完善涉企公共法律服務(wù)的調(diào)查與思考

[摘要] 涉企公共法律服務(wù)作為法治政府建設(shè)與服務(wù)型政府建設(shè)融合發(fā)展的公共產(chǎn)品，既是以“法律”為核心的服務(wù)產(chǎn)品，又是以政府供給為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品，在市場(chǎng)化服務(wù)供給不足的情況下，面向企業(yè)提供兼具公共服務(wù)供給和市場(chǎng)主體權(quán)益保護(hù)雙重功能，以補(bǔ)充、兜底作用發(fā)揮優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的功能。結(jié)合深圳企業(yè)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前涉企公共法律服務(wù)存在供給配置失衡問(wèn)題，具體表現(xiàn)在供給資源利用不充分和供給對(duì)象定位不精準(zhǔn)兩方面。應(yīng)強(qiáng)化需求導(dǎo)向，進(jìn)一步明確供給對(duì)象，將民營(yíng)企業(yè)、小微企業(yè)作為涉企公共法律服務(wù)的重點(diǎn)對(duì)象；優(yōu)化供給資源，提升涉企公共法律服務(wù)內(nèi)容與類型的精準(zhǔn)性；完善供給模式，強(qiáng)化平臺(tái)、產(chǎn)品與機(jī)制協(xié)同推進(jìn)。

[關(guān)鍵詞] 公共法律服務(wù)" " 營(yíng)商環(huán)境" " 涉企服務(wù)" " 需求導(dǎo)向

[中圖分類號(hào)] D926.5" " "[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]" A" " [文章編號(hào)] 1004-6623（2024）06-0095-10

[基金項(xiàng)目] 深圳市社會(huì)科學(xué)院專項(xiàng)科研項(xiàng)目：踐行ESG理念 主動(dòng)對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則（2024AA001）；以人民為中心的社會(huì)法治建設(shè)研究（2023AB005）。

[作者簡(jiǎn)介] 吳定海，深圳市社會(huì)科學(xué)院黨組書記、院長(zhǎng)，研究方向：經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、現(xiàn)代城市文明；趙丹，深圳市社會(huì)科學(xué)院副研究員，研究方向：法治化營(yíng)商環(huán)境、國(guó)際投資仲裁。

一、引 言

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視公共法律服務(wù)體系建設(shè)，相繼出臺(tái)一系列政策，持續(xù)推進(jìn)公共法律服務(wù)建設(shè)，作為全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)性、服務(wù)性和保障性工作。公共法律服務(wù)不僅是解決基層矛盾糾紛、創(chuàng)新社會(huì)治理的新方式，而且也是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新舉措。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，在法治軌道上推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，客觀上需要優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)發(fā)揮重要保障作用。完善的公共法律服務(wù)制度、良好的服務(wù)質(zhì)量等，已經(jīng)成為評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)營(yíng)商環(huán)境的重要指標(biāo)。根據(jù)服務(wù)對(duì)象的不同，可將公共法律服務(wù)分為兩類：一是個(gè)人（自然人）公共法律服務(wù)，即面向人民群眾提供服務(wù)；二是涉企公共法律服務(wù)，即面向企業(yè)（法人）等提供服務(wù)。而公共法律服務(wù)的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境功能主要通過(guò)涉企公共法律服務(wù)實(shí)現(xiàn)，這一點(diǎn)在頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐層面已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。

2019年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，在法治保障部分明確規(guī)定“加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，全面提升公共法律服務(wù)能力和水平，為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供全方位法律服務(wù)”，將公共法律服務(wù)作為政府履行優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境職能的重要內(nèi)容。2021年，司法部印發(fā)《全國(guó)公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2021—2025年）》，強(qiáng)調(diào)了公共法律服務(wù)對(duì)于營(yíng)造法治化營(yíng)商環(huán)境、服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的功能定位，明確提出專門面向企業(yè)提供的具體公共法律服務(wù)措施，如推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)“法治體檢”常態(tài)化，建立“萬(wàn)所聯(lián)萬(wàn)會(huì)”法律服務(wù)機(jī)制；增強(qiáng)“法律進(jìn)企業(yè)”法治宣傳的針對(duì)性和實(shí)效性，促進(jìn)企業(yè)依法誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)等。實(shí)踐中，越來(lái)越多的地方政府將涉企公共法律服務(wù)作為當(dāng)?shù)靥嵘ㄖ谓ㄔO(shè)水平和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要手段，通過(guò)探索設(shè)立公共法律服務(wù)企業(yè)專窗或綠色通道、建立園區(qū)公共法律服務(wù)中心（站）、成立企業(yè)法律服務(wù)團(tuán)等方式，強(qiáng)化專門面向企業(yè)的公共法律服務(wù)供給，呈現(xiàn)專門化、專業(yè)化、多元化和精準(zhǔn)化的發(fā)展趨勢(shì)。

