唐建兵
(淮北師范大學 馬克思主義學院 ,安徽 淮北 235000)
安全是人類生存發(fā)展的首要前提,也是國家發(fā)展強盛的基礎性保障,關系人民福祉,關乎民族未來。黨的十八大以來,國內(nèi)外形勢發(fā)生了深刻復雜的變化,不確定性因素增多,面臨的風險挑戰(zhàn)前所未有。在此背景下,習近平總書記從戰(zhàn)略高度積極運籌國家安全工作,于2014年4月15日首次深刻闡明總體國家安全觀重大戰(zhàn)略思想,作出一系列重大決策部署,為維護和塑造中國特色國家安全指明了前進方向。生態(tài)安全是對國家安全具有重大影響的安全領域,關系人民身體健康、生命安全和中華民族永續(xù)發(fā)展,是國家安全體系的重要基石。保持生態(tài)平衡、筑牢生態(tài)安全,對于實現(xiàn)和維護國家整體安全具有重要意義。
早在2001年公布的《防沙治沙法》已經(jīng)把“維護生態(tài)安全”作為立法宗旨。2020年10月17日,全國人大通過了《生物安全法》。這部首開生態(tài)安全領域立法先河的法律的頒布實施,標志著我國生態(tài)安全工作正式納入法治化軌道,主動順應新時代生態(tài)環(huán)境形勢變化,立足中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度,以立法的實際行動構建了生態(tài)安全法治體系,推動了生態(tài)安全法治建設。因此,以憲法為基礎,以《中華人民共和國環(huán)境保護法》為基本法,以生態(tài)安全領域單行法、相關法、部門規(guī)章和地方性法規(guī)為主體,積極探索建立健全生態(tài)安全法律理論體系、制度規(guī)范體系和治理體系,努力建設具有中國特色、時代特點的生態(tài)安全法治體系,才能為建設美麗中國創(chuàng)造有利的環(huán)境條件,為走好中國特色生態(tài)安全法治道路貢獻智慧和力量,這也是學術界理論界的應盡之責。
就生態(tài)安全理論而言,人類對生態(tài)安全概念、內(nèi)涵特征、評判標準和價值意義等的認識始終處于不斷發(fā)展變化中。翻閱馬克思主義經(jīng)典著作不難發(fā)現(xiàn),馬克思恩格斯在論及人與自然的關系時,對生態(tài)安全問題已有較多的關注:“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀唤绲膭倮τ诿恳淮芜@樣的勝利,自然界都對我們進行報復。”[1]近現(xiàn)代西方生態(tài)中心論者也持類似的觀點,主張把道德關懷和倫理價值從生命個體擴展到自然界的整個生態(tài)系統(tǒng),認為人類和大自然的其他構成要素在生態(tài)上是完全平等的,張揚人類價值應當尊重自然生態(tài)系統(tǒng)的“內(nèi)在價值”,自覺維護生態(tài)系統(tǒng)的完整、穩(wěn)定和健康。近年來,資源短缺、氣候變暖、酸雨蔓延、土地荒漠化、臭氧層空洞和一些珍稀物種近于滅絕等生態(tài)問題在全球范圍內(nèi)頻頻出現(xiàn),表明生態(tài)安全已經(jīng)跨越國界成為一個全球性問題。生態(tài)安全關注于生態(tài)系統(tǒng)的健康和完整,所涉及的問題往往不是一個國家能夠獨立應對的,它強調(diào)的是人類生活質量和永續(xù)發(fā)展,解決的是人與自然深層次的關系問題。生態(tài)安全之所以成為備受關注的重大問題,不僅是因為它與人類生產(chǎn)生活息息相關,直接關系到經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展,更是因為這些問題關乎國家安全和人類命運。因此,在生態(tài)安全問題面前,任何國家都不可能置身世外、獨善其身,必須攜手合作、共擔責任。2014年,“總體國家安全觀”的提出,表明生態(tài)安全已被正式納入國家安全體系,在總體國家安全觀中全領域鋪開。一系列與生態(tài)安全相關的法律制度的頒布實施,把維護鞏固生態(tài)安全與國家安全戰(zhàn)略有效銜接起來,從而拉開了生態(tài)安全法治化的序幕。
美國政治哲學家約翰·羅爾斯認為,“法治意味著一種良好的治理狀態(tài)或秩序,并為人們的行為提供合理的預期”[2]。生態(tài)安全就是人類不能違背自然規(guī)律,在不超越資源環(huán)境承受能力的前提下改造、利用自然,追求人與自然和諧共生的一種秩序狀態(tài),其對法治的期待是不言而喻的。從理論視角來看,構建生態(tài)安全法治體系是不二選擇。
1.生態(tài)安全依靠法治可以實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展
