實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略：形勢(shì)與策略

[摘要] 當(dāng)前，在推動(dòng)高水平對(duì)外開放背景下，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)入新的躍升期，實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略面臨“五個(gè)更加注重”的新要求，即更加注重制度開放、首創(chuàng)先行，更加注重系統(tǒng)集成、平臺(tái)整合，更加注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，更加注重突出特色、聚焦優(yōu)勢(shì)，更加注重戰(zhàn)略對(duì)接、協(xié)同聯(lián)動(dòng)。在新的歷史起點(diǎn)上，實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略應(yīng)強(qiáng)化首創(chuàng)性改革，找準(zhǔn)制度型開放發(fā)力點(diǎn)；推進(jìn)集成式改革，強(qiáng)化三大重點(diǎn)領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；積極發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系；創(chuàng)新考核激勵(lì)機(jī)制，更好平衡改革風(fēng)險(xiǎn)與收益的關(guān)系，切實(shí)推進(jìn)“大膽試、大膽闖、自主改”，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大的改革創(chuàng)新動(dòng)力。

[關(guān)鍵詞] 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略" " 制度型開放" " 產(chǎn)業(yè)集群" "系統(tǒng)集成

[中圖分類號(hào)] F752" " [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" " "[文章編號(hào)] 1004-6623（2024）06-0059-08

[作者簡(jiǎn)介] 原倩，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，研究方向：世界經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

深入實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略，是推動(dòng)高水平對(duì)外開放的內(nèi)在要求，是促進(jìn)全面深化改革的必由之路，是助力高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。2013年至今，我國(guó)按照“1+3+7+海南+6+3+1”的推進(jìn)節(jié)奏，分7個(gè)批次設(shè)立了上海、廣東、遼寧、山東、北京等22個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的省區(qū)市占全國(guó)31個(gè)省區(qū)市（除港澳臺(tái)外）的71%，形成了覆蓋東西南北中，統(tǒng)籌沿海、內(nèi)陸、沿邊的改革開放創(chuàng)新格局。黨的二十屆三中全會(huì)提出，要實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略，鼓勵(lì)首創(chuàng)性、集成式探索。新形勢(shì)下，系統(tǒng)梳理自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)基本框架體系，結(jié)合高水平對(duì)外開放大背景大方向，深刻認(rèn)識(shí)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略的新形勢(shì)新要求，能夠?yàn)橥苿?dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新工作再開新局提供有力支撐。

一、我國(guó)推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)

改革創(chuàng)新的基本框架

自設(shè)立以來(lái)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新工作形成了包括政策體系、空間體系、推進(jìn)體系、戰(zhàn)略對(duì)接體系在內(nèi)的基本框架，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新工作扎實(shí)推進(jìn)發(fā)揮了有力的支持保障作用。

1. 政策體系

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新工作既具有一般性，又兼顧地方特色。隨著建設(shè)批次的推進(jìn)，改革創(chuàng)新工作內(nèi)涵也在不斷豐富發(fā)展。概括而言，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新工作圍繞“1+1+5+X”的戰(zhàn)略任務(wù)體系展開，其具體內(nèi)容如下：

第一個(gè)“1”是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的初心使命，即改革創(chuàng)新，通過(guò)大膽試、大膽闖、自主改，打造制度試驗(yàn)田。第二個(gè)“1”是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的工作核心，即制度型開放。2024年9月，中央深改委審議通過(guò)的《關(guān)于實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略的意見》指出，要堅(jiān)持以高水平開放為引領(lǐng)，以制度創(chuàng)新為核心，鼓勵(lì)先行先試，開展首創(chuàng)性、集成式探索，推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新發(fā)展?！?”是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作普遍關(guān)注的核心任務(wù)，包括轉(zhuǎn)變政府職能及優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、貿(mào)易便利化及轉(zhuǎn)型升級(jí)、投資領(lǐng)域改革、金融開放創(chuàng)新、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)及產(chǎn)業(yè)體系培育等方面。隨著時(shí)間的推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)體系培育的分量不斷提升。“X”代表立足自身?xiàng)l件、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、體現(xiàn)地方特色。例如，天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)服務(wù)于京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的發(fā)展戰(zhàn)略，福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立足于擴(kuò)大兩岸經(jīng)貿(mào)合作，廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推動(dòng)粵港澳深度合作，湖北自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)服務(wù)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展戰(zhàn)略，遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)著力推動(dòng)?xùn)|北老工業(yè)基地振興發(fā)展，黑龍江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)著力推動(dòng)對(duì)東北亞開放合作等。

