革命財政中的地方主義

摘 要： 南京臨時政府與清政府的財政命運極其相似，皆受財政地方主義的羈制，陷入“中央孤懸”的境況。在南京臨時政府的財政收入中，以臨時性的非稅收收入為主，缺少穩(wěn)定的稅收來源。稅收本應由各地解送，但革命省份在接收原財政體系之后，并未積極向中央解送應繳款項協(xié)助紓困救急，反而還希望獲得中央財政的撥款，甚至截留成為常態(tài)。這當然與各省的政治態(tài)度及財政赤字有關(guān)，但仍受清末以來財政地方主義的直接影響。中央允許地方就地籌款，外銷和攤派范圍不斷擴大，原屬中央財政的正額賦稅錢糧之征收權(quán)、分配權(quán)和使用權(quán)部分被轉(zhuǎn)至地方。在武昌首義爆發(fā)后，大部分省份對清政府的催解諭令置之不理；在宣布易幟獨立之后，各省對臨時政府的催款命令同樣消極應付。財政地方主義的延續(xù)，對政權(quán)更迭及革命本身產(chǎn)生了重要影響。

關(guān)鍵詞： 革命財政；地方主義；南京臨時政府

財政及稅收問題并非辛亥革命爆發(fā)的直接原因，但革命走向卻因財政因素而發(fā)生變動。正因如此，南京臨時政府雖然存在時間短暫，但其財政問題一直廣受關(guān)注，并與辛亥革命的成敗、財政現(xiàn)代化兩大宏觀主題緊密關(guān)聯(lián)。現(xiàn)有成果亦多從兩個路向展開：一是革命史的脈絡(luò)。作為新成立的共和革命政權(quán)，南京臨時政府宣布裁減苛雜及厘金，嘗試推進財政統(tǒng)一及民生建設(shè)，同時也努力堅持民族主義。這些舉措均能彰顯出“革命財政”的新格局，但軍政用度浩繁，在戰(zhàn)事壓力之下，最大的難題是無財可用，不得不采用對外借款、發(fā)鈔等現(xiàn)實策略濟給時艱，致引輿論批評。南京臨時政府未能建立起穩(wěn)定的中央財政，遭遇了嚴重的財政危機，被認為是革命力量被削弱和政權(quán)被移轉(zhuǎn)的重要原因之一。①

二是財政史的脈絡(luò)。學界對孫中山、黃興、陳錦濤等人的財政思想，臨時政府的財政政策及收支問題，政府與參議院的財政權(quán)力、統(tǒng)一財政的嘗試、預算制度及爭奪關(guān)稅等議題都有討論，多肯定其財政現(xiàn)代化取向，認為革命政權(quán)為建立現(xiàn)代國家財政體系做出了努力?！灸暇┡R時政府時期是近代財政史研究所關(guān)注的重要時期，一般的綜合性財政史論著中都關(guān)注到其財政政策，代表性的有左治生《中國近代財政史叢稿》（西南財經(jīng)大學出版社1987年版）、夏國祥《近代中國稅制改革思想研究（1900—1949）》（上海財經(jīng)大學出版社2006年版）、付志宇《中國近代稅制流變初探——民國稅收問題研究》（中國財政經(jīng)濟出版社2007年版）、焦建華《中華民國財政史》（湖南人民出版社2015年版）等。關(guān)于革命黨人的財政思想、臨時政府的專項財政政策的討論一直在持續(xù)進行，齊海鵬、劉曉泉、崔曉峰、焦建華、劉杰、劉剛等學者發(fā)表了相關(guān)的論文。】在南京臨時政府的財政政策為何失敗的問題上，現(xiàn)有研究從財政政策工具運用績效、關(guān)稅爭奪與外交格局、革命財政體制、革命陣營派系關(guān)系等角度進行闡釋，【胡繩武、戴鞍鋼很早就指出，革命黨內(nèi)部派系分立，臨時政府缺乏政治權(quán)威，各獨立省份不向中央解款，導致革命政權(quán)缺少財政來源（胡繩武、戴鞍鋼：《財政問題與民初資產(chǎn)階級革命黨人》，《民國檔案》，1986年第1期）。但究其根源，與各省獨立的方式以及清末以來的財政地方主義慣習有關(guān)。忻平、楊雄威指出滬軍都督府財政也要靠借款、公債票和移用公款維持平衡（忻平、楊雄威：《革命、財政、地方性——〈清理滬軍財政處查造滬軍款項總分表〉解讀》，中國社科院近代史所編：《辛亥革命與百年中國：紀念辛亥革命一百周年國際學術(shù)研討會論文集》第4冊，社會科學文獻出版社2016年版，第1981頁）。焦建華認為臨時政府未能區(qū)別平時財政與戰(zhàn)時財政，財政政策內(nèi)部矛盾重重，通盤考慮不足（焦建華：《南京臨時政府財政危機再探討——從政策分析角度》，《中國社會經(jīng)濟史研究》，2017年第3期）。這些問題所指，反映出臨時政府缺少可持續(xù)的財政來源，尤其是缺少穩(wěn)定的稅收來源，臨時性的專項措施受制于內(nèi)政外交格局，難以解決根本問題?！康诟锩斦c清政府財政之關(guān)聯(lián)、革命財政中的中央與地方關(guān)系方面關(guān)注仍有不足，也缺少對稅收與非稅收收入結(jié)構(gòu)特征的分析。

以上兩大路向并非分離，而是交叉相輔。作為清政府的對手方，南京臨時政府建基于舊制度崩解之末，同樣受到固有礙因之掣肘。前述看似矛盾性的學術(shù)呈現(xiàn)說明，關(guān)于南京臨時政府財政問題的研究不能只局限于單一的政策面相，也不能僅以單一標準作屬性評判。南京臨時政府存續(xù)時間極短，追索其財政困境仍需連接革命前后。本文主要圍繞南京臨時政府財政政策失敗的原因展開分析。南京臨時政府主要依賴于稅外之法籌款，缺少穩(wěn)定的稅收來源是其致命缺陷，而稅收收入之所以短缺，其原因不僅在于政府自身的問題，還與晚清以來的地方財政分權(quán)有著直接關(guān)系。同時，在革命引發(fā)的政權(quán)更迭過程之中，原有的財政體系如何影響新政權(quán)及新政權(quán)如何克服舊障礙并建立穩(wěn)定的財政根基，亦是革命之中的重大命題。

一、稅外之法：南京臨時政府的籌款方略及癥結(jié)

政府籌款無外乎征稅、借款、發(fā)鈔、攤募及經(jīng)營性收入等。在平時財政體制下，稅收為政府財政根基，發(fā)行公債和印制鈔券等，均應以稅收為信用擔保。南京臨時政府在南北對峙的局面下，采取非常手段自可理解。在分析其得失時，除關(guān)注財政收入總額的變化外，尤需關(guān)注收入結(jié)構(gòu)中稅收收入與非稅收收入的不同來源及差異效應。

