基于流域污染分區(qū)下的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索

摘要：流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)解決流域生態(tài)問題、協(xié)調(diào)利益平衡的政策，基于其中的政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償模式，以貴州省的重安江（福泉段）流域特征污染物總磷（TP）為研究因子，以控制單元為基礎(chǔ)，采用環(huán)境容量和環(huán)境恢復(fù)成本核算方法對各控制單元生態(tài)補(bǔ)償成本進(jìn)行核算，并對重安江（福泉段）流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；控制單元；環(huán)境容量

引言

近年來，貴州省不斷探索流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，致力于改善轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)污染流域的水質(zhì)狀況，保護(hù)清水江上游的重安江水環(huán)境質(zhì)量。隨著相關(guān)工作的推進(jìn)，重安江上游水質(zhì)持續(xù)好轉(zhuǎn)，現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償模式取得一定成效。

1研究目的

基于重安江流域目前實(shí)施的政府強(qiáng)制性扣繳生態(tài)補(bǔ)償方式，以重安江（福泉段）流域的特征污染物總磷（TP）為研究因子，利用地理信息系統(tǒng)（GIS）劃分流域控制單元，并通過對控制單元內(nèi)污染源的TP進(jìn)行矢量化分析，確定重安江（福泉段）流域控制單元內(nèi)水環(huán)境容量，再運(yùn)用環(huán)境總量法和環(huán)境成本法進(jìn)行核算，同時綜合考慮上游的生態(tài)建設(shè)和保護(hù)投入，從而確立適用于新形勢下污染防治工作的縱向、橫向生態(tài)補(bǔ)償模式，構(gòu)建適合于重安江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

2政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式分析

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要由政府參與政策的制定和實(shí)施，確定生態(tài)補(bǔ)償金的來源、標(biāo)準(zhǔn)和使用，政府主導(dǎo)補(bǔ)償是其中的一種模式，主要實(shí)施方式有污染賠償和保護(hù)補(bǔ)償，如政府強(qiáng)制性扣繳補(bǔ)償、政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償、政府共同出資補(bǔ)償。

2.1 政府強(qiáng)制扣繳補(bǔ)償

在共同利用流域水資源的前提下，因上游生產(chǎn)生活過度占用水資源而導(dǎo)致流域流量減小、水體質(zhì)量變差等結(jié)果，會嚴(yán)重影響同一流域中下游利用水資源的利益。為督促上游改變生產(chǎn)生活方式，改善水環(huán)境質(zhì)量，政府在行政區(qū)域之間設(shè)置出境水質(zhì)斷面，按水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況實(shí)行強(qiáng)制扣繳補(bǔ)償。推行該生態(tài)補(bǔ)償方式的流域上下游為共同的行政主體或共同的上級行政主體，政府能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)、調(diào)度，由政府確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體、生態(tài)補(bǔ)償金的扣繳標(biāo)準(zhǔn)、出境斷面水質(zhì)的監(jiān)測認(rèn)定部門及扣繳資金的使用方式[1]。該生態(tài)補(bǔ)償方式是對上游政府的約束，要求上游政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。重安江流域現(xiàn)行的政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償模式即采用該生態(tài)補(bǔ)償方式，政府強(qiáng)制上游地區(qū)向下游地區(qū)按水質(zhì)進(jìn)行生態(tài)損害資金補(bǔ)償，并對超標(biāo)地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償金的收繳，用于各項(xiàng)污染治理和生態(tài)修復(fù)工程。

2.2 政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償

政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償因中央和地方財(cái)政之間的縱向不平衡及各區(qū)域之間的橫向不平衡而產(chǎn)生，主要有縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移支付2種方式?？v向轉(zhuǎn)移支付以國家投入為主，根據(jù)受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的投入情況，結(jié)合該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行相關(guān)認(rèn)定，并通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式提供一定的資金補(bǔ)償。橫向轉(zhuǎn)移支付主要指同級行政主管部門之間發(fā)生的補(bǔ)償，生態(tài)保護(hù)工作受益地區(qū)可根據(jù)生態(tài)保護(hù)工作實(shí)施地區(qū)（如上游地區(qū)）的投入情況，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移的方式支付一定的補(bǔ)償金[2]。