歷史反復告誡人們,不合理地改造利用自然、超越資源環(huán)境承載能力,就會嚴重破壞生物多樣性和生態(tài)完整性,導致人類生存發(fā)展資源供需矛盾緊張,甚至影響自然再生產(chǎn)。從長遠來看,必然會制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。把生態(tài)安全工作全面納入法治化軌道,依靠法治思維和法治方式建設和維護生態(tài)安全體系,推進生態(tài)安全治理現(xiàn)代化,不僅是現(xiàn)代法治的基本價值追求,更是筑牢我國生態(tài)安全屏障的必然要求,有助于增強生態(tài)安全話語表達的認知度、接受度和認可度,維護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性,保持生態(tài)系統(tǒng)動態(tài)平衡和結構功能上的穩(wěn)定,發(fā)揮為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供基礎條件的功能。
2.生態(tài)安全依靠法治可以保障人民健康、生命安全
生態(tài)安全是關系國家安全、中華民族永續(xù)發(fā)展的重大政治問題,也是關系民生福祉的重大社會問題。碧水、藍天、綠地與人類健康息息相關,是人民健康、生命安全免遭生態(tài)環(huán)境侵擾和威脅的基本前提。把生態(tài)安全工作全面納入法治化軌道,旨在防止出現(xiàn)超越資源環(huán)境承載能力的人類不當行為,有效管控生態(tài)風險,防范生態(tài)脆弱性,保護人類生產(chǎn)、生活和健康等方面不受生態(tài)破壞和環(huán)境污染。通過把生態(tài)安全工作納入法治化軌道,也就是以法律形式確認、完善公民生態(tài)安全實體性權能和程序性權能,保障公民生態(tài)安全管理的參與權,有助于培育人們熱愛自然呵護生態(tài)的深厚情懷。親近自然、敬畏自然、尊重生命,踐行“取之有度、用之有節(jié)”的生活方式,引導社會形成文明健康的生活風尚,從而維護人民身體健康,保障生命安全。
3.生態(tài)安全依靠法治可以高質量推進生態(tài)文明建設
黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視我國生態(tài)文明建設工作,把生態(tài)文明納入“五位一體”總體布局,謀劃開展了一系列根本性、開創(chuàng)性工作,使生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善、穩(wěn)中向好,但仍然面臨著資源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化等潛在威脅。同時,人民群眾對美好生活的需要日益增長,從“求生存”轉向“求生態(tài)”,從“盼溫飽”轉向“盼環(huán)?!保瑢Ρ趟?、藍天、綠地等必要的優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品需求愈發(fā)強烈。把生態(tài)安全納入中國特色社會主義法治體系的范疇,以法治手段筑牢國家生態(tài)安全屏障,有助于推動綠色低碳循環(huán)發(fā)展,引導、規(guī)范和約束改造利用自然的不合理行為,促進生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善。
用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境,加快制度創(chuàng)新,強化制度執(zhí)行,讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線[3]??梢姡顕栏裰贫?、最嚴密法治是保護生態(tài)環(huán)境、保障生態(tài)安全的最重要原則。對生態(tài)安全歷史演進軌跡稍作梳理會發(fā)現(xiàn),在生態(tài)安全法治理論體系的構建中,以“從重懲治”為原則的法治理論體系始終起著重要支撐作用,且從實施情況來看,也是當前構建生態(tài)安全法治理論體系可行的解決之道。事實上,生態(tài)安全法治理論體系構建一直存在于生態(tài)安全法治建設實踐中,特別是在“總體國家安全觀”理念指導下,《環(huán)境保護法(修訂)》《固體廢物污染環(huán)境防治法(修訂)》《生物安全法》《長江保護法》《黃河保護法》等法律制度密集出臺實施,表明構建生態(tài)安全法治理論體系已是迫在眉睫。