南京臨時政府在1912年1月成立之時，并無財政儲備可用。原兩江庫存在張勛逃離時幾乎被運空，民軍占領(lǐng)南京之時剩余存銀也被取用，甚至連南京臨時政府成立及孫中山就任大總統(tǒng)的經(jīng)費，也多依靠募款和士紳捐濟。孫中山最終任命曾留學美國，并在度支部、大清銀行任過職的陳錦濤為財政總長，其中有孫中山個人對其的信任，同時也是寄望于以其財政學識和人脈來解決當務之急。

面對嚴重的財政困境，曾作為財政總長備選人的張謇目光如炬。張謇認為，“政府權(quán)力，首在統(tǒng)一軍隊，次在支配財政，而軍隊之能否統(tǒng)一，尤視財力之強弱為斷”。他初步計算了臨時政府的可能收支情況，結(jié)果令人沮喪。財政歲出，以賠款、海陸軍費、行政費為大宗，可恃者僅關(guān)稅、鹽稅稍為穩(wěn)定，但兩稅均未掌握在臨時政府手中。再論地方，“通計各省財力稍裕者，除江蘇外，惟浙江、廣東二省，或可量為挹注”。出款孔亟，而入款無據(jù)，既缺少穩(wěn)定的稅收收入，又難以獲得地方支持。張謇對擔當財政總長并無信心，籌措之難，責任之重，“一身名譽不足惜，因此而誤全局，致惹起各國干涉財政之端，雖萬死無以謝同胞”。他直接提出兩項籌款方法：“一、各省代表均集南京，請將以上約集數(shù)目，及每年所短八千萬兩，宣告各代表，詢問自明年起，每省能擔任若干萬兩，務必確實答覆。除以該省行政及軍隊費用外，能以若干供給中央；二、孫中山先生久在外洋，信用素著，能否于新政府成立后，擔任募集外債一萬萬兩或至少五千萬兩以上。兩問題如可立時解決，則無論何人均可擔任臨時政府財政之職，不必下走。”【張謇：《對于新政府財政之意見書》，《張謇全集》編纂委員會編：《張謇全集》第1冊，上海辭書出版社2012年版，第236頁?！繌堝赖膽n慮和估算是有依據(jù)的。關(guān)稅、鹽稅多作抵押，地方財力或有稍裕，但權(quán)操諸地方而不在中央。如果各省同意解款，難題就會迎刃而解。

財政總長陳錦濤的判斷與張謇相近。他在上任之初即提出財政有七大困難，歸結(jié)起來要點如下：其一是各自為政，財政分散。“各省光復伊始，財政長官由地方推舉，省自為政，號令分歧，無所取則”。其二是中央缺少地方稅收支持，孤懸無援?！皣沂杖?，以賦稅為大宗。軍興以來，四民輟業(yè)，丁漕失征，厘卡閉歇……而中央孤懸，勢同疣贅”。其三是濫發(fā)軍用票?！败娪免n票，本以濟一時之急，然事前準備，日后收還，設(shè)非預圖，則受害無極”。其四是過度依賴借債?！败娕d以來，百務方新，各省度支，均虞匱乏，挹注之計，唯債是資”。其五是幣制混亂，缺少強有力的中央銀行?！皫胖沏y行，特權(quán)所托，計劃整理，宜在中央，乃中國銀行方擬改辦，而欲沾利益紛起要求”。其六是軍政費用浩繁，赤字嚴重?！笆杖胍欢?，無可概算，而各部政費，軍隊餉費，用途實繁，紛求撥付”。其七是借款抵押存在爭議?！懊髦湮?，但砒能殺人，亦可起病”?！驹S師慎編纂：《國父當選臨時大總統(tǒng)實錄》下冊，（臺北）“國史”叢編社1967年版，第433頁?！吭谒械?條中，除第6條言軍政費用支出問題外，其余6條都是討論收入籌資方法及其得失阻礙。地方解款及中央正稅收入，被陳錦濤列為首要兩條。這正是臨時政府的致命之疾：發(fā)鈔、借債只能作為應急之用，難以樹立起政府的財政信用。中央無獨立稅源，地方又不向中央解送，使革命政權(quán)失去了穩(wěn)定的收入來源。

然其勢不得不為，臨時政府的籌款之法，基本仍按前述思路展開。學界關(guān)于臨時政府財政政策的討論，以及對其失敗原因的分析，基本未出陳錦濤所述要目。在對政策得失的評議之中，或批評西方列強的阻撓干預，妨礙借債和關(guān)稅，或批評臨時政府未作全面考量，政策存有互相矛盾之處，或指出因民族主義抗爭，制約了臨時政府的外交空間。但尚需注意從兩個維度來分析其結(jié)構(gòu)之弊：一是對稅收收入和非稅收入應加以分析，二是對革命陣營之內(nèi)外力量應加以區(qū)分。

按稅收收入與非稅收入的標準劃分，在臨時政府的籌款措施中，主要是借助非稅收收入來補充應急開支，其范圍包括借款、募捐、發(fā)行軍用票，再輔以部分沒收的財產(chǎn)收入。據(jù)財政部呈稱：“竊維行政以統(tǒng)一為先，理財以核實為要。本部此次發(fā)行債票，不獨補助軍需，亦以統(tǒng)一財政，惟自軍興以來，百務方新，各省度支，均憂匱乏。誠不得不以借貸之謀，為挹注之計?！薄驹S師慎編纂：《國父當選臨時大總統(tǒng)實錄》上冊，第233頁。】在稅收收入中，首在關(guān)稅和鹽稅，次在地方解款。地方解款有可能有多方來源，但主要仍是稅收收入。

非稅收入以公債及對外借款為要。其中公債以中華民國軍需八厘公債為主，該項借債于1912年1月由參議院批準，擬發(fā)行1億銀圓，分派各省財政司勸募。【《臨時大總統(tǒng)關(guān)于沈秉荃請赴海內(nèi)外勸募公債代招銀行股本令》（1912年2月12日），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第2輯，江蘇人民出版社1981年版，第308-309頁?！恳灿惺》菡堫I(lǐng)公債票，安徽督軍柏文蔚請領(lǐng)200萬銀圓，派何永亨赴日本勸募，但是其意在將募款留存自用而不是解送中央。財政總長陳錦濤特別留意于此，堅持款項應先解到部，由財政部派員購買一切所需。如果不解部統(tǒng)一使用，流弊滋多，“此風一開，各部、各省均可援例，目前固不免糜費之害，財政將更有分裂之憂”。【《財政部為第一軍團所募華僑債款仍應解部咨》（1912年3月6日），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第2輯，第310頁?！恐醒胄枰婪兜胤皆趧衲脊珎^程中截留款項。1912年3月19日，財政部制定了《各省發(fā)行公債辦法》，規(guī)定財政部公債分內(nèi)借與外債，內(nèi)借由各省都督分任勸募；外借之額酌定數(shù)目由財政部揀派人員前往各埠勸募。各公債處所收到的債款，一半解本省都督存管，候中央財政部與陸軍、民政等部酌定軍用及保安費用指撥留用，另一半?yún)R解上海三馬路中國銀行存?zhèn)渲醒胝??！尽敦斦砍透魇“l(fā)行公債辦法咨》（1912年3月19日），中國第二歷史檔案館編：《中華民國檔案史料匯編》第2輯，第312頁?！孔h定此法旨在避免地方直接截留，也可協(xié)助地方解決用度不足的問題。不過，臨時政府只聲稱以未來錢糧作抵，并沒有切實擔保。軍需公債發(fā)行1億元，最終募款不超過500萬銀圓。地方后來也不愿參與中央公債勸募分成，而是直接發(fā)行地方公債，自借自用，置中央于不顧。