2.3 政府共同出資補(bǔ)償

當(dāng)流域上、下游的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差距，且上游的生產(chǎn)生活行為直接影響下游對水質(zhì)水量的需求時，適用政府共同出資補(bǔ)償方式。該補(bǔ)償方式需由上級行政主體與流域上、下游的財(cái)政及環(huán)保部門組成生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)導(dǎo)小組，共同協(xié)調(diào)行政主體關(guān)系，明確權(quán)利和義務(wù)，商定出資比例，設(shè)定合理的補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)，確立相應(yīng)的資金管理和使用規(guī)定[3]。

3 流域環(huán)境治理現(xiàn)狀

3.1 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

重安江流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，以磷化工為主，生產(chǎn)中主要采用包括硫酸法在內(nèi)的濕法磷酸工藝。根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄和企業(yè)主動申請，對超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)的企業(yè)（設(shè)備或生產(chǎn)線），責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治；對經(jīng)停產(chǎn)整治后仍不達(dá)標(biāo)、應(yīng)依法淘汰的企業(yè)（設(shè)備或生產(chǎn)線），進(jìn)行關(guān)停淘汰。根據(jù)清水江流域水質(zhì)目標(biāo)和主體功能區(qū)規(guī)劃要求，實(shí)施化工行業(yè)的技術(shù)改造和升級，嚴(yán)格控制污染物排放強(qiáng)度。根據(jù)貴州省政府“以渣定產(chǎn)”的要求，明確流域內(nèi)新建磷化工項(xiàng)目的磷石膏綜合利用率必須達(dá)100%。

3.2 污染物排放控制

重點(diǎn)抓好工業(yè)污染源治理，針對水質(zhì)現(xiàn)狀分析污染源、污染成因，制定綜合治理方案，采用“一企一污水處理設(shè)施，一企一治理方案”，對重點(diǎn)污染源提出具體的控制措施和要求，合理調(diào)控污染物排放水平。對涉磷企業(yè)廠區(qū)地面進(jìn)行全面防滲處理，加固廢水收集池，集中處置含磷廢水；對磷石膏渣場開展防滲系統(tǒng)工程，對磷石膏進(jìn)行綜合利用；針對城鎮(zhèn)生活污染源集中建立污水處理設(shè)施，原有污水處理廠進(jìn)行提標(biāo)改造，新建污水處理廠全部執(zhí)行一級A排放標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)

在流域內(nèi)進(jìn)行河道綜合整治，開展生態(tài)修復(fù)和保護(hù)工程。對流域內(nèi)支流進(jìn)行河道清淤疏浚，建設(shè)生態(tài)護(hù)坡護(hù)岸，強(qiáng)化河道自然岸線修復(fù)與恢復(fù)，加強(qiáng)濱河（湖）帶生態(tài)建設(shè)與恢復(fù)，在河道兩側(cè)建設(shè)植被緩沖帶和隔離帶。對流域范圍內(nèi)裸露山體、河堤進(jìn)行植樹造林綠化修復(fù)；對流域范圍內(nèi)污染企業(yè)進(jìn)行搬遷，并對其污染場地予以生態(tài)恢復(fù)。加強(qiáng)沿河集鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)，因地制宜推進(jìn)農(nóng)村分散式污水處理工作，強(qiáng)化規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場和集約化養(yǎng)殖小區(qū)的污染物治理，大力開展區(qū)域水環(huán)境治理工程。

4 流域污染控制單元劃分

控制單元理論的提出主要是為了以流域?yàn)榭刂茀^(qū)域，推出一系列措施，使區(qū)域內(nèi)污染物濃度和總量得以削減，從而達(dá)到改善和恢復(fù)區(qū)域內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量的目的[4]?？刂茊卧膭澐旨磳λh(huán)境容量的基礎(chǔ)計(jì)算單元進(jìn)行確定，是流域分區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)工作。

4.1 控制單元劃分思路

為了便于污染監(jiān)管和重點(diǎn)污染治理設(shè)施的布設(shè)，并合理地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償分配，本研究針對流域進(jìn)行污染分區(qū)，分區(qū)時不考慮行政格局，利用重安江（福泉段）流域1個國控?cái)嗝妗?個市控?cái)嗝?，從支流匯水區(qū)域出發(fā)，按照監(jiān)測斷面和自然匯流格局進(jìn)行劃分。

4.2 控制單元劃分方法

4.2.1 信息數(shù)據(jù)的收集

收集重安江（福泉段）流域行政區(qū)劃矢量圖、全省水系矢量圖、流域匯水區(qū)矢量圖等，同時依托黔南州生態(tài)環(huán)境局提供的流域國控、市控監(jiān)測斷面信息，作為本研究的基礎(chǔ)平臺數(shù)據(jù)，具有較高準(zhǔn)確度。

