鄉(xiāng)村振興背景下宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的困境及策略研究

摘要：宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。城鄉(xiāng)人口流動(dòng)加快了農(nóng)民群體分化，特別是大量農(nóng)民進(jìn)城導(dǎo)致宅基地功能分化，即宅基地財(cái)產(chǎn)功能顯化。宅基地“三權(quán)分置”改革旨在落實(shí)集體所有權(quán)和保障農(nóng)戶資格權(quán)的前提下，適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，激活宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。但在實(shí)踐中，宅基地所有權(quán)不能買賣、資格權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限讓宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)陷入“到底能不能流轉(zhuǎn)”的兩難困境。因此，探索宅基地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式，從落實(shí)所有權(quán)、保障資格權(quán)和放活使用權(quán)三個(gè)方面入手，通過多元化盤活利用閑置宅基地、合作共建經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村宅基地、進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出、整村搬遷宅基地“置換”與補(bǔ)償?shù)炔町惢呗?，能夠有效激活宅基地?cái)產(chǎn)價(jià)值，賦予農(nóng)民更加充分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；宅基地流轉(zhuǎn)；財(cái)產(chǎn)權(quán)益；三權(quán)分置

中圖分類號(hào)：F321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.12186/2024.02.007

文章編號(hào)：2096-9864（2024）02-0059-08

黨的二十大報(bào)告指出：“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。”［1］作為農(nóng)民重要的生產(chǎn)生活資料，宅基地是深化農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。據(jù)自然資源部估算，全國共有宅基地約1.84億畝，占集體建設(shè)用地面積的57.5%，占全國建設(shè)用地面積的近1/3［2］。農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)于2015年啟動(dòng)，2018年中央一號(hào)文件提出農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”（所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)）改革方案。2019年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》指出：“積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，對(duì)于增加農(nóng)民收入、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。”［3］但是，宅基地“三權(quán)分置”改革既要守住農(nóng)村土地集體所有制的制度底線，又要保障農(nóng)民基本住房權(quán)利，大大限制了農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前，學(xué)界圍繞宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的研究主要有兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為宅基地應(yīng)通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。劉廣明等［4］認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)有限流轉(zhuǎn)，在于進(jìn)行流轉(zhuǎn)收益的合理分配，并配套嚴(yán)格用途管制，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)益。鄭風(fēng)田［5］認(rèn)為，高效盤活利用宅基地既能加快城市化進(jìn)程，又能增加宅基地財(cái)產(chǎn)收益，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。二是認(rèn)為宅基地屬于福利政策，不宜進(jìn)行流轉(zhuǎn)。孟勤國［6］認(rèn)為，宅基地放開流轉(zhuǎn)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去最低的生存保障，真正的受益者仍是強(qiáng)勢(shì)群體。丁晶［7］認(rèn)為，我國宅基地使用權(quán)登記、監(jiān)管與評(píng)估制度不健全，仍需進(jìn)一步完善，限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是維護(hù)農(nóng)民利益的最佳選擇。綜上所述，在農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化的客觀事實(shí)背景下，實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值、賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，對(duì)于助力鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有著十分重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的顯化

農(nóng)村宅基地制度本質(zhì)上是一項(xiàng)農(nóng)民基本住房保障制度，《民法典》第三百六十二條規(guī)定：宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地行使占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地修建房屋及附屬設(shè)施等［8］。但隨著城鄉(xiāng)人口流動(dòng)加劇，特別是大量農(nóng)民進(jìn)城引發(fā)農(nóng)民分化，農(nóng)民分化又導(dǎo)致宅基地由單一居住保障功能分化為保障與財(cái)產(chǎn)雙重功能，即宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化。