1.從法理上講,生態(tài)安全和法的安全價值兩者具有內(nèi)在一致性
何謂安全?安全是個多義詞,是指不受外在威脅、沒有危險和免除損害風險的一種狀態(tài)。從法學的角度來看,安全即“主體對現(xiàn)有利益所存在的能夠持久、穩(wěn)定、完整存在的心理期盼,法律具有滿足人、社會或國家的這種心理期盼”[4],與人的安全觀是相契合的,也是法的重要價值之一。生態(tài)安全是人類生存發(fā)展的底線,被譽為社會的“基座安全”,是人類對自身健康、完整生態(tài)系統(tǒng)的心理期盼,與法的安全價值具有內(nèi)在一致性。生態(tài)安全法治就是要通過生態(tài)安全領域立法并充分發(fā)揮與此密切關聯(lián)的法律制度的指引、評價、預測、強制和教育等功能,維持生態(tài)系統(tǒng)的健康和完整,滿足人類生產(chǎn)、生活和健康需要。濫伐森林、毀林開荒、圍湖造田等違背自然規(guī)律的行為往往會導致自然資源衰退或生態(tài)系統(tǒng)惡化,危害生態(tài)系統(tǒng)的健康穩(wěn)定。因此,生態(tài)安全作為法的價值基礎逐漸為人們所認識并納入法律調(diào)整范疇。比如堪稱史上最嚴、“長了鋼牙”的《環(huán)境保護法(修訂)》對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為“嚴懲重罰”的貫徹力度之大是顯而易見的。
2.就現(xiàn)實需求而言,生態(tài)安全保障需求與供給高度契合
從需求方面審視,市場主體追求利益最大化的思想導致近年來或大或小的生態(tài)安全問題從未間斷過,含傳染病原體廢物外泄、鎘大米、鉛中毒等重大環(huán)境污染事件和“蘇丹紅”“毒奶粉”“瘦肉精”等惡性食品安全事件一次次拷問著人的靈魂。生態(tài)安全事件的高頻次發(fā)生,一方面對生態(tài)安全領域法律制度提出了更高要求,另一方面也表明我國生態(tài)安全形勢依然嚴峻,生態(tài)安全服務供給仍面臨諸多問題。
從供給方面審視,生態(tài)立法就是把黨的意志、人民的意志上升為國家意志,成為全體社會成員改造利用自然時不能觸碰的高壓線,人民群眾更高的生態(tài)安全訴求又間接地對生態(tài)立法起到促進作用,極大地滿足了生態(tài)安全實踐需求,為健全完善生態(tài)安全法治體系奠定了堅實基礎。
3.以國際視角來看,破解生態(tài)安全威脅離不開國際間的溝通協(xié)作
在全球化浪潮中,文化安全、生態(tài)安全等非傳統(tǒng)領域安全呈現(xiàn)疊加交織的新態(tài)勢,成為威脅總體國家安全、制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大安全隱患。生態(tài)安全跨國性、隱蔽性、蔓延性和轉化性的特征,給國際合作帶來了許多新因素,機遇與挑戰(zhàn)同在、風險與威脅并存。應對生態(tài)安全問題,化解生態(tài)領域風險,國際合作是關鍵。世界任何國家都必須擔負起應有的國際責任,正確分析非傳統(tǒng)領域的潛在風險點,研判風險等級以及可能帶來的危害,采取經(jīng)濟、政治和法律等一切盡可能的手段,尤其是有效管控資源短缺、環(huán)境污染等生態(tài)風險,并在治理理念、話語表達、評價標準、價值指向和利益訴求等方面增進交流、加強合作,消除分歧、凝聚共識,共同應對人類面臨的生態(tài)安全問題。
生態(tài)安全問題并非社會混沌之初就有,而是伴隨著人類改造利用自然的生產(chǎn)實踐、對生態(tài)系統(tǒng)干預超出其閾值范圍才產(chǎn)生的問題。人類社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題必須在發(fā)展中解決,但以什么樣的制度規(guī)范,采取哪種社會治理模式,世界各國因歷史傳統(tǒng)、政治制度、經(jīng)濟狀況和文化背景等方面的巨大差異又存在諸多的不同。傳統(tǒng)中國占主導地位的社會治理模式主要有:一是“為國以禮”,講究禮儀制度和道德準則,要求統(tǒng)治階級和人民各安其位、遵守禮制;二是“為政以德”,要求統(tǒng)治階級以身作則,重視民眾道德教化,以價值認同浸潤人心;三是“無為而治”,以“道”即自然界規(guī)律來約束臣民行為,不妄為、不刻意作為而天下大治;四是“以法治國”,視法律為維護社會穩(wěn)定、鞏固階級統(tǒng)治的強制性工具,通過以暴制暴、嚴刑峻法而達到天下無刑的理想境界。無可否認,傳統(tǒng)社會治理模式對今天社會治理雖仍具有一定的借鑒參考價值,但與社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求和目標,以及人民群眾不斷增長的美好生活需要相比相去甚遠。