隨著相關(guān)政策的出臺(tái)以及實(shí)踐探索的深入推進(jìn)，公共法律服務(wù)也成為學(xué)術(shù)研究的重要議題。目前，已有研究成果主要圍繞公共法律服務(wù)概念闡釋、制度體系完善、均衡發(fā)展、公共法律服務(wù)購(gòu)買，以及在鄉(xiāng)村振興、基層社會(huì)治理等具體場(chǎng)域中的作用發(fā)揮情況等方面展開。從營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化視角來(lái)看，針對(duì)以企業(yè)為服務(wù)對(duì)象的公共法律服務(wù)及其體系完善的研究較少。但無(wú)論是從法治建設(shè)的基本要求還是從營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的客觀需求來(lái)看，關(guān)于涉企公共法律服務(wù)的研究具有必要性和緊迫性。已有研究雖然沒(méi)有直接涉及涉企公共法律服務(wù)，但相關(guān)概念的辨析和具體作用發(fā)揮的理論闡釋為本文的研究提供了基礎(chǔ)。

本文以營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化為視角，對(duì)涉企公共法律服務(wù)供給現(xiàn)狀進(jìn)行研究，并結(jié)合深圳企業(yè)調(diào)查問(wèn)卷中發(fā)現(xiàn)的供給定位不精準(zhǔn)、平臺(tái)利用率不高、服務(wù)知曉率和專業(yè)性有待進(jìn)一步提升等問(wèn)題，從供給對(duì)象、供給內(nèi)容和供給模式方面提出完善建議。

二、涉企公共法律服務(wù)優(yōu)化

營(yíng)商環(huán)境的作用機(jī)制

推進(jìn)涉企公共法律服務(wù)是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是推進(jìn)涉企公共法律服務(wù)的重要目標(biāo)。公共法律服務(wù)體系是服務(wù)型政府在法律領(lǐng)域提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)性制度，代表政府從“統(tǒng)治行政”向“服務(wù)行政”過(guò)渡，而能否將企業(yè)的公共法律服務(wù)需求高效地轉(zhuǎn)化為供給，是檢驗(yàn)政府行政能力的關(guān)鍵。涉企公共法律服務(wù)則是以“企業(yè)”為服務(wù)對(duì)象、以“法律”“服務(wù)”為內(nèi)容的公共服務(wù)，通過(guò)強(qiáng)化公共服務(wù)供給，發(fā)揮法治指引、規(guī)制的微觀功能和保障作用，促進(jìn)宏觀價(jià)值生成，進(jìn)而優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

1. 涉企公共法律服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境功能的基礎(chǔ)條件：公共法律服務(wù)對(duì)象的拓展與區(qū)分

公共法律服務(wù)的實(shí)踐在我國(guó)早已有之，但對(duì)公共法律服務(wù)概念的界定仍比較落后。而且公共法律服務(wù)的概念呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展的特點(diǎn)，目前還沒(méi)有形成通說(shuō)。這與該概念提出的時(shí)間較短有關(guān)，其直到2014年才正式出現(xiàn)在中央決策文件中。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)” 。至此，“公共法律服務(wù)”成為一個(gè)獨(dú)立的概念，被納入全面推進(jìn)依法治國(guó)的總體部署中。同年，司法部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱“2014《意見》”），對(duì)公共法律服務(wù)這一概念進(jìn)行了界定。該界定主要是從司法行政機(jī)關(guān)的職能出發(fā)，明確了供給主體，即“由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌提供”，供給內(nèi)容包括“法治宣傳教育和法治文化活動(dòng)、法律援助、公益性法律咨詢、辯護(hù)、代理、公證、司法鑒定等法律服務(wù)以及人民調(diào)解活動(dòng)等”，以及“保障公民基本權(quán)利，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和保障人民安居樂(lè)業(yè)”的價(jià)值目標(biāo)。2019年，“兩辦”出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱“2019《意見》”），其中附件2《國(guó)家公共法律服務(wù)發(fā)展指標(biāo)（2019—2022年）》在“服務(wù)項(xiàng)目及指標(biāo)說(shuō)明”中也規(guī)定了公共法律服務(wù)的定義。

與2014《意見》相比，2019《意見》關(guān)于“公共法律服務(wù)”的定義，在供給主體、服務(wù)對(duì)象、供給內(nèi)容等方面發(fā)生了一些變化：一是強(qiáng)調(diào)供給主體的多元化，即“由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”；二是突出服務(wù)對(duì)象的類型化，即“各類主體”；三是供給內(nèi)容體系化，即“提供的公共法律服務(wù)設(shè)施、服務(wù)產(chǎn)品、服務(wù)活動(dòng)，以及其他相關(guān)法律服務(wù)”。雖然關(guān)于服務(wù)對(duì)象的界定中并沒(méi)有明確提到企業(yè)，但是“各類主體”可以理解為包括自然人、法人和非法人組織。2021年司法部出臺(tái)的《全國(guó)公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2021—2015年）》，則明確規(guī)定了專門面向企業(yè)服務(wù)的措施。至此，從國(guó)家層面，企業(yè)明確成為公共法律服務(wù)的對(duì)象。實(shí)際上，在上述政策法規(guī)出臺(tái)之前，“法治體檢”等專門面向企業(yè)的公共法律服務(wù)已經(jīng)在各地開展，并作為完善企業(yè)服務(wù)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措。