1.農(nóng)民分化：城鄉(xiāng)人口流動(dòng)加劇

城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的加劇在客觀上推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但與此同時(shí)也導(dǎo)致了農(nóng)民群體的分化現(xiàn)象。農(nóng)民分化是指農(nóng)民由一致性向異質(zhì)性轉(zhuǎn)變的過程，農(nóng)民之間出現(xiàn)了不同方面的分化，即職業(yè)、權(quán)利、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系等［9］。當(dāng)前我國農(nóng)民主要分化為務(wù)農(nóng)農(nóng)民、非農(nóng)農(nóng)民和兼業(yè)農(nóng)民［10］。務(wù)農(nóng)農(nóng)民是指依靠農(nóng)田勞動(dòng)生活的農(nóng)民，全家留村農(nóng)戶依靠耕地勞作來獲得家庭收入［11］；非農(nóng)農(nóng)民主要指農(nóng)民工和進(jìn)城落戶農(nóng)民，一般家庭經(jīng)濟(jì)條件比較好，從事非農(nóng)業(yè)工作；兼業(yè)農(nóng)民是指一些農(nóng)民具有工人和農(nóng)民的雙重身份，且大多為臨時(shí)雇員，在農(nóng)村耕地較少，收入微薄，更享受不到社會(huì)保障的待遇。農(nóng)民不同程度的分化影響著農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

由于農(nóng)村長(zhǎng)期致力于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，缺少第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)，且部分地區(qū)耕地有限，存在人多地少的尷尬局面，農(nóng)戶家庭身陷“靠天吃飯”的窘境，多數(shù)農(nóng)民僅依靠微薄的土地收入難以維持體面生活，所以青壯年等具備勞動(dòng)能力的農(nóng)民選擇通過進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商來增加家庭收入。久而久之，農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工數(shù)量不斷增加，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)加劇。通過對(duì)比2020年和2010年兩次全國人口普查數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，截至2020年底，鄉(xiāng)村居住人口約為5.1億人，比2010年減少約1.64億人；全國流動(dòng)人口約為3.76億人，比2010年增加約1.54億人，增幅達(dá)到69.73%［12］。城鄉(xiāng)人口流動(dòng)日益加劇，流動(dòng)人口規(guī)模也在逐步擴(kuò)大。以河南省鄲城縣雙樓鄉(xiāng)徐花樓村為例，該村人口歷史峰值為300多人，約90戶人家，從20世紀(jì)80年代開始，多數(shù)村民去城市尋找務(wù)工機(jī)會(huì)，有的甚至舉家搬遷。據(jù)村民回憶，到2017年底，徐花樓村僅剩下3戶在村里留守［13］。

2.宅基地功能分化：從居住到財(cái)產(chǎn)

農(nóng)民分化引發(fā)了宅基地功能分化，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的閑置宅基地、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值激增，財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化。

宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化是在新時(shí)代市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下，宅基地居住功能和財(cái)產(chǎn)功能動(dòng)態(tài)博弈的再平衡結(jié)果［14］。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民生活需求的變化，在鄉(xiāng)村振興政策的扶持下，越來越多的農(nóng)民開始盤活開發(fā)利用閑置宅基地以獲取更多的經(jīng)濟(jì)效益，如民宿、農(nóng)耕體驗(yàn)游、農(nóng)家樂、農(nóng)業(yè)景觀游等。這些現(xiàn)象充分體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地功能由單一化到多元化的轉(zhuǎn)變。宅基地的功能分化不是偶然現(xiàn)象，而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，財(cái)產(chǎn)功能作為重要的非居住保障功能也逐步得到顯現(xiàn)。宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化，是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入的背景下，農(nóng)戶通過一系列產(chǎn)權(quán)交易行為實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的過程，是農(nóng)戶宅基地從“沉睡”資產(chǎn)向“流動(dòng)”資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化過程。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，城市和農(nóng)村的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸被打破，農(nóng)村以鄉(xiāng)村振興為政策引領(lǐng)，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，農(nóng)村集體土地價(jià)值激增，許多農(nóng)戶逐漸意識(shí)到宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，并希望將閑置宅基地作為私人財(cái)產(chǎn)在市場(chǎng)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)，獲得現(xiàn)金后用于購置城市房產(chǎn)。尤其是近年來城郊和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，宅基地價(jià)值不斷提升，其需求量急劇增加。宅基地使用權(quán)人也緊跟時(shí)代潮流，急于實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，這也促進(jìn)了農(nóng)村宅基地的物權(quán)價(jià)值的顯現(xiàn)。此外，原本的使用權(quán)因“三權(quán)分置”改革而被劃分為使用權(quán)和資格權(quán)，這使得宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值更加突顯，全國各試點(diǎn)地區(qū)針對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地抵押貸款等方面也展開了探索實(shí)踐。例如，山東省蘭陵縣大仲村鎮(zhèn)圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，激活宅基地財(cái)產(chǎn)收益功能，積極探索宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能釋放，通過自營(yíng)、流轉(zhuǎn)、出租、入股、合作等多種途徑，激活121宗農(nóng)村閑置土地和房屋的財(cái)產(chǎn)收益功能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民年增收840余萬元［15］。

