“經(jīng)濟(jì)體檢”視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)問(wèn)題與對(duì)策

摘要：針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)情況，以筆者參與的審計(jì)項(xiàng)目和浙江省部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)公告為樣本，從“經(jīng)濟(jì)體檢”的角度，分析了目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中所面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，并提出了相應(yīng)的建議和改進(jìn)措施，以切實(shí)發(fā)揮審計(jì)“治已病、防未病”的“經(jīng)濟(jì)體檢”作用。

關(guān)鍵詞：離任審計(jì)；經(jīng)濟(jì)體檢；研究型審計(jì)

中圖分類(lèi)號(hào)：F239·47；F205

一、引言

自2017年《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》印發(fā)以來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)便從試點(diǎn)工作進(jìn)入到全面推行階段。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計(jì)工作為研究對(duì)象對(duì)基層審計(jì)工作進(jìn)行系統(tǒng)研究。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作旨在算清算好領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的“生態(tài)賬”，該項(xiàng)審計(jì)工作完善了我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)文明績(jī)效的考核評(píng)價(jià)體系和追責(zé)制度，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的任職期做到了精準(zhǔn)考評(píng)。這本“生態(tài)賬”更是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和民生可持續(xù)發(fā)展的“長(zhǎng)遠(yuǎn)賬”，從習(xí)近平總書(shū)記“兩山”理念的提出到貫徹落實(shí)，可以看到高質(zhì)量的自然資源資產(chǎn) [1]是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)、空間載體和能量來(lái)源，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)能有效促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二、“經(jīng)濟(jì)體檢”視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)涵

（一）“經(jīng)濟(jì)體檢”的內(nèi)涵要義

審計(jì)工作常被稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)體檢”，體檢的作用包含兩個(gè)方面，一是“治已病”、二是“防未病” [2]。治已病，對(duì)“病人”進(jìn)行把脈問(wèn)診，快速找到病癥，直擊病灶，針對(duì)已有問(wèn)題提出合理、可行的建議，防范風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)展、惡化。防未病，則提出了更高的要求，在“病癥”未出現(xiàn)之前，根據(jù)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)、指標(biāo)等，提出前瞻性的建議，以遏制“疾病”的產(chǎn)生。“治已病”和“防未病”這兩個(gè)層次是相輔相成的，缺一不可 [3]。就審計(jì)工作而言，找到“病因”，即發(fā)現(xiàn)問(wèn)題；對(duì)癥下藥，即提出審計(jì)建議，從一個(gè)點(diǎn)，治療一個(gè)面，整改一大片，以形成常態(tài)化的審計(jì)建議，更好地為各級(jí)黨委、政府和相關(guān)部門(mén)服務(wù)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)、健康、高質(zhì)量發(fā)展。

（二）以“經(jīng)濟(jì)體檢”視角窺探鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作

2023年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的意見(jiàn)》，從資源環(huán)境相關(guān)決策與監(jiān)管職能履行情況、國(guó)家資源環(huán)境約束性指標(biāo)完成及有關(guān)監(jiān)督考評(píng)情況、自然資源開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)修復(fù)情況、資源環(huán)境相關(guān)資金項(xiàng)目管理績(jī)效和特定負(fù)面事項(xiàng)強(qiáng)制評(píng)價(jià)5個(gè)方面，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行考評(píng)。

在筆者參與的8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)項(xiàng)目和浙江省溫州市文成縣、舟山市嵊泗縣2020—2023年公開(kāi)的4份鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果公告的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，共發(fā)現(xiàn)問(wèn)題73個(gè)。將這些問(wèn)題分為水資源管理類(lèi)、土地資源開(kāi)發(fā)保護(hù)類(lèi)、生態(tài)文明保護(hù)類(lèi)以及其他類(lèi)，其他類(lèi)主要包括工程、資金管理使用效益等，由于數(shù)量不多，故合并統(tǒng)計(jì)。問(wèn)題分類(lèi)統(tǒng)計(jì)結(jié)果如圖1所示。

從圖1可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)問(wèn)題主要集中在水資源管理和土地資源開(kāi)發(fā)保護(hù)兩方面。對(duì)這兩類(lèi)資源離任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行細(xì)分，主要表現(xiàn)形式見(jiàn)表1。