對(duì)公共法律服務(wù)的對(duì)象進(jìn)行分類有其必要性。首先，從需求內(nèi)容來(lái)看，人民群眾的需求主要是與日常生活緊密相關(guān)的婚姻家庭、遺產(chǎn)繼承、房產(chǎn)物業(yè)、債權(quán)債務(wù)、消費(fèi)者權(quán)益、人身?yè)p害等方面的法律咨詢以及民事糾紛化解；而企業(yè)的需求則主要是與企業(yè)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展相關(guān)的內(nèi)部治理、合同審查、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)爭(zhēng)議以及商事糾紛解決。其次，從服務(wù)目標(biāo)來(lái)看，面向人民群眾開展的包括法治宣傳教育、法律咨詢等公共法律服務(wù)，旨在提高公眾的法律意識(shí)和法律素養(yǎng)，幫助公眾了解和掌握基本的法律知識(shí)和法律觀念，解決日常生活中的法律問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)基層治理穩(wěn)定和諧，側(cè)重普及性；而面向企業(yè)開展的公共法律服務(wù)，則旨在幫助企業(yè)預(yù)防和解決經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高企業(yè)的合規(guī)性和競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，側(cè)重專業(yè)性。再次，從提升公共法律服務(wù)的質(zhì)效要求來(lái)看，服務(wù)對(duì)象的區(qū)分，有利于優(yōu)化資源配置和提高效率，增強(qiáng)服務(wù)的針對(duì)性，更好滿足服務(wù)對(duì)象的法律需求，發(fā)揮公共法律服務(wù)的作用和價(jià)值。

2. 涉企公共法律服務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境功能的作用機(jī)制

加快以營(yíng)造穩(wěn)定、透明、可預(yù)期法治環(huán)境為重要目標(biāo)的法治政府和以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵囊x的服務(wù)型政府建設(shè)，是政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的關(guān)鍵。而涉企公共法律服務(wù)作為法治政府建設(shè)與服務(wù)型政府建設(shè)融合發(fā)展的公共產(chǎn)品，既是以“法律”為核心的服務(wù)產(chǎn)品，又是以政府供給為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品，在市場(chǎng)化服務(wù)供給不足的情況下，面向企業(yè)提供以補(bǔ)充、兜底作用發(fā)揮優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的功能。公共法律服務(wù)是全面推進(jìn)依法治國(guó)與推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)相融合的公共產(chǎn)品。公共法律服務(wù)是以“法律”“服務(wù)”為內(nèi)容的公共服務(wù)，能夠推動(dòng)法治政府和服務(wù)型政府的建設(shè)及其深度融合。而法治政府與服務(wù)型政府建設(shè)的深度融合具有規(guī)范行政權(quán)力與促進(jìn)行政服務(wù)的雙重使命，直接作用于營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化過(guò)程。

涉企公共法律服務(wù)則是以“企業(yè)”為服務(wù)對(duì)象、以“法律”“服務(wù)”為內(nèi)容的公共服務(wù)。在政府營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化中，制度供給的功能主要體現(xiàn)為加強(qiáng)營(yíng)商法規(guī)供給、增加公共服務(wù)供給、保護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益。從制度供給層面來(lái)看，涉企公共法律服務(wù)兼具公共服務(wù)供給（法律咨詢、法律培訓(xùn)、法治體檢、合規(guī)指導(dǎo)）和市場(chǎng)主體權(quán)益保護(hù)（糾紛解決、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)）雙重功能。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革措施不僅要優(yōu)化監(jiān)管框架，也要強(qiáng)化服務(wù)供給。公共法律服務(wù)，是現(xiàn)代政府公共服務(wù)職能在公共法律服務(wù)領(lǐng)域的具體化和法治化。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的不斷發(fā)展，市場(chǎng)主體對(duì)相關(guān)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、程序等法律資源的需求越加廣泛。法律問(wèn)題是企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中不得不面對(duì)且需要解決的重要問(wèn)題，但是，目前在各類性質(zhì)、規(guī)模的企業(yè)中，設(shè)立法律顧問(wèn)崗位或者外聘律師作為法律顧問(wèn)處理日常法律事務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)糾紛預(yù)防與化解等工作的占比并不高。究其原因，是企業(yè)基于降低運(yùn)營(yíng)成本的考慮，尤其是小微企業(yè)。從中足見，現(xiàn)階段企業(yè)對(duì)涉企公共法律服務(wù)具有較高的現(xiàn)實(shí)需求。同時(shí)，在問(wèn)卷調(diào)查中，企業(yè)也表達(dá)了較強(qiáng)的接受公共法律服務(wù)的主觀意愿。因此，在市場(chǎng)化法律服務(wù)作用發(fā)揮有限的情況下，公共法律服務(wù)發(fā)揮了兜底保障作用，回應(yīng)了企業(yè)對(duì)法律服務(wù)的需求。