2. 空間體系

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的空間劃分方法具有明顯特點(diǎn)，與開發(fā)區(qū)、國(guó)家級(jí)新區(qū)等開放平臺(tái)存在明顯不同。在全國(guó)22個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中，除上海、廣東、河北以及浙江等少數(shù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外，大部分自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的空間布局包括3個(gè)閉合空間的片區(qū)，總面積約120平方公里，這是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的重要空間特征。一方面，與國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、跨境電商綜試區(qū)等平臺(tái)相比，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擁有十分明確的空間范圍，區(qū)域內(nèi)對(duì)土地性質(zhì)等都有清晰規(guī)定，邊界十分明確。另一方面，與綜保區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域相比，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不存在物理圍網(wǎng)或電子圍網(wǎng)，其邊界是空間邊界，而不是海關(guān)監(jiān)管的邊界。

從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)看，各類開放平臺(tái)在空間劃分過(guò)程中往往面臨不同目標(biāo)之間的權(quán)衡。一方面，如果缺乏清晰的空間邊界，試驗(yàn)范圍遍布所在行政區(qū)的全部空間，則可能造成相關(guān)改革創(chuàng)新工作的目標(biāo)范圍過(guò)大，難以在有限時(shí)間內(nèi)把有限的力量投入到特定區(qū)域上去，從而在一定時(shí)間內(nèi)形成典型的、有代表性和示范意義的發(fā)展成果，對(duì)開展中期評(píng)估、及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以更好推動(dòng)相關(guān)工作會(huì)造成不利影響。與此同時(shí)，凡是“試驗(yàn)”，總會(huì)面臨一定風(fēng)險(xiǎn)。在此種空間安排下，如果改革創(chuàng)新過(guò)程中出現(xiàn)一些偏差，波及面也較大，不利于控制相關(guān)影響。另一方面，空間邊界過(guò)于嚴(yán)格、范圍相對(duì)受限，又容易造成新設(shè)平臺(tái)對(duì)原有經(jīng)濟(jì)空間或者行政空間的割裂，可能帶來(lái)“碎片化”“小馬拉大車”等問(wèn)題，難以涵育集聚經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)。在此種空間安排下，如何加強(qiáng)空間整合、培育規(guī)模經(jīng)濟(jì)、形成推進(jìn)工作的合力需要認(rèn)真謀劃。對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)而言，如何在有限的空間范圍充分整合地方主要經(jīng)濟(jì)板塊，尤其是如何充分整合各類口岸、航空港、綜保區(qū)、重要交通物流設(shè)施形成開放合力，是推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新工作需要解決的重要問(wèn)題。

3. 推進(jìn)體系

國(guó)家層面，2015年2月7日，國(guó)務(wù)院以國(guó)函〔2015〕18號(hào)印發(fā)《國(guó)務(wù)院自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度》，決定建立國(guó)務(wù)院自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)工作。從國(guó)際橫向比較看，有的國(guó)家設(shè)立專門行政管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)類似自貿(mào)區(qū)的相關(guān)開放區(qū)域的管理工作，如美國(guó)設(shè)立由商務(wù)部長(zhǎng)牽頭、財(cái)政部長(zhǎng)配合、海關(guān)等機(jī)構(gòu)參與的對(duì)外貿(mào)易管理委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的協(xié)調(diào)和管理工作。我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)基于相關(guān)改革創(chuàng)新任務(wù)的自身特點(diǎn)及我國(guó)實(shí)際情況，通過(guò)部際聯(lián)席會(huì)議方式協(xié)調(diào)和推進(jìn)相關(guān)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新工作。

地方層面，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的機(jī)構(gòu)職能體系進(jìn)行了有益探索，一般由省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌，片區(qū)層面設(shè)立管委會(huì)（或管理局）負(fù)責(zé)實(shí)施的組織管理體制。片區(qū)管委會(huì)或獨(dú)立設(shè)置，或與所在行政區(qū)、新區(qū)、開發(fā)區(qū)等相互疊加套合。具體而言，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地方機(jī)構(gòu)職能設(shè)置大體包括三種類型：一是“集中獨(dú)立型”，即將自貿(mào)片區(qū)經(jīng)濟(jì)權(quán)限集中到一個(gè)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，如沈陽(yáng)片區(qū)；二是“疊加型”，即將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的牌子疊加到現(xiàn)有的國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、新區(qū)或者行政區(qū)等之上，如上海、大連片區(qū)等；三是“下沉型”，即將具體建設(shè)和改革權(quán)限直接下放到第一線的市轄區(qū)層面，市級(jí)層面只負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作，如成都片區(qū)。管委會(huì)下分設(shè)若干專司自貿(mào)改革事宜的局辦及開發(fā)公司，負(fù)責(zé)推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的具體事項(xiàng)。