“秩序的核心是安全,它要建立起各種自然和社會持續(xù)發(fā)展、人類持續(xù)生存所必須的安全維護機制。而這種機制的建立必須依賴于既定的規(guī)則,即必須依賴于法?!盵5]法治被譽為規(guī)則之治,既是人類步入現(xiàn)代文明社會的重要標志,也是新時代社會治理創(chuàng)新的最優(yōu)模式。十一屆三中全會以后,我黨認真總結歷史經(jīng)驗,吸取“文化大革命”的慘痛教訓,明確提出保障人民民主、加強法制建設的重大命題,治國理政被正式納入到法治軌道上來。黨的十五大提出了建設中國特色社會主義法律體系的重大任務,并把“依法治國”上升為治國基本方略;2004年3月,“國家尊重和保障人權”正式載入憲法;黨的十八大、十八屆四中全會從全局和戰(zhàn)略高度對依法治國再次作了強調(diào)和重申;2020年11月,習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上作的《堅定不移走中國特色社會主義法治道路》重要講話,成為新時代全面依法治國的綱領性文獻。由此可見,崇尚法治、厲行法治既是國家治理邁向現(xiàn)代化的必由之路,也是維護生態(tài)安全的制度保障。
雖然我國生態(tài)安全作為法律術語入法可以追溯到2000年11月頒布的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》,但從相關領域20余年的立法成果分析看,目前我國生態(tài)安全方面相關立法總體進展較為緩慢,有些草案初步形成尚未提請審議,有些地方尚存較大爭議和分歧。如是否需要制定一部專門性的生態(tài)安全法,現(xiàn)在還沒有達成高度共識。就學術界層面來看,為此而構建、設計、積極奔走呼吁者有之,心存顧慮持觀望態(tài)度者有之,當然也不乏指責、謾罵的反對者;就立法層面而言,對嚴重威脅生態(tài)安全的一些重點問題的認識還存在局限性,理解不全面、不深刻,對生態(tài)安全領域頂層設計系統(tǒng)構建的重視程度不夠,還沒有探索出一套科學有效的制度安排,與之密切相關領域的法律法規(guī)也亟待更新完善;就司法實踐而言,相關的法律法規(guī)覆蓋面不足,且理解上存在一些偏差,部門之間協(xié)同度不高,各管一塊、各自為政、政出多門,生態(tài)安全政策、法規(guī)和制度體系的整體功能釋放不充分,未能產(chǎn)生“1+1>2”的實際效果。黨的十八大以來,隨著全面依法治國實踐的持續(xù)穩(wěn)步推進,這種狀況較以往有了很大改觀,但有些方面的規(guī)定或描述是綱領性、原則性的,沒有具體細化的指標要求,存在操作性不強的問題。從這個角度來說,需要進一步明確目標任務,強化頂層設計,做好統(tǒng)籌謀劃,盡快構建生態(tài)安全法律制度體系,并在實踐中總結經(jīng)驗,依據(jù)實際情況進行修正,逐步健全完善。
黨的十八屆四中全會提出了建設中國特色社會主義法治體系的總目標。從內(nèi)容來看,包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、完善的社會保障體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。生態(tài)安全法治體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分,應當構建以憲法為統(tǒng)領,以生態(tài)安全領域基本法為主干、行政法規(guī)和條例為重要內(nèi)容、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和實施意見為側重點,并以相關國際公約和國際條約為重要補充的生態(tài)安全法律規(guī)范體系。
憲法是國家的根本大法,不僅具有最高的法律地位和法律效力,而且具有最高的權威和最強的約束力,是普通法律的立法基礎和依據(jù),有母法之稱。因此,構建科學完備、運行有效的生態(tài)安全法治體系,必須以憲法為基礎和依據(jù),條文規(guī)定的內(nèi)容不得與憲法相抵觸,司法解釋也必須符合有關立法精神,否則視為無效。
