的制度設(shè)計，有利于防止政府授權(quán)部門一味遁入同意的先天優(yōu)勢，促其認真協(xié)助公民妥善行使知情、訪問、更正、刪除等權(quán)利。其二，為了消除政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營主體未支付完整對價，不當(dāng)利用政府部門收集和濫用個人信息的“搭便車”行為，仍需利用個人信息參與政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營的市場機制來強化對個人信息的保護。向個人信息賦予財產(chǎn)收益地位的做法存在著政府?dāng)?shù)據(jù)有效利用受到阻礙、人格精神利益不宜絕對財產(chǎn)化等爭議，〔28&〕但是“數(shù)字經(jīng)濟的繁榮不應(yīng)以犧牲消費者隱私為代價”，不宜將公民個人信息任意無償轉(zhuǎn)讓給政府部門以外的社會主體進行商業(yè)化利用。對比企業(yè)而言，司法判決已經(jīng)承認企業(yè)投入勞動與資源而整理的客戶資料屬于企業(yè)商業(yè)秘密和數(shù)據(jù)財產(chǎn)， 那么公民對其個人信息也應(yīng)享有人格權(quán)益之外的財產(chǎn)權(quán)益。具體適用情形包括：一是消極情形，即社會主體的商業(yè)化利用對作為數(shù)據(jù)來源者的公民權(quán)益已經(jīng)或者可能造成損害的，應(yīng)當(dāng)給予合理補償。二是積極情形，即作為數(shù)據(jù)來源者的公民可以通過成本收益分析，通過利益分享而參與公共衛(wèi)生、金融、商業(yè)銷售等領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營，進而平等參與與個人信息相關(guān)的數(shù)據(jù)供需交易，避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)利用者單方剝削式掠奪、濫用個人信息的現(xiàn)象。不過，只有在數(shù)據(jù)利用者的大規(guī)模數(shù)據(jù)收集過程中，公民相關(guān)人格利益對政府?dāng)?shù)據(jù)的價值實現(xiàn)具有重大促進作用的，才能對其賦予財產(chǎn)收益地位。同時在公共衛(wèi)生監(jiān)測等場景，為了兼顧社會對個人信息利用的公益價值，法律應(yīng)當(dāng)限制乃至禁止向個人信息賦予財產(chǎn)收益地位。

第二，“聯(lián)動規(guī)則”，即通過以作為數(shù)據(jù)中介者的政府?dāng)?shù)據(jù)平臺為中心的信息受托人模式，實現(xiàn)多方主體的聯(lián)動。信息受托人模式包括以下兩重維度：一個維度是受托主體維度，即辨明存在受托關(guān)系的主體包括公民和企業(yè)、政府?dāng)?shù)據(jù)平臺、授權(quán)運營單位和國家。這里的受托包括三層意涵：一是在政府?dāng)?shù)據(jù)平臺與作為數(shù)據(jù)來源方的公民之間的受托關(guān)系，公民將其個人信息通過合意轉(zhuǎn)讓，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺為了維護公民的最佳利益而利用數(shù)據(jù)，協(xié)助公民有效行使其自主權(quán)能，并擔(dān)保人格尊嚴等權(quán)益不因數(shù)據(jù)濫用而產(chǎn)生侵害風(fēng)險。二是政府?dāng)?shù)據(jù)平臺與授權(quán)運營單位之間的受托關(guān)系，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺將政府?dāng)?shù)據(jù)轉(zhuǎn)讓、共享給授權(quán)運營單位用于商業(yè)利用，應(yīng)當(dāng)擔(dān)保數(shù)據(jù)來源的合法性，避免授權(quán)運營單位對數(shù)據(jù)應(yīng)用的受益受到影響；而授權(quán)運營單位不得超越基于協(xié)議的受托范圍利用數(shù)據(jù)，應(yīng)維護數(shù)據(jù)來源方的最佳利益，并遵守政府?dāng)?shù)據(jù)治理的公平、保密、非歧視性要求。三是政府?dāng)?shù)據(jù)平臺與國家之間的受托關(guān)系，國家和社會基于信任將政府?dāng)?shù)據(jù)的授權(quán)運營、加值利用權(quán)限進行委托，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺應(yīng)對政府?dāng)?shù)據(jù)利用的合法、公平承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，并遵守監(jiān)管架構(gòu)與法規(guī)標準。