在對外借款方面，借款基本上是以實業(yè)作擔保。據(jù)徐義生的統(tǒng)計，從臨時政府成立至南京留守府被裁撤，共借外債合計1604萬余銀圓，實收額為1558萬余銀圓。按《南京政府收支報告文》核算，臨時政府從成立之時至4月底收入總額達2004萬余銀圓，其中外國銀行借款約為1079萬余銀圓，占53.84%。如再加上蘇路借款的300萬余銀圓，則占68.81%?！拘炝x生編： 《中國近代外債史統(tǒng)計資料（1853—1927）》，科學出版社2016年版，第95頁?！拷杩罘桨ㄓ?、美、法、德銀行團和德國、日本的一些大洋行。借債雖在抵押外，還多付了利息，但在短期內(nèi)的確為支撐臨時政府脆弱的財政體系發(fā)揮了作用。至于建立中央銀行及推行貨幣改革，本是孫中山、陳錦濤的長久規(guī)劃，但急切之間難以緩手。陸軍部起初自發(fā)鈔券，后由財政部發(fā)行軍用鈔券，但數(shù)量有限，難濟長遠。

再論稅收收入。稅收收入包括田賦、關(guān)稅、鹽稅、厘金、雜稅雜捐等。田賦本是最重要的傳統(tǒng)稅收來源，但臨時政府直接控制的地方區(qū)域有限，僅南京周圍數(shù)地而已，田賦收入幾近于無。各省所征之田賦收入，并不向中央解交。在關(guān)稅方面，臨時政府及各獨立省份政府一直與總稅務司及英使朱爾典交涉，要求控制關(guān)稅，但未獲同意。列強優(yōu)先保障自身債務利益，總稅務司拒絕將關(guān)稅交與革命黨，亦不交與清廷。在鹽稅方面，臨時政府任命張謇為兩淮鹽務經(jīng)理，不過鹽稅一方面用為抵押，另一方面各省亦想截留。臨時政府的政策仍是遵守保護列強債權(quán)的協(xié)約。至于厘金及雜稅、雜捐，臨時政府初立之時，為顯示民國新氣象，宣布廢除厘金及苛雜。但在地方層面，多仍照常征收。中央宣布廢除，反而讓地方可以將此收入存留不交。

在稅收收入之中，前述關(guān)稅、鹽稅經(jīng)海關(guān)、鹽政機構(gòu)直征，納入中央收入之中。其余田賦、厘金及契稅、當稅、牙稅等稅類，均由地方經(jīng)征。按向例，田賦為國家收入，而厘金及雜稅被納入地方“就地籌餉”的范圍，實際上由地方支用。張謇、陳錦濤均提出要求各省代表集議攤解，認為只有此法才能穩(wěn)固財政根基。遺憾的是參議院中各省代表囿于政見及權(quán)力紛爭，始終未能達成共識。

二、“中央孤懸”：革命省份的財政自立與地方截留

財政總長陳錦濤認識到地方“各省為政，號令分歧”、缺少穩(wěn)定稅收收入是造成“中央孤懸”的主要原因，于是他在施政之中也嘗試著力解決。從臨時政府的財政法令之中可以看到，政府對外忙于借款，對內(nèi)不斷催促各省解送。

財政部報告稱，“本部收入的款，向以全國賦稅為大宗。自光復以來，各州縣經(jīng)征款項，應劃歸中央政府者，雖早經(jīng)本部通電催解，而各該省迄未照解前來，以致收入亦無從概算”。陳錦濤認識到，稅收及地方解款是根本解決之道，“募借外債，原非持久之謀。整頓稅源，難濟目前之急。省外之解撥不至，公產(chǎn)之收入無多。舍此而外，別求財源，縱有孔桑，何從著手”。財政部部長所能做的，“惟有呈懇大總統(tǒng)令行各省都督，念國計關(guān)系之重，諒本部籌畫之艱，將應解部款，從速催繳”。

【《臨時大總統(tǒng)請速行議決各部院三月份概算書咨》（1912年3月20日），中國第二歷史檔案館編：《中華民國檔案資料匯編》第2輯，第285頁。】

各省財政固有困難，但臨時政府成敗，事關(guān)全局。各省如果仿行原有的起運存留制度，解款中央，也可緩解危機。

財政部不斷發(fā)令催促，“現(xiàn)在民國成立，庶政待舉，籌餉尤亟。中央負擔太重，財政竭蹶自不待言，貴省如能設(shè)法，務希不分內(nèi)外，于歲入項下，速即通籌撥解，以應要需，能解若干，乞先電復”?！尽敦斦恐赂魇《级接跉q入項下通籌撥解若干電文》，《臨時政府公報》第30期，1912年，第9頁?！垦哉Z中已無中央權(quán)威，對全額解送亦不抱希望。

中央財政匱乏，臨時政府不得不祈請各省都督解款救急，并請參議院制定良法，這也正是張謇所說的協(xié)議攤款之道。

遺憾的是，參議院代表由各省推派，聽命于各該省府。各省都督擁兵據(jù)財自重，焉能主動解送。在孫中山解職臨時大總統(tǒng)以后，財政部在給參議院的報告中總結(jié)財政之敗，“自軍興以來，用途益繁，支出之數(shù)不下億萬。所有田賦、漕糧、鹽課、茶課、稅捐等項向為入款之大宗者，今則一無所恃，即各行省有繼續(xù)征收者，而機關(guān)林立，實成分劃之形，事權(quán)紛歧，甚于前清之世。中央政府文電交馳，催令報解，迄無一應，財政狀況行將陷入無法律之悲境”?！尽敦斦空垖嫹ú莅缸山粎⒆h院議決呈》，《臨時政府公報》第56號，1912年4月3日，第11-12頁。 】田糧賦稅乃至各種雜稅并非沒有收取，但多由各省專有，并沒有向臨時政府財政部報解。臨時政府內(nèi)部孤立、缺少地方支持的情形也為外國人所注意。日本人佐原篤介在致泰晤士報記者莫理循的信函指出臨時政府內(nèi)部的致命痼疾：“共和政府根本不穩(wěn)定，它沒有固定財政來源，也不能控制其治下各省的財政。事實上各省自行其是，也不希望有什么中央政府，特別是關(guān)于財政，然而財政總長陳錦濤卻在設(shè)法取得控制權(quán)。”【［澳］駱惠敏編，劉桂梁等譯：《清末民初政情內(nèi)幕——〈泰晤士報〉駐北京記者、袁世凱政治顧問喬·厄·莫理循書信集》（1895—1912）上卷，知識出版社1986年版，第864頁?！扛锩Τ?，獨立省份聯(lián)合設(shè)立臨時政府，但卻未能給予臨時政府實質(zhì)性的財政支持，迫使臨時政府不得不以借款度日。臨時政府發(fā)行比國（比利時）借款125萬鎊，向瑞記洋行兩次共借款75萬鎊等，后又發(fā)行軍需公債。南北統(tǒng)一之后，政府行政費用支出達每月300余萬銀圓，“部庫直接收入既屬無多，各省協(xié)濟之款尤為僅見?？墒颜撸瑑H保商銀行等數(shù)種小借款而已”。后中央日常行政經(jīng)費增至每月400余萬銀圓，仍靠臨時借款支持，部庫方能勉強維持周轉(zhuǎn)?！举Z士毅：《民國財政史》上冊，商務印書館1917年版，第45、46頁?！扛魇f(xié)濟之款“尤為僅見”，獨立之前各省份解向清廷的款項，在獨立之后即行停止，并且也沒有向臨時政府解款，臨時政府始終難以獲得穩(wěn)定的稅收來源。