涉企公共法律服務(wù)通過(guò)發(fā)揮法治對(duì)企業(yè)具體經(jīng)營(yíng)行為指引、規(guī)制的微觀功能，以及對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序保障、促進(jìn)的宏觀價(jià)值來(lái)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。法治對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境具有指引、規(guī)制、保障和促進(jìn)作用。而公共法律服務(wù)是實(shí)現(xiàn)法治的基礎(chǔ)性工作，貫穿法治建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，是將法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)融為一體，促進(jìn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的法治現(xiàn)代化新模式。涉企公共法律服務(wù)對(duì)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的影響體現(xiàn)在微觀和宏觀兩個(gè)層面，且微觀功能能夠促進(jìn)宏觀價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。微觀層面，涉企公共法律服務(wù)發(fā)揮著指引和規(guī)制作用，通過(guò)向一家或者多家企業(yè)開展法治宣傳教育、法律咨詢、合規(guī)指導(dǎo)、法治體檢等專業(yè)法律服務(wù)，幫助企業(yè)解決法律問(wèn)題，并培養(yǎng)、提升企業(yè)的法律意識(shí)和規(guī)則意識(shí)，使其在內(nèi)部治理和對(duì)外交易過(guò)程中能夠依法從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。法學(xué)知識(shí)總是“要么明確地、要么潛在地宣揚(yáng)‘面對(duì)法律問(wèn)題我們應(yīng)當(dāng)如何、需要如何’”的規(guī)范命題，因而也就總是隱含著某種“規(guī)范企圖”。這使得公共法律服務(wù)的知識(shí)提供必然潛在地指向服務(wù)對(duì)象思想、行為的改變。宏觀層面，涉企公共法律服務(wù)的價(jià)值體現(xiàn)在環(huán)境建構(gòu)功能，即保障公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和高效、統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序，防范風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)交易成本降低，確保市場(chǎng)主體的交易安全。涉企公共法律服務(wù)是實(shí)現(xiàn)法治對(duì)經(jīng)濟(jì)保障和促進(jìn)作用的重要方式和抓手，尤其在我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展背景下，這種功能作用更為突顯和重要。

三、涉企公共法律服務(wù)供給配置失衡及其

原因——基于深圳企業(yè)的問(wèn)卷調(diào)查

涉企公共法律服務(wù)作為推進(jìn)公共法律服務(wù)建設(shè)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要探索內(nèi)容，在區(qū)域布局、平臺(tái)建設(shè)、產(chǎn)品設(shè)計(jì)等方面已經(jīng)取得一定成效，但也面臨供給配置失衡問(wèn)題。以深圳為例，具體表現(xiàn)在供給資源利用率不充分、供給對(duì)象定位不精準(zhǔn)等方面，亟待優(yōu)化解決。

1. 涉企公共法律服務(wù)平臺(tái)資源供給配置失衡

目前，各級(jí)公共法律服務(wù)中心（站）是公共法律服務(wù)開展的重要實(shí)體平臺(tái)和企業(yè)獲取法律咨詢等服務(wù)的重要渠道，是服務(wù)資源下沉，提高公共法律服務(wù)便捷性、打通公共法律服務(wù)“最后一公里”的重要抓手。但是，通過(guò)檢視服務(wù)實(shí)踐情況，發(fā)現(xiàn)涉企公共法律服務(wù)存在供給配置失衡問(wèn)題，主要表現(xiàn)在兩方面：一是涉企公共法律服務(wù)的供給資源總體利用不充分，二是供給對(duì)象定位不精準(zhǔn)。

當(dāng)前，深圳公共法律服務(wù)中心（站）布局已經(jīng)實(shí)現(xiàn)市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)全覆蓋，線上線下融合發(fā)展，同時(shí)，為了更好地服務(wù)企業(yè)需求，深圳還專門在市、區(qū)公共法律服務(wù)中心（站）設(shè)置了企業(yè)服務(wù)的綠色通道，在部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)成立公共法律服務(wù)中心（站）。然而，超八成受訪企業(yè)未接受過(guò)公共法律服務(wù)（圖1）。可見，公共法律服務(wù)中心（站）服務(wù)企業(yè)的作用發(fā)揮并不充分，一方面，造成了公共法律服務(wù)資源浪費(fèi)；另一方面，企業(yè)對(duì)公共法律服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求也未得到有效回應(yīng)。