4. 戰(zhàn)略對(duì)接體系

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極對(duì)接和服務(wù)區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和共建“一帶一路”等，初步形成相融相通、協(xié)同推進(jìn)的局面。

從四大板塊看，東部、中部、西部、東北地區(qū)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)數(shù)量分別為10個(gè)、4個(gè)、6個(gè)、2個(gè)，占全國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)數(shù)量比重分別為45.5%、18.2%、27.3%、9.1%，占所在地區(qū)省區(qū)市數(shù)量的比重分別為100%、66.7%、50%、66.7%。

從沿海、沿邊、內(nèi)陸三大開放帶看，三大開放帶擁有的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)數(shù)量分別為10個(gè)、5個(gè)、7個(gè)，占所在地區(qū)省區(qū)市數(shù)量的比重分別為100%、55.6%、58.3%。

從南北方地區(qū)看，南方和北方地區(qū)分別擁有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)數(shù)量為13個(gè)和9個(gè)，占所在地區(qū)省區(qū)市數(shù)量的比重分別為81.3%、60%。

從區(qū)域重大戰(zhàn)略看，京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展5個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略分別擁有的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)數(shù)量為3個(gè)、4個(gè)、1個(gè)、9個(gè)、4個(gè)，占重大國(guó)家戰(zhàn)略所涉及地區(qū)的省區(qū)市總數(shù)量的比重分別為100%、100%、100%、81.8%、44.4%。除黃河流域外，其他地區(qū)擁有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的省區(qū)市數(shù)量占該地區(qū)全部省區(qū)市數(shù)量的比重均高于71%的全國(guó)平均水平。從五大戰(zhàn)略整體看，擁有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的16個(gè)省區(qū)市，占全國(guó)22家自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的72.7%，擁有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的省區(qū)市數(shù)量占五大戰(zhàn)略所涉及的共23個(gè)省區(qū)市數(shù)量的比重為69.6%。

從參與共建“一帶一路”倡議看，不少自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將融入共建“一帶一路”作為重要內(nèi)容和抓手，推出包括跨境運(yùn)輸、大宗商品交易、金融服務(wù)、數(shù)字化轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域的一系列創(chuàng)新性舉措?？傮w來(lái)看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在對(duì)接國(guó)家戰(zhàn)略過(guò)程中形成的相關(guān)布局，基本符合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)定位、國(guó)家重大戰(zhàn)略發(fā)展要求以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展條件，與相關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略形成了良好的相互配合和支撐的關(guān)系。

5. 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的三重經(jīng)濟(jì)屬性

從經(jīng)濟(jì)屬性看，我國(guó)從區(qū)域?qū)用嫱苿?dòng)改革開放過(guò)程中設(shè)立的一系列具有示范作用的平臺(tái)窗口，不同程度地具有“試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)”“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的特點(diǎn)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)兼具“試驗(yàn)區(qū)”“經(jīng)濟(jì)區(qū)”“行政區(qū)”的三重屬性，三者之間不是非此即彼、相互排斥的，而是對(duì)立統(tǒng)一、相互融合的。

所謂試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)，是指國(guó)家通過(guò)劃出特定區(qū)域，以“先行先試”的方式來(lái)推進(jìn)深化體制改革和擴(kuò)大對(duì)外開放舉措的空間經(jīng)濟(jì)形態(tài)。改革開放以來(lái)，在加快外向型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的條件下，我國(guó)設(shè)立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)、保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和中國(guó)特色自貿(mào)港等一系列平臺(tái)，都帶有試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)的鮮明特點(diǎn)。在改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大邏輯中，試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)圍繞改革問(wèn)題，“先行先試”地推進(jìn)深化改革和擴(kuò)大開放，由點(diǎn)及面地在更大范圍內(nèi)推廣，為改革開放增添強(qiáng)大的變革助力。