現(xiàn)有研究多停留在以革命陣營內(nèi)部關(guān)系、各省財政困難、地方自治及自立來解釋獨立省份不向臨時政府解款的原因。這一方向并不錯，但對這一問題的認識還要下探到地方維度，了解各獨立省份為何不向中央解款的具體情形。

在武昌首義之后約兩個月內(nèi)，全國有15個省份起事及宣布獨立。按財政能力而論，廣東、江蘇等省居于前列，其次是川、奉、浙、魯、直、豫、贛、鄂、湘等各省?！举Z士毅：《民國財政史》上冊，第78、79頁?！壳迥┑胤较蛑醒虢饪?，也以兩江、兩廣為巨。在辛亥革命進程之中，各省財政其實經(jīng)歷了一個從清廷地方到獨立省份的轉(zhuǎn)變。在宣告獨立之前，地方需向清廷解款。在獨立之后，地方的革命軍政府接收財政，努力應對軍政開支，順勢也切斷了原來的解款通道，轉(zhuǎn)而截留款項以自保，對臨時政府的解款要求多消極以對。

在廣東，張鳴岐于1911年4月就任兩廣總督，同時兼任廣東巡撫。1911年10月10日武昌首義爆發(fā)后，全國形勢急轉(zhuǎn)直下，清廷嚴令各省督撫加強地方控制。廣東省為防止地方騷亂，停止向其他省份解餉調(diào)兵，直接截兵截餉。據(jù)《廣東獨立記》載，1911年10月25日，廣東省各大團體舉行會議，商量維持廣東治安和防范革命黨事宜，最終形成了議決條款，“廣東現(xiàn)在兵單財絀，自顧不暇，未能兼顧各省，所有亂事省份，遇有電來調(diào)兵、撥餉、撥械，三者斷不能應命；至各協(xié)餉一律暫行截留，以為防守之用”。張鳴岐贊同截兵截餉，回復稱，“本省兵隊餉械，異常支絀，暫行截留，以備防守，洵屬萬不得已之計”。【大漢熱心人輯：《廣東獨立記》，中國人民政治協(xié)商會議廣東委員會文史資料研究委員會編：《廣東辛亥革命史料》，廣東人民出版社1981年版，第114、115頁。】湖南、江西獨立后，廣東士紳和立憲派力促和平獨立。11月9日，廣東正式宣布獨立，初推張鳴岐為都督，龍濟光為副都督。后諮議局又重推胡漢民為都督，陳炯明為副都督，成立了廣東軍政府。在宣布獨立之時，諮議局即議定：“所有向日官吏，愿留為新政府服務者聽，惟必宣誓忠于中華民國?！蓖瑫r決議條款第七條規(guī)定：“管理財政員，向日該管人員，不得擅離職守，俟新政府派員接收?！薄尽稄V東獨立記》，中國人民政治協(xié)商會議廣東委員會文史資料研究委員會編：《廣東辛亥革命史料》，第132頁?！寇娬闪⒅?，接收了原來的財政組織體系及藩庫庫存。

胡漢民就任后即以軍政府大都督名義致電原提督龍濟光，要求其清點并移交藩庫，“自廣東軍政府成立，所有藩庫存查款項，經(jīng)貴提督力任保管，無任感佩。現(xiàn)軍政府用費浩繁，應請如數(shù)解交軍政府，以應急需”。龍濟光致函諮議局：點查大清銀行存款，委梁蔚庭、陳惠普到大清銀行點收存款，已點交現(xiàn)銀14 684兩，銀紙11 280元，統(tǒng)交財政部。21日，胡漢民派員盤查官銀錢局存放各項數(shù)目，清點清楚?！尽稄V東獨立記》，中國人民政治協(xié)商會議廣東委員會文史資料研究委員會編：《廣東辛亥革命史料》，第142、141頁?！繛榱朔乐垢鞯刎斦姓靵y，胡漢民還嚴令各地：“廣東軍政府業(yè)已成立，庶政殷繁，需人襄助。所有各屬文武及各局所委員兵勇人等，同是國民，各有維持公安之責。現(xiàn)薪餉、公費均由軍政府擔任，照舊發(fā)給，其應辦事務，須照常辦理，不得擅離職守，放棄責任。如確有萬不得已，必須告退，亦應候本都督委人接管，方能交卸。如有經(jīng)收錢銀雜款，亦即妥慎按期解繳。毋違！切切。”【《廣東獨立記》，中國人民政治協(xié)商會議廣東委員會文史資料研究委員會編：《廣東辛亥革命史料》，第143頁?！恳来伺袛啵瑥V東軍政府要求原財政組織體系繼續(xù)運作，但清查庫存的結(jié)果卻并不理想。按廣東的地方收入，庫存不應只有如此少的錢款。在交接之前，張鳴岐等可能已經(jīng)預作安排。如此情形，與南京情況相似。獨立之后的廣東財政收入也并不樂觀，獨立前廣東財政主要收入來源為財政撥款及各種苛捐雜稅，獨立之后廢除苛雜，收入大為減少?！局熳用悖骸缎梁ジ锩髲V東政局的演變》，中國人民政治協(xié)商會議廣東委員會文史資料研究委員會編：《廣東辛亥革命史料》，第418頁?！?/p>