二、農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的困境

宅基地“三權(quán)分置”改革的重點(diǎn)是放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，激活宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。但在“三權(quán)分置”改革實(shí)踐中，農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)面臨著如下困境。

1.宅基地所有權(quán)不能買賣

土地所有權(quán)是其他權(quán)能的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村集體所有，按照法律規(guī)定無償分配給本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、以戶為單位占有使用，不得買賣［16］。所有權(quán)是物主擁有歸屬于自己、排斥他人的所有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是內(nèi)涵豐富、效力全面和衍生力強(qiáng)的基本權(quán)利，在各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)權(quán)能中起著決定性作用［17］。在農(nóng)村宅基地集體所有制下，農(nóng)村宅基地歸屬于村集體所有，農(nóng)民并非土地所有權(quán)的主體。村集體的權(quán)利是有限的，僅有部分占有權(quán)和處置權(quán)，沒有使用權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)村宅基地雖然分配給所在村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員使用，但是所有權(quán)并沒有分發(fā)出去，仍歸集體所有。村民只擁有宅基地的使用權(quán)和收益權(quán)，而無所有權(quán)，因此村民無法將宅基地作為商品進(jìn)行買賣。作為農(nóng)村建設(shè)用地的宅基地，無法直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，只能通過國家征收轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊型恋睾?，其才能進(jìn)入土地市場(chǎng)。

2.資格權(quán)不能轉(zhuǎn)讓

資格權(quán)的概念源于村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，不但具有社會(huì)保障功能，而且是集體經(jīng)濟(jì)組織成員請(qǐng)求分配、使用宅基地的前提條件。資格權(quán)是基于“兩權(quán)分離”的創(chuàng)新和發(fā)展，在宅基地所有權(quán)、使用權(quán)的基礎(chǔ)上衍生的一種新權(quán)利，使用權(quán)從絕對(duì)的村集體成員資格束縛中被釋放出來［18］。所以，宅基地資格權(quán)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民作為村集體一分子所擁有的權(quán)利，嚴(yán)格來講，它屬于一種身份、一種資格。只有滿足相關(guān)條件的農(nóng)民才能獲得宅基地的資格權(quán)，且不能將此權(quán)利轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民宅基地的資格權(quán)與其農(nóng)村集體成員的身份具有直接的聯(lián)系，若退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，則相應(yīng)地失去宅基地資格權(quán)，其申請(qǐng)宅基地的權(quán)利也會(huì)一同喪失。宅基地的資格權(quán)與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，與農(nóng)村土地管理制度緊密相連。當(dāng)前法律禁止宅基地資格權(quán)的買賣和各種形式的變相轉(zhuǎn)讓。資格權(quán)不能轉(zhuǎn)讓是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)益中的難題，不利于農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入。當(dāng)前農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)意愿日漸增強(qiáng)，但由于法律的嚴(yán)格限制，宅基地?zé)o法進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民資產(chǎn)陷入僵化與沉睡。