江浙地區(qū)水網(wǎng)密布、水系發(fā)達(dá)，加之經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人口密集，審計(jì)重點(diǎn)自然偏重于水資源和土地資源兩大方面。江浙地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的用水過(guò)度和水污染、土地資源短缺和污染等問(wèn)題，為水資源和土地資源的管理工作帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中有兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都經(jīng)歷過(guò)兩次領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)，共性問(wèn)題是以前年度審計(jì)整改不到位，且都是土地資源的整改問(wèn)題，這是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源審計(jì)中不能忽視的問(wèn)題，也是審計(jì)整改的難點(diǎn)。無(wú)論是水資源還是土地資源問(wèn)題都是積年累月的，是否應(yīng)該完全定責(zé)在該領(lǐng)導(dǎo)任期、是否完全該定責(zé)在該區(qū)域內(nèi)、提出的審計(jì)建議是否切實(shí)可行、是否可以完全整改到位等，這些問(wèn)題都是審計(jì)過(guò)程需要重點(diǎn)研究的問(wèn)題?；诖?，本研究從“經(jīng)濟(jì)體檢”的視角研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作。

1.以“經(jīng)濟(jì)體檢”視角，從宏觀層面促進(jìn)政策的實(shí)施

在體檢中，醫(yī)生會(huì)根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)，分析身體健康情況，提出對(duì)應(yīng)的建議。在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員也會(huì)根據(jù)實(shí)際問(wèn)題提出相應(yīng)的建議，特別是環(huán)保、水、土地等政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的體制機(jī)制弊端，只有解決此類(lèi)問(wèn)題，才能從根本上控制普遍性問(wèn)題和易反復(fù)性問(wèn)題。

2.以“經(jīng)濟(jì)體檢”視角，促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展

優(yōu)質(zhì)的自然資源資產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。從“經(jīng)濟(jì)體檢”的角度出發(fā)，聚焦自然資源的開(kāi)發(fā)、利用和管理問(wèn)題，增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，合理配置資源，節(jié)約集約利用各類(lèi)資源，加大低耗能、低污染設(shè)備的投入，有效調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立保護(hù)自然資源資產(chǎn)的管理機(jī)制，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)存在的問(wèn)題

（一）主體責(zé)任界定不清，“病癥”成因復(fù)雜

由于自然資源資產(chǎn)的特殊性，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題和主體責(zé)任難以明確界定，例如上下游水質(zhì)、大氣質(zhì)量等，流動(dòng)性強(qiáng)、存量不穩(wěn)定，主體責(zé)任很難界定，加之部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部任期短、變動(dòng)較多，以及財(cái)力因素等，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)增加了定性、定責(zé)、整改的難度。

（二）審計(jì)力量不足，缺乏合理的審計(jì)建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)審計(jì)問(wèn)題成因復(fù)雜，專(zhuān)業(yè)性也較強(qiáng)。一方面，就審計(jì)而言，問(wèn)題的根源在人才，在“經(jīng)濟(jì)體檢”的視角下，要“治已病”和“防未病”兼顧，需要審計(jì)人員根據(jù)信息系統(tǒng)、建模等方式分析數(shù)據(jù)的變化趨勢(shì)，以發(fā)現(xiàn)傾向性問(wèn)題并及時(shí)遏制。當(dāng)下而言，自然資源審計(jì)起步較晚，具備資源環(huán)境、大數(shù)據(jù)、地理信息系統(tǒng)等知識(shí)的審計(jì)人員仍在儲(chǔ)備階段。另一方面，對(duì)審計(jì)出的問(wèn)題缺少有效的改進(jìn)措施。人才的缺失直接影響審計(jì)建議的專(zhuān)業(yè)性和可行性。審計(jì)的整改是以審計(jì)建議為基礎(chǔ)進(jìn)行的，審計(jì)既要對(duì)癥下藥、審深審?fù)?，又要面向宏觀、立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，所以，合理的審計(jì)建議對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)、使用和管理具有重要意義。

受兩方面的“掣肘”，審計(jì)的成果不多，成果運(yùn)用的范圍受限，只能應(yīng)用在問(wèn)題產(chǎn)生的主體中，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)未能真正實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督目標(biāo)。