民法、刑法、行政法以及生態(tài)環(huán)境保護法是國家基本法或重要部門法律,不僅有自己明確的規(guī)制對象,而且圍繞各自調(diào)節(jié)的法律關系規(guī)定明確、邊界清晰,又都在一定程度上涉及到生態(tài)安全領域法律關系。尤其是刑法,以國家的強制力為后盾,規(guī)定了刑事違法行為判定標準和依據(jù)、刑事責任劃分和承擔、刑罰處罰原則和執(zhí)行等內(nèi)容,刑事制裁的嚴厲性和威懾力是其他法律所不能比的,在保障生態(tài)安全上具有不可替代的作用。鑒于基本法或部門法的獨特性和復雜性,凡涉及生態(tài)安全方面的內(nèi)容,立法時應當做到環(huán)環(huán)相扣、嚴絲合縫、銜接順暢,這樣才能精準落地落實。
生態(tài)安全法是避免環(huán)境污染、生態(tài)破壞、維護生態(tài)安全的專門法,它是生態(tài)安全領域綱領性、原則性和指導性的制度安排。其立法旨在對生態(tài)安全作出系統(tǒng)頂層設計和全面統(tǒng)籌謀劃,更有效地統(tǒng)領我國生態(tài)安全領域。但是,目前生態(tài)安全的內(nèi)涵外延、生態(tài)安全權的性質、生態(tài)安全影響因素等基本理論問題尚未完全厘清,規(guī)制對象的內(nèi)容也不十分明確,且“對與生態(tài)安全有關的行為進行類型化在立法技術上也存在著諸多困難”[6],倉促立法難免有遺珠之憾。由此觀之,制定一部專門性的生態(tài)安全法仍需進一步斟酌,目前時機尚不成熟,而筑牢維護國家生態(tài)安全的戰(zhàn)略屏障又是刻不容緩的工作。在這種情況下,作為有效的替代方式,只能以維護生態(tài)安全為目標來修改、完善環(huán)境法、資源法等與之密切相關的法律制度。
1.憲法的修正
生態(tài)安全法治體系的制度構建不是簡單的基于事理分析或形勢研判,更不能想當然、拍腦袋,必須做到于法有據(jù)。憲法是治國安邦的總章程,在中國特色社會主義法律體系中居于核心和統(tǒng)帥地位,任何法律規(guī)范都要符合憲法規(guī)定并體現(xiàn)憲法精神。因此,憲法修正時應當把生態(tài)安全納入其中,從宏觀角度規(guī)定維護生態(tài)安全的總體政策,為制定與生態(tài)安全相關的法律法規(guī)指明方向和目標。
總體國家安全觀是新時代生態(tài)安全工作的科學指南,對夯實筑牢生態(tài)安全具有重要指導意義。黨的十九大將堅持總體國家安全觀寫入憲法,十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案又把生態(tài)文明寫入憲法,此舉在一定程度上是對生態(tài)安全的確認,這是黨和人民共同意志的重要體現(xiàn)。它不是簡單的憲法意義上的法律確認,而是具有特殊的憲法意義,彰顯出黨和人民對于生態(tài)環(huán)境、身體健康和生命安全等人類重大命題的認識和把握。當然,這種憲法確認畢竟有些籠統(tǒng)抽象,需要立法機關予以明確,一方面是生態(tài)安全概念規(guī)范化表達的現(xiàn)實需要,另一方面也為生態(tài)安全法治體系構建提供科學有效的法理支撐。
2.刑法的修正
刑法是維護社會秩序、彰顯公平正義的最后一道防線,把生態(tài)安全納入刑法規(guī)制,是破解生態(tài)安全威脅、順應世界法治趨勢的必然選擇,契合了刑法的基本價值取向。從我國生態(tài)安全的現(xiàn)狀和需求出發(fā),刑法相關條款亦需要進行必要的修正或調(diào)整。
立足維護生態(tài)安全和現(xiàn)實需求的角度,需要修正、更新刑法的相關條款。當今世界正處于百年未有之大變局,生態(tài)安全等非傳統(tǒng)安全威脅進一步凸顯,對人類安全和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的影響日益加大。就生態(tài)安全問題,刑法作出了“破壞環(huán)境資源保護罪”的專節(jié)規(guī)定,具體涉及到第338條至第346條,且與之密切相關的內(nèi)容還散見于刑法的其他章節(jié)中。但從條款內(nèi)容來看,涉及環(huán)境污染、生態(tài)破壞等生態(tài)安全的規(guī)定相對寬泛而不具體。為此,需要站在人類永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度,對其內(nèi)容進行優(yōu)化調(diào)整,增加飲用水與食物安全、空氣質量與綠色環(huán)境等生態(tài)安全基本要素保護條款,著力維護生態(tài)系統(tǒng)的完整性,維護保障生態(tài)安全,避免出現(xiàn)新型生態(tài)安全犯罪規(guī)制上的“真空現(xiàn)象”,增強條款的法律威懾力和可操作性,以發(fā)揮刑法的行為規(guī)制和法益保護功能,更好地維護鞏固我國的生態(tài)安全。
3.環(huán)境保護法的立法優(yōu)化