3.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的限制

宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，包括占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)。一直以來，只有農(nóng)村集體成員才有資格獲得宅基地的使用權(quán)，其他人不得參與宅基地的轉(zhuǎn)讓、抵押和擔(dān)保。農(nóng)民對(duì)土地只有使用權(quán)、占有權(quán)和部分收益權(quán)，卻沒有處分權(quán)。在初期，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)形式只有買賣和租賃兩種，但由于交易形式的多元化發(fā)展和融資需求的增長(zhǎng)，相關(guān)法律也開始對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式進(jìn)行了規(guī)定，即融資擔(dān)保。無論是《擔(dān)保法》《物權(quán)法》，還是《民法典》，都是以宅基地不得作為抵押對(duì)象為基礎(chǔ)，阻礙了農(nóng)戶利用宅基地進(jìn)行融資的途徑。自從1998年《土地管理法》“城鎮(zhèn)非農(nóng)戶口經(jīng)法定程序可獲得宅基地使用權(quán)”這一規(guī)定被取消后，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到了進(jìn)一步的限制。除在改革開放之初一些非農(nóng)戶口可以回鄉(xiāng)建房、獲得宅基地使用權(quán)外，國家對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管制也越來越嚴(yán)格，農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)趨向封閉。當(dāng)出租、買賣農(nóng)房后無法再次申請(qǐng)宅基地的規(guī)定頒布后，農(nóng)房與宅基地流入市場(chǎng)也變得愈發(fā)困難。

三、宅基地“三權(quán)分置”改革的多重邏輯及其沖突

從理論層面來看，宅基地“三權(quán)分置”改革的基本要求是落實(shí)集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活使用權(quán)，其潛在的邏輯是：在制度邏輯上堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，在社會(huì)邏輯上保障農(nóng)民基本住房權(quán)利，在市場(chǎng)邏輯上激活宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但在實(shí)踐中，這三重邏輯之間存在沖突，即堅(jiān)持集體所有制、保障農(nóng)民基本住房權(quán)與激活宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值之間存在沖突。正是這三個(gè)邏輯沖突，導(dǎo)致實(shí)踐中所有權(quán)不能買賣、資格權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限，宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)陷入“宅基地到底能不能流轉(zhuǎn)”的兩難困境。

1.制度邏輯：堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制

2022年12月23日，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話中強(qiáng)調(diào)指出：“對(duì)涉及土地、耕地等農(nóng)民基本權(quán)益特別是改變千百年來生產(chǎn)生活方式的事情，一定要慎之又慎，牢牢守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線。”［19］社會(huì)主義的本質(zhì)從根本上決定了我們要實(shí)行社會(huì)主義生產(chǎn)資料公有制，“三權(quán)分置”的制度邏輯就是堅(jiān)持土地集體所有制，這是我國宅基地制度改革的重要內(nèi)容［20］。宅基地集體所有權(quán)的制度源泉是農(nóng)村土地集體所有制，宅基地資格權(quán)和使用權(quán)又是以宅基地集體所有權(quán)為基礎(chǔ)的。所以，宅基地“三權(quán)分置”的制度邏輯在于不改變宅基地集體所有的屬性，并進(jìn)一步落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的占有、使用、收益、處分等權(quán)利，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地配給、流轉(zhuǎn)、退出等方面的監(jiān)督管理職責(zé)，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、征收過程中的利益分配，保障集體和個(gè)人的權(quán)益［21］。宅基地集體所有是社會(huì)主義公有制的基本要求，在確保宅基地能夠發(fā)揮穩(wěn)定性、公平性和可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，必須堅(jiān)持“三權(quán)分置”，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制不改變、不動(dòng)搖。