4.2.2 信息數(shù)據(jù)的處理

對收集的各種基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。提取研究區(qū)域（福泉市4鎮(zhèn)2辦事處）行政界線，以及流域支流、匯水區(qū)信息數(shù)據(jù)；轉(zhuǎn)換國控、市控監(jiān)測斷面經(jīng)緯度，將斷面坐標(biāo)矢量化疊加到研究區(qū)域底圖中。由于流域各支流監(jiān)測斷面較多，因此要對同一支流多個監(jiān)測斷面進(jìn)行整合。

4.3 污染分區(qū)的劃分結(jié)果

以重安江（福泉段）流域監(jiān)測斷面為基礎(chǔ)，結(jié)合匯入支流及匯水區(qū)狀況，在上游劃定1個控制單元（黑塘橋控制單元）；中游由4條支流匯入，劃定4個控制單元（吳家橋控制單元、五里橋控制單元、川恒排口控制單元、越都取水口控制單元）；下游由3條支流匯入，劃定3個控制單元（羊昌河控制單元、鳳山橋邊控制單元、出境控制單元）。

5流域控制單元生態(tài)補(bǔ)償成本分析

生態(tài)資金分配比例應(yīng)按對流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的貢獻(xiàn)大小來確定，并以各控制單元預(yù)留的TP環(huán)境容量價值（剩余環(huán)境容量和TP削減量）及水環(huán)境恢復(fù)成本來核算。本研究將理想水環(huán)境容量減去TP實(shí)際入河量作為剩余容量，并在假設(shè)每一個控制單元入境水質(zhì)均滿足Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的條件下計(jì)算TP削減量。水環(huán)境恢復(fù)成本采用影子工程法進(jìn)行核算，以新工程建造成本和治理運(yùn)行費(fèi)用替代原有的生態(tài)價值，來計(jì)算需為恢復(fù)已破壞的生態(tài)環(huán)境投入的治理費(fèi)用。同時，參考2015年黔南州人民政府辦公室發(fā)布的《黔南州烏江流域水污染防治生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法（試行）》中TP標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合黔南州經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，將TP補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定為1萬元/t。重安江（福泉段）流域生態(tài)補(bǔ)償成本見表1。

如表1所示，重安江（福泉段）流域的生態(tài)補(bǔ)償成本為4766.581萬元。其中，分配給羊昌河控制單元的生態(tài)補(bǔ)償最多，成本為1611.69萬元；分配給越都取水口控制單元的生態(tài)補(bǔ)償最少，成本為3.871萬元。

6生態(tài)補(bǔ)償政策的優(yōu)化建議

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要是為了解決資源與環(huán)境間的可持續(xù)發(fā)展問題，協(xié)調(diào)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均的矛盾，并以此促進(jìn)區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境的共贏發(fā)展。重安江（福泉段）流域由于磷礦無序開采及濕法制磷肥工藝的原因，造成水環(huán)境TP污染問題突出，上游水環(huán)境不斷惡化。上游政府按照“誰污染誰付費(fèi)，誰破壞誰補(bǔ)償”的原則實(shí)施政府強(qiáng)制扣繳補(bǔ)償以來，不斷尋求改善水環(huán)境質(zhì)量的管理模式和治理方式，甚至犧牲了一定的區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會，將更多的成本投入生態(tài)環(huán)境建設(shè)及治理，使區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。為平衡上下游之間的發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化完善重安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，確定適用于新形勢下的生態(tài)補(bǔ)償模式。

6.1 建立完善的生態(tài)補(bǔ)償法律體制

生態(tài)補(bǔ)償工作的順利開展首先依賴于完善的法律制度。在現(xiàn)階段，關(guān)于流域環(huán)境改善的規(guī)劃、方案、計(jì)劃雖陸續(xù)出臺，但流域生態(tài)補(bǔ)償辦法和要求仍依據(jù)原有生態(tài)補(bǔ)償方案，其中的不適應(yīng)性已經(jīng)逐漸凸顯出來，如政府財(cái)政壓力巨大、企業(yè)治理動力不足、公眾參與力度弱化等。因此，需要地方政府結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，因地制宜地制定適合重安江（福泉段）流域的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)，優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償原則、生態(tài)補(bǔ)償方式、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，確立針對轄區(qū)內(nèi)污染治理、磷石膏利用等企業(yè)的補(bǔ)償制度及市場（公眾）參與的激勵機(jī)制，從而確保生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的順利實(shí)施，提高生態(tài)補(bǔ)償效率，達(dá)到政府履職、企業(yè)負(fù)責(zé)、公眾自覺參與的目的。