再看江蘇的情況。江蘇為天下財賦之中心，清末在江寧、蘇松分設(shè)兩藩司，又設(shè)江安、蘇松兩糧道及鹽關(guān)司道。江蘇承擔沉重的國家賦稅，歷來有江南重賦之說。在宣統(tǒng)三年（1911），鹽課、厘捐、官業(yè)、田賦及正雜各稅、捐輸、公債等，合計歲入白銀25 741 937兩，歲出以解款、協(xié)款為最，軍政費次之，加以財政、民政、教育、工程、司法等項，合計白銀25 841 626兩，不敷之數(shù)為白銀99 689兩。 【《江蘇省財政總說明》，江蘇省財政志編輯辦公室編：《江蘇財政史料叢書》第2輯第1分冊，方志出版社1999年版，第185頁?！吭跉q出之中，解款、協(xié)款支出幾近占全數(shù)三分之二，對中央財政貢獻極大。江蘇獨立后，程德全發(fā)布蘇軍都督府通令，“改革伊始，百端待理，各該府、州、縣有撫民之責，關(guān)系重要，應仍照常辦事，毋庸稍涉疑慮。嗣后一切文牘，均暫行徑送都督府核辦”?！尽吨腥A民國蘇軍都督府通令》，揚州師范學院歷史系編：《辛亥革命江蘇地區(qū)史料》，江蘇人民出版社1961年版，第62頁。】民國肇建，初沿清制，在江寧、蘇松分設(shè)兩財政司，后又設(shè)江北財政公所。后合寧江、蘇松兩財政司改設(shè)國稅廳、財政司，分管國、省兩級稅收。江蘇歲入，向以鹽、關(guān)兩稅為巨，政體變更之后，將常關(guān)稅、鹽稅列為中央直接收入，“洋關(guān)、協(xié)餉亦未循舊撥解”。在獨立之后，厘金經(jīng)臨時省議會討論裁撤?！尽督K省歷年財政匯覽》，江蘇省財政志編輯辦公室編：《江蘇財政史料叢書》第2輯第1分冊，第185頁?！?/p>

從收支情況看，江蘇省1912年實收數(shù)為5 600 217元，實支數(shù)為6 023 181元，增加了422 964元。1913年實收數(shù)為13 446 339元，實支數(shù)為14 123 561元，增加677 222元?！尽督K省歷年財政匯覽》，江蘇省財政志編輯辦公室編：《江蘇財政史料叢書》第2輯第1分冊，第189頁?！吭谥С龇矫妫娬M用占其大半。在1912年十個半月（自2月18日至12月31日）的國家軍費表中，陸軍經(jīng)費部分經(jīng)常項下為3 427 924元，臨時項下為192 934元；第一款軍政司經(jīng)費經(jīng)常項下為51 532元，臨時項下為38 073元；第二款陸軍經(jīng)費經(jīng)常項下為3 376 392元，臨時項下為154 861元?！尽督K省歷年財政匯覽》，江蘇省財政志編輯辦公室編：《江蘇財政史料叢書》第2輯第1分冊，第239頁?！烤唧w解款數(shù)額未明，但江蘇也有截留中央款項。據(jù)統(tǒng)計，1912年時截留了揚由關(guān)的77 245元，江海關(guān)所轄滸浦關(guān)的631元；1913年截留額為147 414元，1914年截留數(shù)為156 107元?！尽督K省歷年財政匯覽》，江蘇省財政志編輯辦公室編：《江蘇財政史料叢書》第2輯第1分冊，第325頁?！窟@一統(tǒng)計可能也不完整，但可以證明有截留之舉。

根據(jù)忻平、楊雄威的研究，滬軍都督府的財政狀況也不樂觀，主要通過募餉、借款、發(fā)行公債及軍用票來補充收入?！拘闷?、楊雄威：《革命、財政、地方性——〈清理滬軍財政處查造滬軍款項總分表〉解讀》，中國社科院近代史所編：《辛亥革命與百年中國：紀念辛亥革命一百周年國際學術(shù)研討會論文集》第4冊，第1981頁?！?912年9月清理滬軍財政處的賬目表單，反映出其收入中的稅賦鹽厘收入為白銀72 290.641兩，而借款達到1 631 258.639兩。收入款項中還有中央撥款、留守府款項、財政司移轉(zhuǎn)款項等合計白銀399萬余兩，雜款為白銀377 394.002兩，均遠超稅收入款。滬軍都督府也缺少穩(wěn)定稅收來源，借款主要是來自地方紳商支持。在支出項中，薪餉及槍械占據(jù)主要份額?！尽肚謇頊娯斦幉樵鞙娍铐椏偡直怼?，上海社會科學院歷史研究所編：《辛亥革命在上海史料選輯》，上海人民出版社2011年版，第428頁?！吭摫韱沃蟹从车氖菍O中山辭去大總統(tǒng)之后的財政情況，但時間相隔極近，大致也可窺見臨時政府當時的財政情況。地方財政本身已經(jīng)處于赤字之中，再顧及中央財政確實存在困難。

再觀浙江的情況。浙江軍政府在成立之后，湯壽潛就任都督，通令豁免全省農(nóng)民歷年積欠及本年漕糧，裁撤厘卡。但因財政支出增加，財政赤字較為嚴重，后不得已又征收統(tǒng)捐。據(jù)1912年4月浙江財政司編制之數(shù)據(jù)顯示，浙江省歲出需2000余萬元，歲入僅1000余萬元。軍政府采取發(fā)行軍用票及公債的方式來籌集資金。1911年12月，軍政府就發(fā)行軍用票50萬元，到次年6月再發(fā)行200萬元。1912年2月，軍政府發(fā)行100萬元“維持市面公債”，4月又發(fā)行愛國公債500萬元?！就袅置骸跺X江潮涌：辛亥革命在浙江》，浙江人民出版社2011年版，第171頁?！康胤桨l(fā)行公債反而比中央順暢，原因在于地方還有部分稅收作為擔保。

湖北軍政府在成立之后，也委派吳兆麟、蔡濟民等人前去接收藩庫、官錢局及造幣廠。據(jù)李天松、陳禎鏈的研究，三處庫存現(xiàn)金共計三百余萬兩白銀，折合現(xiàn)洋五百余萬元。這一數(shù)字較為可觀，但軍政府支出浩繁，每月開支軍政費約在二百余萬元。軍政府采取發(fā)行紙幣、募集公債、緊縮開支、整理稅收等方法來穩(wěn)定財源，但仍然不足。【李天松、陳禎鏈：《湖北軍政府初期的財政措施》，《江漢論壇》，1983年第5期?！亢避娬畬?、湖南軍政府還給予了一定的經(jīng)費支持。黎元洪致電臨時政府財政部稱，“鄂省財政，萬分窘迫”，各省援軍抵達后，餉項多由湖北撥付，“若不急為設(shè)法，萬難支持”，因此請財政部撥款，稱其“必能統(tǒng)籌兼顧，保全大局，非獨鄂省之幸，民國前途之幸也”。臨時政府回電，“目前民國財政，萬緒千端，非賴周諮，曷資共濟？”【《黎元洪關(guān)于鄂省財政困難情形復財政部電》（1912年1月26日）、《南京財政部來電》，辛亥革命武昌起義紀念館、政協(xié)湖北省委員會文史資料研究委員會編：《湖北軍政府文獻資料匯編》，武漢大學出版社1986年版，第624頁?！吭谂R時政府不斷強調(diào)鹽課要由財政部統(tǒng)收統(tǒng)支之時，湖北軍政府還是截留了川淮鹽厘來補充軍費?！玖喝A平：《鄂軍政府初期經(jīng)費概探》，中國社科院近代史所編：《辛亥革命與百年中國：紀念辛亥革命一百周年國際學術(shù)研討會論文集》第4冊，第1964頁?！?/p>