2.社會(huì)邏輯：保障農(nóng)民基本住房權(quán)利

宅基地“三權(quán)分置”的社會(huì)邏輯是保障農(nóng)民基本住房權(quán)利，其中的宅基地資格權(quán)就是為了保障農(nóng)民基本住房權(quán)利。長(zhǎng)期以來，我國農(nóng)村宅基地被認(rèn)為是農(nóng)民的一種專屬福利保障制度，在符合政策和法律規(guī)定的前提下，村民可以無償獲得、無限利用。目前，我國大部分農(nóng)村地區(qū)宅基地仍然發(fā)揮著保障農(nóng)民基本住房權(quán)利的作用。無論農(nóng)村宅基地如何流轉(zhuǎn)，首先要保障農(nóng)民的基本住房權(quán)利，農(nóng)民應(yīng)以在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的工作和生活為前提，自愿放棄宅基地資格權(quán)后可申請(qǐng)相應(yīng)補(bǔ)償，或者在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)宅基地，并且對(duì)宅基地的退出作出明確的規(guī)定，不能將宅基地資格權(quán)與農(nóng)民進(jìn)城落戶掛鉤。農(nóng)村宅基地制度改革以“三權(quán)分置”為政策導(dǎo)向，應(yīng)始終關(guān)注低收入、易失地等特殊群體。應(yīng)通過加強(qiáng)政府管理，進(jìn)一步優(yōu)化政府審批流程，提高辦事效率。當(dāng)老弱病殘幼等弱勢(shì)群體申請(qǐng)宅基地時(shí)，可酌情優(yōu)先審批。當(dāng)青壯年等群體申請(qǐng)宅基地時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)程序、認(rèn)真審查。當(dāng)老年農(nóng)民、城郊農(nóng)民等易失地群體退出宅基地時(shí)，應(yīng)該積極支持和保障易失地農(nóng)民對(duì)住房進(jìn)行修繕，從而讓戶有所居、老有所養(yǎng)、弱有所依的居住基本權(quán)利保障得到充分實(shí)現(xiàn)。

3.市場(chǎng)邏輯：激活宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值

宅基地“三權(quán)分置”政策是在農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)單向賦權(quán)無法達(dá)到改革目標(biāo)的情況下對(duì)宅基地使用權(quán)制度的創(chuàng)新，其市場(chǎng)邏輯就是為了激活宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值。近年來，人們?nèi)找嬷匾晫?duì)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的擁有與行使。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的目的是顯化農(nóng)村土地價(jià)值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。目前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要有租賃、贈(zèng)與、繼承和抵押等方式，流轉(zhuǎn)范圍逐漸放寬，已不僅僅局限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，但在流轉(zhuǎn)期限和使用方式方面仍有限制，如明令禁止城鎮(zhèn)居民利用宅基地謀取私利進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)、建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館等。

4.邏輯沖突：宅基地到底能不能流轉(zhuǎn)

宅基地“三權(quán)分置”在多種邏輯共同作用下容易產(chǎn)生邏輯沖突，從而引發(fā)一個(gè)關(guān)鍵問題：宅基地到底能不能流轉(zhuǎn)。宅基地流轉(zhuǎn)問題一直是學(xué)界研究的熱點(diǎn)。當(dāng)前，宅基地“三權(quán)分置”是宅基地制度改革的方向，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，它不僅可保證農(nóng)民的基本住宅權(quán)利，而且可激活宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在改革試點(diǎn)地區(qū)也發(fā)揮了一定的積極效果。但是從宅基地“三權(quán)分置”的制度、社會(huì)、市場(chǎng)邏輯角度來看，宅基地流轉(zhuǎn)依然存在一定限制。首先，我國《土地管理法》第六十二條明確規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)。農(nóng)民出賣或者出租住房只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)仍有制約因素。同時(shí)《民法典》規(guī)定使用權(quán)人在行使宅基地使用權(quán)時(shí)必須遵守宅基地使用權(quán)的用途，不得進(jìn)行抵押或者用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)。故在保障農(nóng)民“居者有其屋”的同時(shí)，宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值在一定程度上被法律所限制。其次，從目前“三權(quán)分置”政策下宅基地改革試點(diǎn)實(shí)際情況來看，部分改革試點(diǎn)地區(qū)將宅基地流轉(zhuǎn)的主體范圍擴(kuò)展到跨集體組織，同時(shí)部分試點(diǎn)地區(qū)也準(zhǔn)許宅基地及其地上房屋用于抵押，因此在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的同時(shí)，宅基地的流轉(zhuǎn)和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)也需要逐步完善。