6.2 建立轄區(qū)分區(qū)生態(tài)補(bǔ)償模式

重安江（福泉段）流域污染主體分布不均，治理重點(diǎn)和效果存在差異性，應(yīng)當(dāng)以有利于整體提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)效益為目的，在對流域進(jìn)行分區(qū)的基礎(chǔ)上，建立分區(qū)生態(tài)補(bǔ)償模式。

生態(tài)補(bǔ)償成本最高的是吳家橋控制單元和羊昌河控制單元，單元內(nèi)以工業(yè)水環(huán)境治理項(xiàng)目為主，應(yīng)在促進(jìn)企業(yè)長遠(yuǎn)、有序、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，提升企業(yè)以利用清潔能源、污染物深度處理、綜合利用廢棄物、推行清潔生產(chǎn)等方式改善流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的積極性；在國家支持節(jié)能、節(jié)水的優(yōu)惠稅收政策基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升對實(shí)施清潔生產(chǎn)、利用廢棄物生產(chǎn)、強(qiáng)化污染治理技術(shù)的企業(yè)的支持力度，并給予其稅收政策優(yōu)惠或稅收返還。

流域內(nèi)以畜禽治理為主體的單元，企業(yè)資金較為薄弱，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主動性不足。對此，應(yīng)在調(diào)動企業(yè)積極性的同時，以資金補(bǔ)償、技術(shù)幫扶、科技入股的方式引導(dǎo)企業(yè)形成市場化運(yùn)作模式，推動企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

流域內(nèi)以生活源和農(nóng)業(yè)面源治理為主體的單元，應(yīng)仍以政府為主導(dǎo)，通過地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和融資方式介入來實(shí)現(xiàn)政府與市場共建的補(bǔ)償模式。同時，為促進(jìn)上下游經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)建立上下游之間直接性生態(tài)補(bǔ)償模式，平衡上下游之間因發(fā)展機(jī)遇不同而造成的社會經(jīng)濟(jì)差異。

6.3 建立多渠道的生態(tài)補(bǔ)償核算體系

重安江（福泉段）流域現(xiàn)有補(bǔ)償核算主要基于跨境斷面水質(zhì)進(jìn)行，方法較為單一，不能全面、系統(tǒng)、詳細(xì)地反映流域水質(zhì)整體狀況。為了更有效地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償核算，一方面應(yīng)確立更加合理的生態(tài)效益判斷指標(biāo)，而不是單用濃度指標(biāo)反映結(jié)果，建議引入環(huán)境效果、治理成本、公眾滿意度等指標(biāo)，從改善成效和實(shí)際效益出發(fā)，整體、系統(tǒng)地進(jìn)行補(bǔ)償核算；另一方面應(yīng)建立更加完善的監(jiān)測體系，目前的監(jiān)測體系只能體現(xiàn)重點(diǎn)幾條支流中某一個點(diǎn)的污染或改善情況，覆蓋面不廣、監(jiān)測指標(biāo)不全面，而完善的監(jiān)測體系應(yīng)是生態(tài)補(bǔ)償核算的基礎(chǔ)，更是建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心。

結(jié)論

綜上所述，以重安江（福泉段）流域?yàn)檠芯繉ο?，將流域特征污染物TP作為污染因子進(jìn)行分析，運(yùn)用GIS工具合理劃分流域控制單元，通過一維水質(zhì)模型對控制單元理想水環(huán)境容量進(jìn)行預(yù)測；以出境斷面（重安江大橋）達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，按照各控制單元預(yù)留的剩余環(huán)境容量、污染物TP削減量及水環(huán)境恢復(fù)成本對生態(tài)補(bǔ)償資金進(jìn)行分配，從而確定流域獲得的生態(tài)補(bǔ)償資金數(shù)額，并針對重安江（福泉段）流域生態(tài)補(bǔ)償模式提出優(yōu)化建議。

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作者簡介

史艷芳（1985—），女，回族，貴州都勻人，工程師，大學(xué)本科，研究方向?yàn)榄h(huán)境保護(hù)和節(jié)能降碳。