綜合來看，各獨立省份因權(quán)力結(jié)構(gòu)不同，對南京臨時政府的態(tài)度也有所不同。從各省財政行為來看，一類為部分解送，如江蘇、浙江等?。灰活悶樨斦粤⒆员?，基本不向臨時政府解款，如廣東??；一類是不僅不能解款，還需要臨時政府撥解軍政費用，如湖北、安徽、山西、陜西等省。論其原因也有區(qū)別，整體上看，各省財政均較緊張，特別是面臨軍事壓力，內(nèi)部軍政支出極大。依慣例，地方應向中央解款，原有解款額度即使有所折析，對臨時政府仍應支援。但觀各省情況，卻未見為解決中央財政問題做出有效的謀劃和努力。地方政府的財政自立和截留是致命的，直接切斷了臨時政府原本應可獲得的稅收解款，使之無法建立財政信用，更難以發(fā)行公債。

三、“財政地方主義”：清末中央財政的困境及挑戰(zhàn)

臨時政府財政的“中央孤懸”問題，在政治上當然與各獨立省份的“革命性”有關(guān)，但如果追溯根源，也是太平天國戰(zhàn)爭起義以后逐步形成的財政地方主義在革命政權(quán)下的延續(xù)。西方學者在研究清末中央權(quán)力體系時，常使用“地方主義”（Regionalism）一詞，是指在清政府鎮(zhèn)壓各地武裝隊伍的過程之中，地方軍政勢力擴張，雖仍處于清政府權(quán)力體系之內(nèi)，但在部分地區(qū)已經(jīng)形成了自我中心的國家功能體系?！維tanley Spctor and Hongchang Li，Li Hung-chang and the Huai Army：A Study in Nineteenth Century Chinese Regionalism，Seatle：University of Washington Press，1964，p.21.】國內(nèi)學界對這一問題的研究，主要是從督撫專權(quán)來分析中央和地方關(guān)系，近年對國地（中央與地方）財政分權(quán)問題的討論也較為集中?；凇柏敗焙汀罢辈豢煞蛛x的特性，地方主義同樣在財政層面有鮮明反映。在督撫專權(quán)的權(quán)力范疇內(nèi)，地方財政權(quán)也得到極大擴張，從而影響到傳統(tǒng)集權(quán)的奏銷體制的運行?！灸壳皩W界對晚清時期中央和地方的財政關(guān)系極其關(guān)注，圍繞國地財政分權(quán)、稅收分權(quán)、財政變革、清理財政的研究成果較多，也有不少學者從外債、厘金、雜稅和關(guān)稅等角度來討論國地財政關(guān)系問題。參見陳鋒：《20世紀的晚清財政史研究》，《近代史研究》，2004年第1期；陳鋒：《近四十年中國財政史研究的進展與反思》，《江漢論壇》，2019年第4期。】值得注意的是，“財政地方主義”并不等同于政治上的地方主義，而是具有獨特的財政內(nèi)涵和形成路徑。在未明確劃分中央及地方財源的情況下，朝廷為應對戰(zhàn)爭及地方事務，不得不下放財權(quán)，允許地方征收厘金及其他商稅苛雜。同時，朝廷為應對軍費及賠款所需，又不斷向地方實施攤派，導致地方擴權(quán)占用了本可作為中央稅收的產(chǎn)業(yè)稅源。因此，不僅戶部控制的奏銷體制走向離散，朝廷也喪失了對新增商稅的控制權(quán)?？梢?，財政地方主義的形成并不只是出于政治上分立的原因，而是在中央和地方基于現(xiàn)實需求讓渡分劃事權(quán)、財權(quán)的過程中逐步形成的。到清末民初，地方財政主義、軍事力量與地方自治進一步結(jié)合，從而導致地方分立割據(jù)之勢。中央政府如欲財政統(tǒng)一，則必先實現(xiàn)軍政統(tǒng)一。

在鴉片戰(zhàn)爭以前，清代財政按集權(quán)式奏銷制度運作，地方行政體系按照朝廷意旨行事，及時收繳及解送稅賦錢糧，這是戶部實施全國性的財政撥解及調(diào)劑的基礎(chǔ)。遇有小規(guī)模戰(zhàn)事或災害，通過捐輸、捐納及短期加征的方式即可渡過難關(guān)。進入近代，這一具有鮮明的定額及集權(quán)特性的財政體系面臨嚴重沖擊。戰(zhàn)爭費用及賠款打破了原有奏銷體制脆弱的收支平衡。傳統(tǒng)的節(jié)費、捐輸、加征田賦等方式難以彌補巨額赤字，最終只能依賴海關(guān)稅、厘金和對外借款勉強維系。為應對迫在眉睫的統(tǒng)治危機，朝廷不得不將練兵之權(quán)及事權(quán)、財權(quán)向地方讓渡。

與朝廷內(nèi)外交困相應的是，地方需要應付的事務也在不斷增加。朝廷不斷要求地方及時解款，解中央之急，地方卻只能不斷拖欠解款，甚至截留協(xié)餉或戶部款項。咸豐、同治、光緒年間，諭令不斷催繳，各省頻繁拖延乃為常態(tài)。地方拖延解款原因多端，事權(quán)增繁但財用不足是其重要因素。在甲午戰(zhàn)爭之后，財政地方主義現(xiàn)象更趨嚴重。

史志宏分析，晚清時期銀庫的收支規(guī)模在不斷擴大，但與清前期相比，其在國家財政收支中的比重卻在逐步下降。在收入方面，他認為銀庫收入占全國歲入的比重在光緒二十年（1894）之前約為16.1%，到光緒二十六年（1900）前后降為14.7%。在支出方面，光緒二十年以前銀庫年支出占全國歲出的比例為13.7%，光緒二十年至光緒二十六年以前，銀庫支出占全國歲出比例為15.9%。而在乾隆朝時期，銀庫收支額至少占全國歲入的四分之一以上，支出甚至可能占到歲出的30%。追究原因，“各省嚴重拖欠中央解款，財政困難、無力籌解自是主要原因，但毫無疑問也是晚清時期各省獨立性增強，中央權(quán)威不再、指揮不靈的反映?！薄臼分竞辏骸肚宕鷳舨裤y庫收支和庫存研究》，社會科學文獻出版社2014年版，第64、101-103頁。】