所謂經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)，是指國(guó)家突破行政區(qū)等傳統(tǒng)邊界，根據(jù)市場(chǎng)自發(fā)形成的各區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系來(lái)劃分和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的空間經(jīng)濟(jì)形態(tài)。大到四大板塊、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)、泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，小到開發(fā)區(qū)、國(guó)家級(jí)新區(qū)等，都帶有經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將發(fā)展的基礎(chǔ)落在產(chǎn)業(yè)上，具有經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)的典型特點(diǎn)。在改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大邏輯中，經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)圍繞發(fā)展問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域市場(chǎng)體系發(fā)育，深化區(qū)域分工水平，培育和壯大規(guī)模經(jīng)濟(jì)，為改革開放提供強(qiáng)勁的增長(zhǎng)動(dòng)力。

所謂行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，是指國(guó)家通過(guò)設(shè)立行政區(qū)的方式來(lái)管理和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的空間經(jīng)濟(jì)形態(tài)，省域經(jīng)濟(jì)、市域經(jīng)濟(jì)、縣域經(jīng)濟(jì)等都是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)形式。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要形式，更是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)采取不同的管理體制，有的片區(qū)管理范圍更寬、權(quán)限相對(duì)更大，有的片區(qū)則剝離社會(huì)事務(wù)、相對(duì)聚焦到改革發(fā)展和產(chǎn)業(yè)培育上來(lái)。無(wú)論何種形式，都帶有行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。

推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新工作必須充分兼顧其三種經(jīng)濟(jì)屬性的特點(diǎn)，不能與其他平臺(tái)等量齊觀。具體來(lái)看，需要重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)方面的問(wèn)題：

一是把握好自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革試驗(yàn)屬性，避免用單純的“開發(fā)區(qū)”思維、區(qū)域經(jīng)濟(jì)思維搞自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新工作。一方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)屬性更強(qiáng)，尤其是需要為國(guó)家試制度，單純的開發(fā)區(qū)建設(shè)思維不能充分體現(xiàn)這一要求。同時(shí)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)離不開“增長(zhǎng)極”“點(diǎn)軸開發(fā)”等區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)思路的支撐，但不能單純從空間經(jīng)濟(jì)集聚高地角度謀劃自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，不能把自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)打造為一般化的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，而是需要充分把握制度型開放、先行先試、大膽試、大膽闖、自主改的要求，充分彰顯改革觀、制度觀、大局觀。

二是把握好“條條”思維和“塊塊”思維的關(guān)系。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)既有“條條”屬性，又有“塊塊”屬性。一方面，很多自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新工作都是國(guó)家事權(quán)，審批權(quán)都在國(guó)家部門，不是單純地方層面的問(wèn)題。另一方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的執(zhí)行和推進(jìn)工作落在地方，需要與地方特色和地方工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮地方的主動(dòng)性。與其他平臺(tái)相比，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)統(tǒng)籌好“條條”“塊塊”關(guān)系的要求更高，對(duì)發(fā)揮“自上而下”和“自下而上”兩個(gè)積極性的需要更強(qiáng)，在推進(jìn)過(guò)程中要堅(jiān)持國(guó)家站位、克服地方“本位”，真正打造改革的排頭兵。

二、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新的總體進(jìn)展

各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在投資、貿(mào)易、金融等多個(gè)領(lǐng)域，圍繞構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制、建立健全事中事后監(jiān)管體系等基礎(chǔ)性制度進(jìn)行了積極探索，取得了一系列成效。根據(jù)中山大學(xué)發(fā)布的“2023—2024年度中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新指數(shù)”，全國(guó)57個(gè)自貿(mào)片區(qū)制度創(chuàng)新得分平均值為75.9分，其中廣東前海（88.12分）、上海浦東（87.86分）、廣東南沙（87.5分）分列前三名，在此基礎(chǔ)上，上海臨港、天津、北京、福建廈門、四川成都、廣東橫琴、重慶依次列入全國(guó)前十名。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新工作的分領(lǐng)域進(jìn)展主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

一是以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新加快推進(jìn)。以信息化和智能化為核心的貿(mào)易便利化改革持續(xù)推進(jìn)，“一線放開、二線管住”的監(jiān)管制度安全高效運(yùn)行，國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”持續(xù)運(yùn)行，通關(guān)效率得到明顯提高。