（三）審計(jì)公告較少，輔助力度不強(qiáng)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，江浙地區(qū)發(fā)布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)的審計(jì)公告很少，而且審計(jì)公告內(nèi)容主要集中在部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、固定資產(chǎn)投資審計(jì)以及專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)這三個(gè)方面。自然資源資產(chǎn)與人民群眾生活息息相關(guān)，自然資源資產(chǎn)管理必須由政府、市場(chǎng)、社會(huì)三個(gè)方面協(xié)同配合。而審計(jì)公告不發(fā)布，社會(huì)公眾無(wú)法獲知自然資源管理情況，發(fā)揮不了輿論監(jiān)督作用 [4]，也無(wú)法推動(dòng)整改落實(shí)，容易造成問(wèn)題整改不徹底、不到位等情況，從而影響自然資源資產(chǎn)管理工作的順利開(kāi)展。

四、建議和對(duì)策

（一）加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作配合，建立多部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度

建立多部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，會(huì)議成員應(yīng)包括發(fā)改委、水務(wù)部門(mén)、生態(tài)環(huán)境部門(mén)、財(cái)政和審計(jì)等部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和專(zhuān)家，形成共商共享的工作機(jī)制，同時(shí)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源管理所涉及到的部門(mén)的相關(guān)負(fù)責(zé)人員一并納入，從而形成一個(gè)完善的自然資源管理人才庫(kù)。審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的難定性、難定責(zé)、難整改的問(wèn)題可在會(huì)上進(jìn)行討論，綜合分析各方提出的建議和要求，形成完善的整改報(bào)告，以提升整改效率和質(zhì)量。在此基礎(chǔ)上，建立長(zhǎng)效機(jī)制，將問(wèn)題端口前移，充分統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，真正發(fā)揮“防未病”的作用。

（二）加強(qiáng)指標(biāo)體系建設(shè)，織密責(zé)任落實(shí)之網(wǎng)

加快推行編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要自然資源資產(chǎn)的存量及增減變化進(jìn)行分類(lèi)核算，形成生態(tài)文明建設(shè)的倒逼機(jī)制，破除和扭轉(zhuǎn)唯GDP的發(fā)展模式。在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上應(yīng)設(shè)置符合區(qū)域的參考范圍，提升審計(jì)工作的前瞻性，在部分指標(biāo)達(dá)到臨界值時(shí)，及時(shí)提醒相關(guān)部門(mén)進(jìn)行防范，把問(wèn)題化解在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，審計(jì)部門(mén)應(yīng)分類(lèi)梳理、分析“風(fēng)險(xiǎn)防范清單”或“負(fù)面清單”，加強(qiáng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及行業(yè)主管部門(mén)對(duì)自然資源資產(chǎn)的的管理工作，做好防范風(fēng)險(xiǎn)工作。

（三）加強(qiáng)信息公開(kāi)力度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾監(jiān)督

自然資源資產(chǎn)分為國(guó)家所有和集體所有。自然資源資產(chǎn)是一種特殊資產(chǎn)，是人類(lèi)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。在政府層面，自然資源資產(chǎn)審計(jì)整改要發(fā)揮政府的功效，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中合理使用審計(jì)公告，對(duì)在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地予以公開(kāi)和披露，接受群眾監(jiān)督，并將群眾意見(jiàn)納入到整改意見(jiàn)中，形成監(jiān)督合力，提升監(jiān)督效能。例如，通過(guò)政府政務(wù)公開(kāi)和當(dāng)?shù)貙徲?jì)局的官方網(wǎng)站，實(shí)時(shí)發(fā)布審計(jì)的進(jìn)展情況，讓公眾更好地監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作。

（四）強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)，助力人才興審強(qiáng)審

要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)發(fā)揮“經(jīng)濟(jì)體檢”的功效，審計(jì)人員必須具有較高專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和工作能力，不僅掌握大數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)、稅務(wù)、審計(jì)等各方面知識(shí)，同時(shí)也要打通各專(zhuān)業(yè)知識(shí)體系之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)融會(huì)貫通，并可以成熟運(yùn)用到審計(jì)工作中。因此，一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)人才隊(duì)伍的培育，另一方面還應(yīng)加強(qiáng)和高校的合作，做深做實(shí)研究型審計(jì)，將審計(jì)項(xiàng)目、審計(jì)建議等當(dāng)作課題進(jìn)行研究，讓審計(jì)人員深入剖析存在的問(wèn)題和產(chǎn)生的原因，提出科學(xué)、合理、可行的審計(jì)建議，切實(shí)保障審計(jì)工作高質(zhì)量完成，發(fā)揮審計(jì)“治已病、防未病”的“經(jīng)濟(jì)體檢”作用。

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責(zé)任編輯：姜洪云