企業(yè)在自身專業(yè)法律服務(wù)供給不足的情況下，對(duì)公共法律服務(wù)的需求是現(xiàn)實(shí)的、客觀的、緊迫的，且需求量較大。企業(yè)設(shè)立專職法律顧問(wèn)崗位或者聘用律師作為法律顧問(wèn)，是企業(yè)在日常經(jīng)營(yíng)過(guò)程中預(yù)防和處理涉及法律相關(guān)問(wèn)題的主要方式。但是，目前我國(guó)企業(yè)尤其是小微企業(yè)，出于成本控制的考慮，設(shè)立專職法律顧問(wèn)崗位或者聘用律師作為法律顧問(wèn)的數(shù)量并不多。問(wèn)卷調(diào)查顯示，超四成的受訪企業(yè)曾遇到過(guò)法律問(wèn)題，然而，62.27%的受訪企業(yè)沒(méi)有設(shè)立專職法律顧問(wèn)崗位或者外聘法律顧問(wèn)（圖2、圖3），可見，深圳企業(yè)中的法律專業(yè)人才，無(wú)論是專職還是兼職，覆蓋率均不高。因此，結(jié)合涉企公共法律服務(wù)平臺(tái)資源的供給、企業(yè)的客觀需求和接受公共法律服務(wù)情況來(lái)看，公共法律服務(wù)資源的補(bǔ)充作用發(fā)揮得并不充分，對(duì)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的作用發(fā)揮有限。

涉企公共法律服務(wù)供給配置失衡的另一個(gè)表現(xiàn)是民營(yíng)企業(yè)、小微企業(yè)對(duì)公共法律服務(wù)平臺(tái)服務(wù)資源的利用率較低，基本呈現(xiàn)出企業(yè)規(guī)模越小、未接受過(guò)服務(wù)的概率越大的特點(diǎn)，這與公共法律服務(wù)的兜底保障定位不符。

調(diào)查問(wèn)卷顯示（圖4、圖5），民營(yíng)企業(yè)和微型企業(yè)未接受過(guò)公共法律服務(wù)的占比最高，分別高達(dá)81.27%和86.65%。而民營(yíng)企業(yè)、小微企業(yè)對(duì)公共法律服務(wù)的客觀需求卻是更加緊迫的。一方面，相較于國(guó)有企業(yè)、大中型企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)、小微企業(yè)內(nèi)部法律體系建設(shè)比較薄弱，甚至是缺乏，亟待公共法律服務(wù)資源供給支持。受訪企業(yè)中，將近六成的民營(yíng)企業(yè)既沒(méi)有設(shè)立專職法律顧問(wèn)崗位，也沒(méi)有外聘法律顧問(wèn)。這種現(xiàn)象具有一定的普遍性。如廣東省政協(xié)專題調(diào)查組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，擁有公司律師的755家企業(yè)中，國(guó)企占比93.5%，民企僅占比6.5%，且以大型民企為主。另一方面，小微企業(yè)面臨的商事糾紛等法律問(wèn)題較為突出。2023年10月，上海市黃浦區(qū)人民法院發(fā)布的《中小企業(yè)商事糾紛審判白皮書（2021—2023）》顯示，中小企業(yè)糾紛案件占同期受理商事案件總數(shù)的91.8%。

2. 原因分析

公共法律服務(wù)中心（站）利用率不高的原因在于：一是企業(yè)對(duì)公共法律服務(wù)提供渠道及其具體服務(wù)內(nèi)容的知曉率、了解率不高；二是服務(wù)的專業(yè)性、便利性和企業(yè)的體驗(yàn)感有待進(jìn)一步提升。

了解公共法律服務(wù)中心（站）的服務(wù)類型和內(nèi)容是企業(yè)接受服務(wù)的前提和基礎(chǔ)。雖然相關(guān)職能部門已經(jīng)通過(guò)官方“兩微一端”對(duì)公共法律服務(wù)中心（站）的服務(wù)開展積極宣傳，但是企業(yè)對(duì)公共法律服務(wù)中心（站）的服務(wù)開展情況知曉率和了解率并不高，不僅不知道公共法律服務(wù)中心（站）可為其提供服務(wù)，也不了解具體服務(wù)類型和內(nèi)容。調(diào)查問(wèn)卷顯示（圖6、圖7），受訪企業(yè)中，超六成的企業(yè)不知道或不了解所在園區(qū)或社區(qū)/街道設(shè)有公共法律服務(wù)中心（站）以及可為其提供服務(wù)。其中，民營(yíng)企業(yè)（41.91%）、集體企業(yè)（40%）的知曉率低于國(guó)有企業(yè)（57.78%）和外商投資企業(yè)（63.28%）；小型企業(yè)（42.97%）、微型企業(yè)（50.42%）和個(gè)體工商戶（22.11%）的知曉率低于大型企業(yè)（73.96%）和中型企業(yè)（53.45%）。