環(huán)境保護法是我國環(huán)境保護領域的基本法,就保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害、保障公眾健康等問題作出了明確具體規(guī)定,在維護和保障生態(tài)安全方面也起到了相當重要的作用,但其內(nèi)容沒有全面覆蓋自然資源保護、生態(tài)保育、生態(tài)災害防治等基本領域,不能將其等同于生態(tài)安全領域的專門法。基于消除生態(tài)安全威脅、保障生態(tài)安全的需要,環(huán)境保護法的一些條款應立足中國國情,并根據(jù)生態(tài)安全的基本要求進行調(diào)整和完善。
第一,細化與生態(tài)安全密切相關的內(nèi)容。目前,我國還沒有獨立的生態(tài)安全法,生態(tài)環(huán)境保護法具有“準生態(tài)安全法”的性質,與生態(tài)安全相關的內(nèi)容過于宏觀和概括,且原則性規(guī)范與實施性規(guī)范交叉,實際上弱化了實踐指導價值。因此,從便于操作角度上細化相關法律條款,對專業(yè)性太強的概念術語作出解釋和說明,更好地發(fā)揮環(huán)境保護法在守住國家生態(tài)安全底線方面的作用。如對生態(tài)安全監(jiān)測預警網(wǎng)絡系統(tǒng)制度、環(huán)境影響評價制度的優(yōu)化,要從環(huán)境法學的角度考慮生態(tài)安全的特殊性,要有新的突破。
第二,明確生態(tài)安全法律體系的位階和效力等級。目前,我國已頒布了7部環(huán)境法、14部資源管理法和400余項環(huán)境規(guī)章及標準措施,以及其他法律中有關生態(tài)安全問題的專項規(guī)范和專項制度,初步形成了縱橫交錯、系統(tǒng)完備的生態(tài)安全法律體系。從維持生態(tài)安全法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一性上看,橫向上要相互銜接,縱向上要保持協(xié)調(diào),不能相互抵觸。同時,還需要進一步明確根本法、基本法和行政法規(guī)、部門規(guī)章等法律之間的法律位階,厘清上位法和下位法之間的法律關系,建議上位法給予下位法主體適度的變通權。
第三,完善生態(tài)安全法律責任。從環(huán)境保護法規(guī)定的法律責任來看,只要行為主體造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞,危害他人身體健康和生命安全,就必須承擔相應的法律責任。但從侵權歸責的原則來看,因堅持重在教育、個人負責和依法追究原則,懲處力度明顯不夠。且從生態(tài)安全法律責任的準確性和完整性來看,侵權歸責還有很大的拓展空間。因此,在生態(tài)安全還沒有獨立立法的情況下,需要環(huán)境保護立法增加涉及生態(tài)安全法律責任的相關內(nèi)容,做到邏輯清晰、內(nèi)容明確。
黨的十八大以來,我國生態(tài)安全法治體系構建取得了顯著成就,但與不斷發(fā)展的現(xiàn)實需要相比、與人民美好生活的向往相比,仍然存在不小的差距,還有很長的路要走。生態(tài)安全法治體系的實踐構建,是一項復雜、系統(tǒng)工程,必須在中國共產(chǎn)黨的領導下,各方面在思想上團結一心,在行動上步調(diào)一致,才能書寫出人民滿意的答卷。
“實踐是一種人類特有的,能動性的,主觀見之于客觀的活動”[7],也是完善生態(tài)治理、保障生態(tài)安全的根本保證。法者,治之端也(《荀子·君道篇第十二》)。推進生態(tài)安全法治體系實踐構建,全面提升生態(tài)安全治理現(xiàn)代化水平,必須將其置于中國特色社會主義法治體系的框架下,主動順應全面依法治國實踐的新形勢、新任務、新要求。要從我國的實際出發(fā),堅持以總體國家安全觀為統(tǒng)領,統(tǒng)籌生態(tài)安全涉及的各領域各方面,通過明確生態(tài)安全法治體系建設的努力方向、總體目標、基本原則和實現(xiàn)路徑等內(nèi)容,在實踐構建中走出符合中國實際、彰顯中國特色的生態(tài)安全道路。