二是外商投資管理制度不斷創(chuàng)新。自2013年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推出我國(guó)首張外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單以來(lái)，經(jīng)過(guò)7次修訂，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單從190條壓減到27條，對(duì)外開放力度進(jìn)一步加大。同時(shí)，2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》，決定在上海、廣東、天津、福建4個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施，對(duì)影響或可能影響國(guó)家安全、國(guó)家安全保障能力，涉及敏感投資主體、敏感并購(gòu)對(duì)象、敏感行業(yè)、敏感技術(shù)、敏感地域的外商投資進(jìn)行安全審查。

三是金融開放取得積極進(jìn)展。上海等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極推動(dòng)擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)外開放，率先探索自由貿(mào)易賬戶，研究實(shí)現(xiàn)本外幣一體化、賬戶內(nèi)自由兌換的有效方式，探索開展全功能型跨境雙向人民幣資金池等金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)，更好地便利跨境貿(mào)易外匯收支和跨境投資，優(yōu)化外債管理方式，支持跨國(guó)公司跨境資金集中運(yùn)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)融資成本、匯率與國(guó)際接軌，降低企業(yè)融資成本，提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力。

四是跨境服務(wù)貿(mào)易開放水平不斷提升。2021年，海南推出首張跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以及全國(guó)推行跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理制度積累了經(jīng)驗(yàn)。2024年3月，商務(wù)部發(fā)布《跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）》（2024年版）和《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）》（2024年版），全國(guó)版和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)版服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單分別為71條和68條，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類，統(tǒng)一列出對(duì)境外服務(wù)提供者以通過(guò)跨境交付、境外消費(fèi)、自然人移動(dòng)模式等跨境方式提供服務(wù)的特別管理措施。

五是特色產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)壓茬推進(jìn)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新成果日益落實(shí)到產(chǎn)業(yè)方面，形成了一批有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群，如上海集成電路、廣東現(xiàn)代金融、天津融資租賃等，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步開放創(chuàng)新奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

六是商事制度改革持續(xù)推進(jìn)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大力推進(jìn)證照分離，減少審批事項(xiàng)，大幅降低企業(yè)準(zhǔn)入門檻和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，著力解決“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”問(wèn)題。強(qiáng)化政務(wù)公開，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”等方式，優(yōu)化服務(wù)模式和流程，不斷提升政府服務(wù)效能。目前，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)營(yíng)商環(huán)境整體優(yōu)化，獲得各類市場(chǎng)主體的高度認(rèn)可，為全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)揮了示范和引領(lǐng)作用。社會(huì)信用體系建設(shè)取得積極進(jìn)展，擴(kuò)大在市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理、社會(huì)治理、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)等方面的信用信息和信用產(chǎn)品應(yīng)用，推動(dòng)政府信用信息公開。

三、高水平對(duì)外開放背景下實(shí)施自由貿(mào)易

試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略的新要求

當(dāng)前，在國(guó)內(nèi)外新形勢(shì)的推動(dòng)下，我國(guó)推進(jìn)高水平對(duì)外開放的內(nèi)涵不斷豐富，為開展自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新工作提供了新的指引。具體而言，我國(guó)高水平對(duì)外開放的新內(nèi)涵包括如下六個(gè)方面：一是更大范圍。即優(yōu)化對(duì)外開放的空間格局，通過(guò)更大范圍的開放，改變東快西慢、沿海強(qiáng)內(nèi)陸弱的開放狀況，完善內(nèi)陸開放布局，加大西部和沿邊地區(qū)開放力度，與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制形成良性互動(dòng)。二是更寬領(lǐng)域。即擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易、跨境投資合作，進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開放，深化和拓展資金、人才、科技等領(lǐng)域國(guó)際合作，完善要素市場(chǎng)化國(guó)際化配置，使商品、要素等領(lǐng)域開放形成協(xié)同效應(yīng)，更好地發(fā)展和積聚我國(guó)經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能。三是更深層次。即借鑒和對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)涉外經(jīng)貿(mào)法律和規(guī)則體系，推動(dòng)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放，營(yíng)造更加市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)完善國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，促進(jìn)由商品和要素流動(dòng)型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變。四是更優(yōu)結(jié)構(gòu)。即推動(dòng)貿(mào)易開放與投資開放共同引領(lǐng)，“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”協(xié)同發(fā)力，政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通系統(tǒng)推進(jìn)，加快形成優(yōu)進(jìn)優(yōu)出型的開放結(jié)構(gòu)。五是更廣格局。即協(xié)同推進(jìn)與發(fā)達(dá)和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體合作，發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在我國(guó)向海開放、向西開放、向北開放、向南開放中的重要作用，構(gòu)建陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的開放格局。六是更強(qiáng)動(dòng)能。即發(fā)揮共建“一帶一路”倡議的引領(lǐng)作用，積極踐行全球發(fā)展倡議和全球安全倡議“兩個(gè)全球倡議”，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。要順應(yīng)高水平對(duì)外開放新趨勢(shì)對(duì)實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略提出的新要求，努力贏得自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)。具體而言，主要包括如下幾個(gè)方面：