企業(yè)對(duì)公共法律服務(wù)的知曉率和了解率不高，從供給層面來(lái)看，根本原因在于公共法律服務(wù)仍然處于初步探索階段，人、財(cái)、物等各項(xiàng)資源投入有限，并且面向人民群眾的基本公共法律服務(wù)是首要保障。因此，在總體資源投入有限的情況下，涉企公共法律服務(wù)方面的供給相對(duì)不足，導(dǎo)致涉企公共法律服務(wù)“不敢宣傳”“下沉不夠”，直接影響企業(yè)對(duì)涉企公共法律服務(wù)的知曉和了解；同時(shí)，公共法律服務(wù)“自上而下”的推行模式，也是導(dǎo)致涉企公共法律服務(wù)知曉率和了解率不高的原因。從需求層面來(lái)看，公共法律服務(wù)實(shí)踐的開展依賴于服務(wù)對(duì)象在法律觀念上的主動(dòng)配合，涉企公共法律服務(wù)的有效開展需要企業(yè)作為需求方在政府直接供給和間接供給的全鏈條的參與，包括及時(shí)提供需求、反饋服務(wù)成效等。但是，目前小微企業(yè)在以政策宣講等形式的宣傳活動(dòng)中，參與度較低，影響了其獲取相應(yīng)信息的可行性。

公共法律服務(wù)平臺(tái)的利用率不高的另一個(gè)原因，是企業(yè)通常會(huì)擔(dān)心公共法律服務(wù)的專業(yè)性、便利性不足。受訪企業(yè)中，除因已有法律顧問(wèn)而不考慮利用公共法律服務(wù)外，分別有21.91%和27.89%的企業(yè)因擔(dān)心公共法律服務(wù)的專業(yè)性、便利性與體驗(yàn)感而不考慮（圖8）。

專業(yè)性、便利性和體驗(yàn)感是直接影響企業(yè)是否選擇利用公共法律服務(wù)平臺(tái)的重要因素。其中，專業(yè)性是基礎(chǔ)，決定企業(yè)是否接受公共法律服務(wù)的意愿，而服務(wù)主體的服務(wù)能力是影響涉企公共法律服務(wù)專業(yè)性的主要因素?！坝烧l(shuí)來(lái)服務(wù)”這一問(wèn)題則取決于供給模式，即政府直接供給還是間接供給。間接供給模式，目前主要是通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)的。簡(jiǎn)言之，政府所購(gòu)買的服務(wù)決定了涉企公共法律服務(wù)的專業(yè)性。具體而言，政府所購(gòu)買的服務(wù)會(huì)受到采購(gòu)價(jià)格、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)人士的專業(yè)素質(zhì)等一系列因素影響。因此，間接供給模式下，專業(yè)性不強(qiáng)可能是購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中對(duì)服務(wù)專業(yè)性把關(guān)不夠，或者是對(duì)服務(wù)的實(shí)施過(guò)程監(jiān)督不足，亦或是采購(gòu)價(jià)格偏低等原因造成的。便利性是提升企業(yè)利用公共法律服務(wù)的直接因素，涉企公共法律服務(wù)的便利性與線下服務(wù)平臺(tái)選址布局、線上平臺(tái)服務(wù)系統(tǒng)和模塊設(shè)置、服務(wù)時(shí)長(zhǎng)等因素有關(guān)。因此，便利性不足的根本原因就在于線上線下平臺(tái)功能的可觸及性以及融合不足。雖然體驗(yàn)感是企業(yè)接受公共法律服務(wù)的一種主觀感受，但同時(shí)也是對(duì)客觀服務(wù)的一種反映，除受到專業(yè)性、便利性因素影響之外，還會(huì)受到服務(wù)態(tài)度的影響。因此，服務(wù)態(tài)度不好也可能是體驗(yàn)感不佳的主要原因。

四、完善涉企公共法律服務(wù)供給的對(duì)策建議

完善涉企公共法律服務(wù)供給是進(jìn)一步發(fā)揮其優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境功能的根本。根據(jù)法律成本效益理論，邊際效用遞減規(guī)律下，有效供給顯得尤為關(guān)鍵。因此，涉企公共法律服務(wù)作為專門面向企業(yè)提供的公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化需求導(dǎo)向，充分、及時(shí)地了解企業(yè)對(duì)公共法律服務(wù)的需求，進(jìn)一步明確供給對(duì)象，突出針對(duì)性；優(yōu)化供給資源，提升服務(wù)精準(zhǔn)性；完善供給模式，提升服務(wù)質(zhì)效。良好的法治關(guān)系建立在優(yōu)化的法律供給和大眾法律需求的邊際之上。

（一）明確供給對(duì)象，將民營(yíng)企業(yè)、小微企業(yè)作為涉企公共法律服務(wù)的重點(diǎn)對(duì)象

目前，根據(jù)各地相關(guān)政策文件的規(guī)定，涉企公共法律服務(wù)的對(duì)象為不特定的企業(yè)。但是結(jié)合現(xiàn)階段政府資金等資源的投入、參與主體情況，以及不同類型、規(guī)模企業(yè)在內(nèi)部法律服務(wù)方面的運(yùn)營(yíng)成本投入現(xiàn)狀來(lái)看，涉企公共法律服務(wù)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重、突出重點(diǎn)，進(jìn)一步強(qiáng)化涉企公共法律服務(wù)的促進(jìn)保障定位。從企業(yè)性質(zhì)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)將民營(yíng)企業(yè)作為服務(wù)的重點(diǎn)對(duì)象。這不僅與《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見》等政策文件中“依法保護(hù)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益”“引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)通過(guò)自身改革發(fā)展、合規(guī)經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)型升級(jí)不斷提升發(fā)展質(zhì)量”的要求一致，而且與民營(yíng)企業(yè)現(xiàn)實(shí)的、客觀的需求一致。