生態(tài)安全法治是中國特色社會主義法治體系中的重要一環(huán),是新時代深化全面依法治國實踐的“領頭雁”和“排頭兵”。為此,生態(tài)安全法治體系實踐構建要回應和對接當前和今后相當長的一段時間內(nèi)國家生態(tài)安全需求,并與中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家建設同步調(diào)、相協(xié)調(diào)。生態(tài)安全法治體系實踐構建目標是有所側重的,是分階段、分層次的,因此,可以把生態(tài)安全法治體系實踐構建的目標納入建成社會主義現(xiàn)代化強國“兩步走”戰(zhàn)略安排的框架下。2035年,生態(tài)安全法治體系基本形成,權力運行制約監(jiān)督有力、高效,生態(tài)安全執(zhí)法司法公正、權威,人民生態(tài)安全權益有了充分保障;2050年,在生態(tài)安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎上,依靠生態(tài)制度和生態(tài)法治實現(xiàn)“兩個和解”,生態(tài)安全隱患和威脅消除在萌芽狀態(tài),生態(tài)系統(tǒng)健康、持續(xù)、穩(wěn)定,全面實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。
生態(tài)安全法治體系實踐構建的基本原則,也就是生態(tài)安全領域立法、執(zhí)法、司法和守法的實踐活動必須遵循的基本規(guī)范和指導思想。結合當前我國生態(tài)安全立法實踐及貫徹執(zhí)行的情況,生態(tài)安全法治體系實踐構建要堅持法制統(tǒng)一、法益保護、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等原則。
1.法制統(tǒng)一原則
法制統(tǒng)一原則是彰顯法律權威的重要標志,是現(xiàn)代社會法治國家共同提倡和遵守的基本原則。我國憲法規(guī)定:“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?!鄙鷳B(tài)安全法治體系實踐構建是對中國特色社會主義法治體系的進一步豐富完善,必須以憲法為根本依據(jù),符合憲法理念和憲法精神,自覺貫徹法制統(tǒng)一原則。一方面生態(tài)安全立法要嚴格依據(jù)憲法賦予的法定權限和法定條件,遵循法定方式和法定程序,這樣才能獲得自身的合法性與正當性,頒布實施之后才具有法律效力。二是與生態(tài)安全相關的下位法的制定、執(zhí)行應當嚴格以憲法和相應的上位法為依據(jù),且職權不得超出上位法規(guī)定的范圍。同時,同一位階的法律規(guī)范以及同一部門制定的法律、行政法規(guī)、條例等應當相互協(xié)調(diào)和補充,不得相互矛盾、相互抵觸,以便在全社會范圍內(nèi)得到遵守和執(zhí)行。
2.法益保護原則
何謂法益?簡言之,法益即受到法律保護的一切利益,是一個與權利相對應的概念。法治旨在調(diào)整規(guī)范社會關系,即通過運用法治思維和法治方式解決法人之間、其他組織之間、法人與其他組織之間的權利義務糾紛,譴責、約束和制裁不法侵害行為,保障公民合法權益,促進社會和諧穩(wěn)定。因此,堅持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民,有效預防和嚴厲打擊污染環(huán)境、破壞生態(tài),危害國家生態(tài)安全或帶來生態(tài)安全威脅的違法犯罪行為,保持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定、完整和健康,維護保障國家生態(tài)安全,持續(xù)改善環(huán)境質量,優(yōu)化產(chǎn)品供給,不斷滿足人民群眾優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要,是推進生態(tài)安全法治建設的主要任務。
3.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則就是把生態(tài)安全法治體系實踐構建作為一項復雜系統(tǒng)工程,以系統(tǒng)思維來審視,統(tǒng)籌并處理好生態(tài)安全領域的機遇與挑戰(zhàn)、安全與威脅、目的與手段、任務與目標、安全與發(fā)展的關系,推進生態(tài)安全領域法律規(guī)范、制度體系所涉及的各方面、各要素、各種關系和復雜矛盾的良性互動、動態(tài)平衡和有序發(fā)展,實現(xiàn)生態(tài)安全與國家安全、生態(tài)安全和相關領域安全、生態(tài)安全與生態(tài)發(fā)展的和諧統(tǒng)一,促進不同時段生態(tài)安全目標的有效達成。
1.堅持黨對生態(tài)安全法治工作的全面領導