嚴格來說，其始作俑者并不在地方，而在于朝廷。朝廷為應對賠款及外債，向地方攤派款項，挪用了地方存留款項及應解款項，由此引發(fā)地方反彈，開始更加明目張膽截留解款及協(xié)濟之款，中央正額收入持續(xù)遭到侵蝕。兩江總督劉坤一甚至提出，“以本省之款供本省之用，理勢宜然”?！緞⒗ひ唬骸蹲酁椴槊鞑繐艿纸恹}貨厘金各款均難恃為的餉吁懇天恩飭部仍照咨部指款留抵咨案辦理恭折》（光緒二十四年六月二十二日），中國第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第88輯，中華書局1996年版，第620頁?！筷兾鹘馑偷綉舨康目铐棧芭f額曰京餉，曰旗兵加餉，曰加復俸餉，歲不過十萬數(shù)千金，近則款目迭增，續(xù)加至四十五六萬不等。綜其用以籌國防者為多，次則興學造士。及核外泄之數(shù)，借款、償款并計，乃在百萬以外，其影響于諸政者大矣”。此外又有協(xié)款二十萬白銀，解部?？顦O多，再加以借款攤派和賠款分攤，有舊章有新例，遠超地方可供之數(shù)。如陜西省承擔英法德俄借款，年還27萬兩白銀，還有庚子賠款陜西派認70.4萬兩白銀。“陜西為貧瘠省分（份），漏卮之外泄如此，新政之繁費如此，左支右絀，挪東補西，不早為未雨綢繆之計，殆有不堪設(shè)想者矣”?！娟愪h主編：《晚清財政說明書》第4冊，湖北人民出版社2015年版，第225、227頁。】此時已不再是原來的拖延不解，而是直接截留。戶部自嘆道：“臣部總攬?zhí)煜仑斮x，凡有大軍大役，用款向由部撥……近年庫款支絀，各省皆然，任事之臣知臣部籌措之難，動輒自行電檄各省，求為協(xié)濟……而各省亦不盡能另籌的款，遂將例支正項及報部候撥者，挪移擅動以應之。迨臣部查知，而款已動用，往返駁詰，迄難就緒。”【朱壽朋：《光緒朝東華錄》第5冊，中華書局1958年版，第5474頁?！繎舨考葻o財政資源，又無法解決軍政用度，也無力制約各省的挪用截留。

朝廷允許地方“就地籌款”，授予地方開征稅收及發(fā)行公債的權(quán)力，地方的財政收入權(quán)和分配權(quán)大為增強。光緒二十年，為籌措軍費應對日本侵朝變局，戶部奏請各省就地籌款，上諭同意：“各該督撫均有理財之責，即著各就地方近日情形通盤籌劃，何費可減，何利可興，何項可先行提存，何款可暫時挪借，務須分籌的款，湊支海上用兵之需，一面先行奏咨立案，毋得以空言搪塞。如其軍事速平，仍準該省留用，總期寬籌的款，有濟時艱是為至要?！薄尽肚宓伦趯嶄洝肪砣乃?，光緒二十年七月戊子條，《清實錄》第56冊，中華書局1987年版，第409-410頁。】在軍務緊急的情況下，放權(quán)地方能夠更快地籌集餉銀。新政興辦實業(yè)，興設(shè)教育，練兵制器，中央已無款可撥，亦委諸地方。光緒二十七年（1901）八月，在戶部提出的籌款辦法中，就允許各省可以增辦捐輸，鹽斤加價，增加土藥、茶、糧、煙、酒抽厘，允許各省督撫量為變通，就地設(shè)法籌措。【中國人民銀行參事室編：《中國清代外債史資料》，中國金融出版社1991年版，第957頁?！烤偷鼗I款授予各省以權(quán)變征稅之權(quán)，地方因之增設(shè)名目，幾近無物不捐，無商不征。除增加捐稅外，地方還通過發(fā)行公債、鑄發(fā)銀圓、銅圓來籌劃費用。

除財用不足以外，撥解奏銷體制混亂亦是重要原因。向來存解撥付，多以一事一款，甚至一事多款，財政名為集權(quán)，但在管理上卻因部門或因事務而分解離析。光緒十年（1884）戶部奏稱：“臣部為錢糧總匯之區(qū)，從前出入均有例額，入款不過地丁、關(guān)稅、鹽課，兵餉、存留、協(xié)撥數(shù)事，耗羨數(shù)端，出款不過京餉，綱舉目張，最為簡括。乃自軍興以來，出入難依定制，入款如扣成、減平、提解、退回等項，皆系入自出款之中，而出款如撥補、籌還、移解、留備等項，又皆出歸入款之內(nèi)。頭緒轇輵，造報不齊，匯核良非易易。”【劉錦藻撰：《清朝續(xù)文獻通考》卷七○《國用八》，浙江古籍出版社1988年版，第8267-8268頁?！坑鲇芯o急支出，輒采攤派、挪用之法，造成財用上左支右絀，會計混亂。《江蘇財政說明書》指出：“各省解款，本屬中央國庫之收入，與分擔金不同。惟舊制相沿，一事一款，派由各省分籌認解，在國庫有反入為出之弊，在各省有倒子為母之嫌，此不可不辨者也?！薄娟愪h主編：《晚清財政說明書》第5冊，第331頁?！肯蛑醒虢饪?，是各省的重要職責，“解款全屬中央，別無利弊可言。惟以會計法而論，一事一名，一署一款，駢枝連軌，似非統(tǒng)一之義。至就事實上言之，各省財政困難，近年應解各款，已與原定成案不符”?！娟愪h主編：《晚清財政說明書》第5冊，第337頁。】一事一名，與一事一款是同義，意思是定款定事，并未歸于國庫總額統(tǒng)籌，因此說“非統(tǒng)一之義”。如果事項、款項之間經(jīng)常挪借虧墊，就會帶來會計管理上的困難。負責財政清理的部門建議，“解款既屬中央收入，不如正名為部庫收入款。部庫收支統(tǒng)一，自可將各部、院衙門并為一款，定為某省解歸部庫收入總額若干，由大部總核分配，無庸分署分案，以歸簡一”?！娟愪h主編：《晚清財政說明書》第5冊，第337頁?！恳蚨愂諢o國地之分，所收各類款項名義上屬于國庫，事實上均有對應出項，戶部難以調(diào)撥統(tǒng)籌。

因各省削減解款和就地籌款，中央財政愈發(fā)孱弱，而地方財政實力不斷增強。地方財政從原來國家財政系統(tǒng)中的存留，到形成規(guī)模龐大的外銷，其事權(quán)和財權(quán)同步擴張。更為嚴重的是，因財政會計系統(tǒng)混亂，中央對于地方籌集款項數(shù)目多少、如何使用并不清楚。督撫掌握地方經(jīng)費之征收權(quán)、分配權(quán)和使用權(quán)，既用于新政事務，也用于擴展軍隊。由此，在政治上削弱了中央權(quán)威，在財政上架空了中央財政。

清政府為了改變這一被動局面，試圖通過禁止濫征、規(guī)范奏銷、嚴督解款來護衛(wèi)中央財權(quán)，但政策矛盾，實施不力。到新政時期，清政府開始仿行西方國家的預算決算制度，其中的一個重要步驟就是清理財政。宣統(tǒng)元年（1909），奏定《清理財政辦事處章程》和《各省清理財政局辦事章程》，設(shè)立中央及各省清理機構(gòu)。按朝廷的規(guī)劃，清理財政在于厘清收支，統(tǒng)一財政，為推行預算制度作準備。而預決算制度的推行，亦是為了增強財政及稅收之合法性，收回分散于地方的財政權(quán)力，強化中央財政。但不論是清理財政還是預備立憲，均未達到清廷統(tǒng)一財政的預設(shè)目標。