從企業(yè)規(guī)模來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)將小型企業(yè)、微型企業(yè)作為服務(wù)的重點(diǎn)對(duì)象。如前所述，受成本控制等因素影響，小微企業(yè)法律體系建設(shè)不足，自身供給法律服務(wù)能力有限。小微企業(yè)對(duì)于提升市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活躍度的重要性以及其對(duì)涉企公共法律服務(wù)的客觀需求，均決定了其應(yīng)當(dāng)作為重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象的定位。同時(shí)，涉企公共法律服務(wù)還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步關(guān)注那些成立時(shí)間較短、處于初創(chuàng)期的企業(yè)，給予創(chuàng)業(yè)初期法律方面的指導(dǎo)，尤其是對(duì)科技創(chuàng)新型的初創(chuàng)企業(yè)開展知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的服務(wù)。

（二）優(yōu)化供給資源，提升涉企公共法律服務(wù)內(nèi)容與類型的精準(zhǔn)性

隨著公共法律服務(wù)的完善和發(fā)展，其在類型上呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)且不斷拓展豐富的特點(diǎn)和趨勢(shì)。涉企公共法律服務(wù)類型亦是如此，在法律咨詢、法制宣傳等原有類型的基礎(chǔ)上增加了法治體檢、合規(guī)指導(dǎo)等新的服務(wù)類型。而這些類型的拓展也應(yīng)當(dāng)及時(shí)回應(yīng)企業(yè)發(fā)展需求。因此，政府在直接或者間接提供法律服務(wù)、配置資源的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)在法律咨詢、法制宣傳、法律培訓(xùn)、合規(guī)指導(dǎo)和法治體檢方面增加投入，提升上述服務(wù)的專業(yè)性和實(shí)效性。定期開展公共法律服務(wù)數(shù)據(jù)研究，并以服務(wù)數(shù)據(jù)為參考，及時(shí)調(diào)整公共法律服務(wù)資源配置與布局，實(shí)現(xiàn)供需平衡。

公共法律服務(wù)的需求存在一定的現(xiàn)實(shí)張力，既具有多樣性，又具有差異性，而涉企公共法律服務(wù)的多樣性和差異性更大。這與企業(yè)規(guī)模、性質(zhì)、所處行業(yè)和發(fā)展階段以及市場(chǎng)環(huán)境等因素有關(guān)。因此，企業(yè)對(duì)公共法律服務(wù)的具體需求內(nèi)容具有多層次、多維度和多元化特點(diǎn)，同時(shí)，還具有抽象性和動(dòng)態(tài)性特征。實(shí)踐中，企業(yè)有時(shí)并不愿意表達(dá)自己的真實(shí)需求，甚至有時(shí)還會(huì)隱藏需求。因此，政府在直接或者間接提供公共法律服務(wù)時(shí)，必須運(yùn)用多種方式獲取、分析企業(yè)對(duì)公共法律服務(wù)具體內(nèi)容的需求，如通過(guò)企業(yè)需求調(diào)查問(wèn)卷、公共法律服務(wù)平臺(tái)后臺(tái)數(shù)據(jù)，以及訴訟、仲裁、調(diào)解等矛盾糾紛化解機(jī)構(gòu)的案件數(shù)據(jù)等進(jìn)行分析和研判，從而將企業(yè)的具體需求高效地轉(zhuǎn)化為有針對(duì)性的供給。

目前，涉企公共法律服務(wù)處于探索階段，應(yīng)將企業(yè)較為迫切的、需求度較高的服務(wù)內(nèi)容作為重點(diǎn)服務(wù)事項(xiàng)，并在基礎(chǔ)清單上適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。深圳企業(yè)問(wèn)卷調(diào)查顯示，企業(yè)對(duì)于合同風(fēng)險(xiǎn)防范和矛盾糾紛化解的需求度最高。因此，在制定涉企公共法律服務(wù)清單的過(guò)程中，應(yīng)將與合同簽訂、履行等內(nèi)容有關(guān)的法律咨詢、法律培訓(xùn)、法治體檢作為風(fēng)險(xiǎn)防范服務(wù)的重要內(nèi)容。同時(shí)，結(jié)合企業(yè)對(duì)低成本、高效率糾紛解決機(jī)制的需求，繼續(xù)推進(jìn)訴訟、調(diào)解、仲裁多元糾紛解決機(jī)制完善，充分利用商事調(diào)解等非訴爭(zhēng)議解決方式，幫助企業(yè)及時(shí)有效地化解矛盾糾紛。因此，該項(xiàng)服務(wù)也應(yīng)當(dāng)納入其中，并與其他服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。