生態(tài)安全作為國家安全的重要領域,是以習近平同志為核心的黨中央高度關注的“國之大者”。在推進生態(tài)安全治理體系現(xiàn)代化的進程中,黨中央猶如坐鎮(zhèn)軍中帳的“帥”,只有始終堅持黨的全面領導,才能更加有效地防范化解生態(tài)安全領域的重大風險挑戰(zhàn)。一是嚴格落實維護保障生態(tài)安全“黨政同責、一崗雙責”的政治責任。各級黨委和政府的主要領導是域內(nèi)生態(tài)安全的第一責任人,要克服畏難心理,抑制急躁情緒,勇于擔當、靠前指揮、親力親為,涉及生態(tài)安全的重要領域和關鍵環(huán)節(jié)要親自過問、親自協(xié)調(diào)。要立足區(qū)域實際,以憲法和相關上位法為依據(jù),健全完善生態(tài)安全法律制度體系,強化制度執(zhí)行,確保中央決策部署落地見效。要依規(guī)依紀依法嚴格問責、終身追責,防止政出多門,杜絕推諉扯皮,避免生態(tài)安全出現(xiàn)“真空地帶”。二是始終把黨的政治建設擺在首位,著力打造一支忠于黨、忠于人民、忠于生態(tài)安全法治事業(yè)的“鐵軍”。構建生態(tài)安全法治體系,要緊緊抓住“人”這個關鍵因素。要以黨的政治建設為統(tǒng)領、強化政治意識、提高政治站位,要堅定理想信念、砥礪初心使命、錘煉過硬本領,用真本領、硬功夫啃下生態(tài)安全法治建設中的“硬骨頭”,筑牢國家生態(tài)安全戰(zhàn)略屏障。
2.自覺運用法治思維和法治方式推進生態(tài)安全工作
在中華民族實現(xiàn)偉大復興的歷史進程中,維護保障生態(tài)安全任重道遠,依然面臨著太多的風險和挑戰(zhàn)。任務越是艱巨,工作越是繁重,就越需要強化法治思維和規(guī)則意識,廣大人民群眾尤其是黨員干部要自覺學法守法用法,不斷提高運用法治思維和法治方式推進生態(tài)安全工作的能力。一是堅定不移地在法治軌道上推進生態(tài)環(huán)境治理,維護保障生態(tài)安全,生態(tài)法治建設至關重要。要在習近平法治思想的科學指引下,查缺補漏、狠抓落實,進一步完善我國生態(tài)安全領域的法律法規(guī)體系,夯實打牢生態(tài)安全法治基礎,以便更好地彰顯法治強基固本的作用。二是尊崇法治、厲行法治,提升國家生態(tài)安全治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平?!胺ㄖ问菄抑卫眢w系和治理能力的重要依托,只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性,才能最大限度凝聚社會共識”[8]。面對嚴峻的生態(tài)安全威脅,必須保持戰(zhàn)略定力,運用法治力量守住生態(tài)安全。要發(fā)揮好生態(tài)安全法律制度體系的效能,有效控制環(huán)境污染,消除生態(tài)破壞,維護生態(tài)系統(tǒng)的健康和完整。三是有效解決生態(tài)安全領域的突出問題,回應人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境質量的期待和訴求。保障人民權益是法治中國建設的根本目的,為此要強化頂層設計,做好系統(tǒng)謀劃,切實研究解決生態(tài)安全領域的突出問題,保障人民群眾的生態(tài)環(huán)境權益。
3.正確認識和處理生態(tài)安全與其他領域安全之間的關系
生態(tài)安全是人類永續(xù)發(fā)展的基本條件,是其他領域安全的載體和基礎,而政治、軍事、國土等傳統(tǒng)安全是人類長期關注的重點。如果生態(tài)安全被忽略了,人們就不會深刻認識到生態(tài)安全的重要性,就會導致潛在風險隱患不斷累積、發(fā)酵。因此,在構建生態(tài)安全法治體系的實踐中,要正確認識和處理生態(tài)安全與其他領域安全之間的關系,努力破解生態(tài)安全領域的困局和難題。一是在國家安全立法實踐中,要把生態(tài)安全與其他領域安全放在同等位置看待,不能厚此薄彼,更不能顧此失彼。生態(tài)安全與總體國家安全觀涵蓋的諸多領域安全一樣,關乎人民身體健康和生命安全,關乎國家長治久安和中華民族的永續(xù)發(fā)展。要切實貫徹落實總體國家安全觀,把生態(tài)安全作為維護國家安全的重要任務貫穿于國家安全立法的全過程,貫穿于生態(tài)立法的各領域各方面。二是在司法和執(zhí)法領域,生態(tài)安全與其他領域安全具有同等重要的戰(zhàn)略地位。沒有生態(tài)安全,人類生存發(fā)展的基本條件將遭到嚴重威脅和巨大破壞,因而諸多領域的安全在執(zhí)法和司法實踐中沒有誰主誰次、誰先誰后的問題,更不存在生態(tài)安全讓位于其他領域安全的問題。筑牢維護國家生態(tài)安全戰(zhàn)略屏障真正做實做到位了,其他領域安全也就有了更加堅實的自然載體和環(huán)境基礎。