四、宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的差異化策略

宅基地“三權(quán)分置”改革方案為宅基地制度改革提供了廣闊的制度空間，特別是農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，可以依據(jù)宅基地類型采取差異化的治理策略，激活農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，賦予農(nóng)民更加充分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.落實(shí)集體所有權(quán)：整村搬遷宅基地置換與補(bǔ)償

落實(shí)集體所有權(quán)重在提高宅基地治理能力現(xiàn)代化水平。對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)，如山區(qū)、丘陵等地形條件較差的宅基地，應(yīng)結(jié)合具體實(shí)際進(jìn)行宅基地置換與補(bǔ)償。

其一，由于我國農(nóng)村地區(qū)尚未建立起完善的住房保障體系，可采取整村搬遷宅基地置換與補(bǔ)償?shù)男问?，結(jié)合當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)情況，整村置換成安置小區(qū)。而對(duì)宅基地的附屬生產(chǎn)及其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，應(yīng)在經(jīng)第三方評(píng)估后給予相應(yīng)的補(bǔ)償。針對(duì)在宅基地開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的農(nóng)戶，應(yīng)根據(jù)宅基地所具備的保障就業(yè)價(jià)值，給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

其二，可以在部分地區(qū)開展小范圍試點(diǎn)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上建立宅基地置換制度，可以選擇將宅基地置換給有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織成員或其他愿意置換宅基地的農(nóng)戶，以盤活農(nóng)村土地市場(chǎng)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益。對(duì)已獲得政府補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)村閑置宅基地可通過合理規(guī)劃和適度開發(fā)在城鄉(xiāng)之間調(diào)劑使用。

2.保障農(nóng)戶資格權(quán)：進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出

宅基地之“資格權(quán)”的提出是宅基地產(chǎn)權(quán)改革的重大創(chuàng)新，保障農(nóng)戶資格權(quán)為進(jìn)城落戶農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)提供了制度保障，宅基地作為進(jìn)城落戶農(nóng)民的重要土地資產(chǎn)，可以選擇有償?shù)姆绞酵顺?，以?shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

其一，優(yōu)化進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。政府及村集體應(yīng)設(shè)立多元化的補(bǔ)償方式，切實(shí)保障農(nóng)民退出權(quán)益，制定多種補(bǔ)償方案并由進(jìn)城農(nóng)民結(jié)合自身實(shí)際自主選擇。針對(duì)僅在城市落戶還未購房的農(nóng)民，可以在指定區(qū)域內(nèi)選擇安置房補(bǔ)償，針對(duì)進(jìn)城且已落戶購房的農(nóng)民可以選擇貨幣補(bǔ)償，針對(duì)無房且家庭收入來源不穩(wěn)定的進(jìn)城落戶農(nóng)民可以選擇貨幣補(bǔ)償和安置房補(bǔ)償。宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以在實(shí)施方針不動(dòng)搖的前提下根據(jù)各地區(qū)具體情況進(jìn)行微調(diào)。

其二，完善進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出宅基地的配套保障政策。應(yīng)出臺(tái)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等配套政策，讓進(jìn)城落戶農(nóng)民向往城市的生活，愿意在城市扎根，自愿退出宅基地，合力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化與閑置宅基地的盤活利用。

3.放活宅基地使用權(quán)：盤活利用閑置宅基地和合作共建經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村宅基地

宅基地“三權(quán)分置”改革關(guān)鍵在于放活宅基地使用權(quán)。放活宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，真正賦予農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，可采用以下兩種方式。