（三）完善供給模式，強(qiáng)化平臺(tái)、產(chǎn)品與機(jī)制協(xié)同推進(jìn)

涉企公共法律服務(wù)的供給完善需要建立以多元化服務(wù)平臺(tái)為載體、專業(yè)化服務(wù)產(chǎn)品為核心、精準(zhǔn)的信息推送服務(wù)與統(tǒng)計(jì)機(jī)制為基礎(chǔ)的模式。

便利性是公共法律服務(wù)的基本要求之一，服務(wù)平臺(tái)是企業(yè)接受、獲取公共法律服務(wù)的重要渠道。因此，多元化、便利化的服務(wù)平臺(tái)建設(shè)應(yīng)從載體的數(shù)量、布局以及人工智能技術(shù)的應(yīng)用等方面進(jìn)行提升，進(jìn)一步加強(qiáng)公共法律服務(wù)中心（站）實(shí)體平臺(tái)，尤其是特色化、專業(yè)化園區(qū)公共法律服務(wù)中心（站）以及圍繞新興產(chǎn)業(yè)的公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和布局，繼續(xù)推進(jìn)和豐富線上服務(wù)平臺(tái)功能配置，提高服務(wù)的便利性，形成點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣的服務(wù)格局。同時(shí)，在實(shí)體平臺(tái)的選址方面，應(yīng)當(dāng)盡量選擇在臨街、低樓層的地方設(shè)置服務(wù)窗口。

公共法律服務(wù)相較于其他公共服務(wù)，專業(yè)性更強(qiáng)，而涉企公共法律服務(wù)對(duì)服務(wù)專業(yè)性的要求更高，這是由商事交易以及相關(guān)法律內(nèi)容的復(fù)雜性和專業(yè)性決定的。產(chǎn)品化是將公共法律服務(wù)的抽象化轉(zhuǎn)為具象化的主要方法，是提升服務(wù)專業(yè)性的重要方式，有利于公共法律服務(wù)的統(tǒng)一開展和量化評(píng)估。因此，為提升公共法律服務(wù)的專業(yè)性，應(yīng)將打造專業(yè)化服務(wù)產(chǎn)品為著力點(diǎn)，突出涉企公共法律服務(wù)產(chǎn)品之間的協(xié)調(diào)性與互補(bǔ)性，強(qiáng)化涉企公共法律服務(wù)產(chǎn)品供給的規(guī)劃性和銜接性，動(dòng)態(tài)調(diào)整服務(wù)清單并明確服務(wù)產(chǎn)品的供給主體、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)時(shí)限等具體內(nèi)容，從而整體提升涉企公共法律服務(wù)供給的專業(yè)性。

在涉企公共法律服務(wù)平臺(tái)和產(chǎn)品同步建設(shè)的基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步加大涉企公共法律服務(wù)的宣傳力度，充分利用各種聯(lián)系企業(yè)的渠道和方式推送服務(wù)信息，以便企業(yè)及時(shí)獲取服務(wù)信息并接受服務(wù)。一方面，建立及時(shí)推送服務(wù)信息的長(zhǎng)效機(jī)制，突出涉企公共法律服務(wù)宣傳的時(shí)效性與常態(tài)化，根據(jù)不同類型的服務(wù)產(chǎn)品實(shí)行差異化的宣傳方式；另一方面，充分利用已有的公共法律服務(wù)平臺(tái)線上系統(tǒng)，增強(qiáng)服務(wù)信息推送的精準(zhǔn)性，強(qiáng)化線上或者線下服務(wù)方式的適用，便于后臺(tái)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和對(duì)服務(wù)質(zhì)量的反饋與監(jiān)督。

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Investigation and Reflection on Improving Public Legal Services for Enterprises

Wu Dinghai， Zhao Dan

（Shenzhen Social Science Academy， Shenzhen， Guangdong 518000）

Abstract： As a public product of the integrated development of the construction of a government ruled by law and a service-oriented government， public legal services for enterprises are both service products centered on “l(fā)aw” and public products dominated by government supply. In cases of inadequate market-based service supply， these services are provided to enterprises， serving dual functions of public service supply and protection of market entity rights and interests， thereby optimizing the business environment through supplementary and underlying roles. Based on a questionnaire survey of enterprises in Shenzhen， it was found that there are currently imbalances in the provision of public legal services for enterprises， specifically manifested in inadequate utilization of supply resources and inaccurate targeting of recipients. Efforts should be made to strengthen demand orientation， further clarify the recipients by prioritizing private enterprises and small and micro-enterprises as key targets for public legal services; optimize supply resources to enhance the precision of the content and types of public legal services for enterprises; improve supply models by strengthening the synergistic promotion of platforms， products and mechanisms.

Key words： Public Legal Services; Business Environment; Services Related to Enterprises; Demand-oriented

（收稿日期：2024-10-11" 責(zé)任編輯：賴芳穎）