至武昌首義時，烽火遍地，清政府面臨無兵可派、無餉可支的困境。政府電告各督撫：“現(xiàn)在時局危迫，庫款告罄?；I措外債，又成畫餅。累蒙慈圣頒發(fā)內(nèi)帑，藉資挹注，刻已無可再發(fā)。”若不速籌款項，局勢必將失控，“求各省分籌救濟，稍救眉急”?！尽秲?nèi)閣、度支部致東三省總督趙爾巽電》（宣統(tǒng)三年十一月初十日），《外交部·綜合電報類》，資料號：第4596號，中國第一歷史檔案館藏。】各省為防范本地生變，應者寥寥。政府不得已，嘗試發(fā)行愛國公債，但杯水車薪，無濟于事。地方對中央籌款命令的消極應對，使清政府財源枯竭，亦形成“中央孤懸”之勢，更難以期待有地方勤王力挽狂瀾的奇跡發(fā)生。

結(jié) 語

政權(quán)更迭之時，財政對于雙方均具有決定性意義。作為革命政權(quán)的臨時政府與被其革命的清政府，面臨著相似的財政問題。二者都嘗試利用公債、發(fā)鈔等財政工具來解決這一問題，但都因缺少穩(wěn)定的稅源支持，債務信用相應受限，短期借貸難以推行，更遑論中長期借貸。在外部，最大的商稅來源——關(guān)稅被總稅務司控制；在內(nèi)部，都受財政地方主義的羈制，陷入“中央孤懸”的境況。戰(zhàn)時倉促成立的臨時政府因缺少承繼資源和正稅收入，情況更為嚴重。

無論是革命史還是財政史研究，都深入討論了臨時政府的各種籌款措施，也對一些政策發(fā)揮的部分功效進行了評估，指出革命政權(quán)內(nèi)部存在的地方主義傾向，但對于財政地方主義的歷史淵源及負面影響的分析仍顯不足。臨時政府在追求長期改革目標和解決短期財政需求之間，在尋求外交承認和爭取關(guān)稅稅源之間，在擴展稅外收入和鞏固財政信用之間，在增進中央財權(quán)和整合內(nèi)部力量之間，始終難以平衡，無法突破外部列強封鎖和內(nèi)部力量離散的泥淖。我們在理解這一問題的時候，在批評列強控制關(guān)稅、拒絕借債之時，還應當從革命政權(quán)內(nèi)部探查原因。獨立省份在接收原有財政體系之后，優(yōu)先用于本省軍政事務，多不愿向臨時政府解款。這當然與各省的政治態(tài)度及財政困境有關(guān)，同時也是受到了晚清以來的財政地方主義慣習的影響。

晚清的財政地方主義，嚴格來說是在清政府為應對內(nèi)外挑戰(zhàn)而擴張政府職能的過程中逐漸形成的。軍費、賠款、外債及洋務支出，使政府財政收支嚴重失衡，又迫使政府不斷將財權(quán)與事權(quán)下放。地方既擴張稅源，又消極對待中央解款，甚至截留稅款自用，于是地方主義傾向逐步加重。甲午戰(zhàn)敗及庚子事變之后的巨額賠款及外債本息，更使清政府維系財政平衡的希望徹底被打破。在部庫空虛的情況下，清政府被迫將賠款及多種外債本息分攤地方，允許地方就地擴大籌款范圍。這一措施形同釜底抽薪，地方更加明目張膽地拖欠解款及截留中央收入，原屬中央財政的正額賦稅錢糧的部分征收權(quán)、分配權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)至地方。地方官員亦借此擴充地方勢力，在不同程度上向地方實力派演化。大部分省份在武昌起義爆發(fā)后對清政府的催解諭令置之不理，在宣布易幟獨立之后對臨時政府的催款命令同樣消極應付，內(nèi)中邏輯皆在于此。革命財政中的地方主義，不僅延續(xù)了清政府治下事實上的國地分權(quán)，而且增加了因各省獨立而帶來的財政截留的風險。地方紳商捐款，大多歸于各省軍政府。革命黨內(nèi)部的派系分化以及獨立省份的自立心態(tài)，使臨時政府難以克服這一歷史遺留問題。各省都督府集軍權(quán)、民權(quán)及財權(quán)于一身，對中央的解款要求聽而不聞，基本是無所作為，反而對孫中山及臨時政府抱以厚望，提出撥款要求。中央財政本來源于地方攤解繳送，在地方離析的情況下，臨時政府要解決這一問題極為困難。

這一時期財政上的地方主義還未完全與軍事上的地方割據(jù)結(jié)合，但已經(jīng)形成軍政統(tǒng)一和財政統(tǒng)一的兩難抉擇。中央和地方之間的事權(quán)、財權(quán)交叉混亂，界限不明，造成相互之間侵蝕爭奪，既不利于增進中央財政能力，也有害于地方社會治理。清政府尋求以清理財政和預算財政改革來統(tǒng)一財政，嘗試劃分國地稅收體系，強化中央財政能力，但進退失據(jù)，未能扭轉(zhuǎn)大局。臨時政府存續(xù)時間過短，根本無從展布。袁世凱竊取政權(quán)之后，中央財政能力一度強化，但到北洋軍閥派系執(zhí)政時期，財政地方主義與地方軍政力量的徹底結(jié)合，成為北洋時期長期軍閥割據(jù)及地方政局紛亂的重要原因。而如何恰當劃分國地收支，達成財政統(tǒng)一、收支平衡，也成為當時主政派系財政變革的主要議題之一。

責任編輯：吳 彤

The Regionalism in the Revolutionary Finance：

Revisiting"" the Financial Issues of Nanjing Provisional Government WEI Wen-xiang， ZHOU Wei

（Institute of Modern Chinese History， Central China Normal University， Wuhan， Hubei， 430079， China

）

Abstract：" Since its establishment， Nanjing Provisional Government had fallen deeply into a serious financial crisis， its financial fate was similar to that of the Qing Dynasty， both were constrained by financial regionalism and fell into the situation of “central isolation” . The financial revenue of Nanjing Provisional Government was mainly from temporary non-tax revenue， and lacks stable tax sources. The tax revenue should have been sent by various provinces， but after the revolutionary provinces took over the old financial system， they did not actively send the taxation to the central government to help with the financial difficulties. Instead， they hoped to obtain the allocation of the central finance， and even withheld the central tax revenue， which is certainly related to the political attitudes and fiscal deficits of the provinces， but it was still directly affected by fiscal regionalism since the end of the Qing Dynasty. The central government allowed local governments to raise funds locally， the scope of export sales and apportionments continued to expand， and the right to collect， distribute and use tax and grain which originally belonged to the central government was transferred to local governments partly. After the outbreak of Wuchang（武昌）Uprising， most provinces ignored the Qing government’s order to provide revenue. After the declaring of independence， most provinces also responded passively to the Provisional Government’s demand for financial support. The continuation of fiscal regionalism had very important impact on regime change and the revolution itself.

Key words：revolutionary finance; regionalism; Nanjing Provisional Government