其一，多元化盤活利用閑置宅基地。2017年12月，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，“農(nóng)村閑置農(nóng)房放在那里任其破敗是一個(gè)大問題，利用起來卻是一筆大資源”［22］。一是尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮農(nóng)民主體作用。農(nóng)民是盤活農(nóng)村宅基地的最大利益主體，針對(duì)閑置宅基地選擇哪種產(chǎn)業(yè)、如何盤活經(jīng)營(yíng)等一系列發(fā)展性問題，都應(yīng)以農(nóng)民為主體進(jìn)行集體商討。二是因地制宜，盤活利用閑置宅基地。一方面，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好且有一定的文化底蘊(yùn)的地區(qū)，可以將閑置宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性用地，開展民宿、旅游等產(chǎn)業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶可通過自營(yíng)、入股、長(zhǎng)租等方式加入其中。另一方面，對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)，如山區(qū)、丘陵等，可將閑置宅基地轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地或其他用途農(nóng)業(yè)用地。

其二，合作共建經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村宅基地。一是優(yōu)化宅基地布局，合作共建宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，應(yīng)與有實(shí)力的外來企業(yè)合作，把新業(yè)態(tài)的植入、產(chǎn)業(yè)的融合和資產(chǎn)的盤活有序地結(jié)合起來，共同打造具有差異化、本土化、品牌化的特色經(jīng)濟(jì)體，在培養(yǎng)一批領(lǐng)軍企業(yè)的同時(shí)，促進(jìn)中小企業(yè)的蓬勃發(fā)展，健全產(chǎn)業(yè)鏈，讓農(nóng)民獲得更多的產(chǎn)業(yè)增值收益。二是積極探索多樣化收益共享方式，以“合作經(jīng)營(yíng)、按比分配”“資本入股、利潤(rùn)分紅”等方式，讓宅基地增值收益、生態(tài)補(bǔ)償收益和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益真正惠及農(nóng)民［23］。

五、結(jié)語

農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的客觀結(jié)果，賦予農(nóng)民宅基地更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐中，賦予農(nóng)民宅基地更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益仍然面臨著所有權(quán)不能買賣、資格權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限的現(xiàn)實(shí)困境。農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)困境源于宅基地制度本身復(fù)雜的多重邏輯：宅基地制度改革既要堅(jiān)守集體所有制的改革底線，又要尊重宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化的市場(chǎng)規(guī)律，同時(shí)還要保障農(nóng)民“戶有所居”的基本權(quán)利。這三重邏輯造成宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐中“宅基地到底能不能流轉(zhuǎn)”的困境，并成為農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的主要障礙?；谡亍叭龣?quán)分置”改革框架，應(yīng)從落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)、放活宅基地使用權(quán)入手，采取差異化治理策略以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，如多元化盤活利用閑置宅基地、合作共建經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村宅基地、進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出、整村搬遷宅基地置換與補(bǔ)償?shù)取?/p>

事實(shí)上，農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)還涉及另外一個(gè)不可回避的問題，即宅基地的保障性。農(nóng)村宅基地本質(zhì)上是一項(xiàng)農(nóng)民基本住房權(quán)利保障制度，隨著宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化，宅基地保障性和財(cái)產(chǎn)性之間的矛盾凸顯。因此，如何看待和處理宅基地保障性和財(cái)產(chǎn)性之間的矛盾還有待進(jìn)一步深入研究。

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［責(zé)任編輯：侯圣偉 王天笑］

收稿日期：2023-07-02

基金項(xiàng)目：河南省高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（2024-ZZJH-384）；河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目（2023BSH023）

作者簡(jiǎn)介：張少停（1983—），男，河南省許昌市人，鄭州輕工業(yè)大學(xué)講師，博士，碩士生導(dǎo)師，新時(shí)代思想政治教育研究中心研究員，主要研究方向：鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村土地問題；張?jiān)婄鳎?996—），女，河南省駐馬店市人，鄭州輕工業(yè)大學(xué)碩士研究生，主要研究方向：馬克思主義中國化。