另一個維度是忠誠義務(wù)維度，即在辨識受托關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過加強政府?dāng)?shù)據(jù)平臺基于受托人地位的忠誠義務(wù)來加強數(shù)據(jù)安全管控。具體包括：其一，可以統(tǒng)合在“個人信息擔(dān)保義務(wù)”概念下的保密；不得超出履職范圍與限度利用個人信息；對個人信息處理的全過程告知、通知與公示、保障信息質(zhì)量；來源合法性審查；敏感信息校驗等義務(wù)。數(shù)據(jù)中介者還要對授權(quán)運營單位的選任、執(zhí)行與監(jiān)督承擔(dān)擔(dān)保義務(wù)，并對授權(quán)運營單位與第三人對個人信息的侵害行為承擔(dān)連帶責(zé)任。其二，利益沖突的禁止義務(wù)，即數(shù)據(jù)中介者不得兼具數(shù)據(jù)利用者身份，避免其為了謀求自身利益而損害公民的信托利益?！?9&〕因此，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺應(yīng)以“降低數(shù)據(jù)庫運行成本與權(quán)利侵害風(fēng)險”，而非“授權(quán)運營產(chǎn)生的直接收益”作為經(jīng)營目標，不宜直接參與私人數(shù)據(jù)交易，避免其控制數(shù)據(jù)資源的優(yōu)勢地位影響到市場公平競爭。其三，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺和授權(quán)運營單位彼此承擔(dān)的契約義務(wù)，其共同特點是強調(diào)數(shù)據(jù)來源標識；在保護數(shù)據(jù)來源主體權(quán)益的標準范圍內(nèi)利用數(shù)據(jù)；維護政府?dāng)?shù)據(jù)治理的保護國家安全、公平、透明、非歧視性要求；不得限制他人分享與再利用等。

（2）以“開放式授權(quán)模式”實現(xiàn)社會不特定主體與政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營主體的聯(lián)動。政府?dāng)?shù)據(jù)是不宜由任何機關(guān)與個人控制的公共財產(chǎn)，國家是其形式所有人并擁有全部權(quán)屬收益，這一點已成為社會共識。但是，政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬的封閉性并不意味著少數(shù)人壟斷數(shù)據(jù)的占有保存、開發(fā)利用及其收益，如此將加劇“政府獨占”與“社會利用”之間的矛盾，導(dǎo)致國有資產(chǎn)保值增值目的落空。因此，授權(quán)運營應(yīng)當(dāng)遵循開放性原則，“開放”的特質(zhì)在于透明度與自由度，意味著開放客體居于低度約束狀態(tài)，容許任何人自由獲取和利用?！?0#〕導(dǎo)入開放式概念的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營旨在擴散數(shù)據(jù)的商業(yè)利用范圍，如此就稀釋了原先一般性授權(quán)的排他性效力。如果說現(xiàn)有的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營發(fā)揮出消除同一市場中類似競爭者的減法效應(yīng)，那么開放性授權(quán)機制則是期待解決授權(quán)排他性造成的公益阻礙，制造更多合作型市場競爭者的加法效應(yīng)。開放式授權(quán)機制的構(gòu)建包括：其一，探索實施完全開放式授權(quán)機制，針對處于技術(shù)成長期階段、偏向市場規(guī)模擴張導(dǎo)向的物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、生成式人工智能等領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)允許任何符合授權(quán)申請條件的社會主體取得授權(quán)，避免少數(shù)人的“鎖定效應(yīng)”。同時，授權(quán)強度不宜過高，被授權(quán)人享有較低程度的排他權(quán)利，依據(jù)協(xié)議履行對政府?dāng)?shù)據(jù)的處分權(quán)限縮義務(wù)，如政府保留向其他社會主體再授權(quán)的權(quán)利；授權(quán)運營單位對數(shù)據(jù)利用情況的具體說明義務(wù)；在授權(quán)未達到開放目標情形下的單方撤回權(quán)。其二，嘗試建立半開放式授權(quán)機制，針對處于技術(shù)成熟期階段、偏向產(chǎn)品質(zhì)量導(dǎo)向的交通物流、地理規(guī)劃等領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)，由政府牽頭組織被授權(quán)人的集體管理組織，通過集體成員同意彼此的二次開發(fā)與技術(shù)創(chuàng)新、減免數(shù)據(jù)產(chǎn)品轉(zhuǎn)讓費用、免除對其他成員的侵權(quán)訴訟等，提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的公益效果。另外，借鑒英國與歐盟對專屬授權(quán)給予最長三年期限的經(jīng)驗，對協(xié)議中的授權(quán)期限做合理約束，避免私人獨占損害政府?dāng)?shù)據(jù)的公益價值?！?1#〕