1. 更加注重制度開放、首創(chuàng)先行

2013年，我國(guó)在上海設(shè)立第一家自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的重要國(guó)際背景是美國(guó)奧巴馬政府力推《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），力圖配合“亞太再平衡”的戰(zhàn)略目標(biāo)，通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則對(duì)我施加更大的壓力。因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來(lái)就帶有突出的制度改革“胎記”，核心任務(wù)都是在投資、貿(mào)易、金融和政府職能轉(zhuǎn)變等領(lǐng)域探索制度創(chuàng)新。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，外部環(huán)境發(fā)生重大變化。TPP雖已被特朗普所拋棄，但美西方國(guó)家頻頻推出包括《美墨加協(xié)定》（USMCA）、《歐日經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（EPA）以及《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）等高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)協(xié)定，推動(dòng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則不斷提高，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提出新的要求。從國(guó)內(nèi)看，制度型開放工作扎實(shí)推進(jìn)，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新提出新要求。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議正式提出“制度型開放”的概念。2023年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在有條件的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港試點(diǎn)對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)制度型開放的若干措施》，率先在上海、廣東、天津、福建、北京5個(gè)具備條件的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和海南自貿(mào)港主動(dòng)開展試點(diǎn)。黨的二十屆三中全會(huì)提出要穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開放，并進(jìn)行了全面系統(tǒng)的部署，為制度型開放壓茬推進(jìn)和落實(shí)落地提供了重要政策支撐。作為我國(guó)構(gòu)建更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制的重點(diǎn)，制度型開放已經(jīng)成為各地區(qū)、各部門的工作重點(diǎn)，紛紛蓄勢(shì)發(fā)力，取得了顯著成效。與此同時(shí)，部分地區(qū)的一些改革事項(xiàng)仍存在推進(jìn)困難和堵點(diǎn)，改革的授權(quán)和容錯(cuò)機(jī)制尚未完全建立，需要依托自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等平臺(tái)針對(duì)性加以解決。

2. 更加注重系統(tǒng)集成、平臺(tái)整合

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新工作對(duì)系統(tǒng)集成的要求越來(lái)越高。從改革自身看，一項(xiàng)改革任務(wù)所涉及的領(lǐng)域越來(lái)越多，單獨(dú)依靠某個(gè)特定部門、特定地區(qū)，越來(lái)越難以實(shí)現(xiàn)改革的有效突破，必須加強(qiáng)不同領(lǐng)域的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，共同匯聚創(chuàng)新突破的合力。從平臺(tái)整合看，我國(guó)自貿(mào)片區(qū)與行政區(qū)邊界普遍不重合，有的片區(qū)全部位于同一行政區(qū)范圍內(nèi)，如成都青白江鐵路港片區(qū)9.68平方公里全部位于青白江區(qū)379平方公里的范圍內(nèi)；有的片區(qū)橫跨多個(gè)行政區(qū)，如鄭州片區(qū)橫跨金水區(qū)、經(jīng)開區(qū)、鄭東新區(qū)等多個(gè)區(qū)域。如何協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系，需要妥善解決。與此同時(shí)，各地改革開放平臺(tái)越來(lái)越多，不少區(qū)域既是自貿(mào)片區(qū)，又包含國(guó)家級(jí)高新區(qū)或經(jīng)開區(qū)、綜保區(qū)、國(guó)家級(jí)新區(qū)等，客觀上造成少數(shù)地區(qū)改革創(chuàng)新任務(wù)的系統(tǒng)集成不夠。如何協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與綜保區(qū)、經(jīng)開區(qū)等平臺(tái)的關(guān)系，整合區(qū)域內(nèi)有限資源投入自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新，仍需進(jìn)一步研究推進(jìn)。

3. 更加注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)既要推動(dòng)制度創(chuàng)新，又要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)崛起，二者相互促進(jìn)。一方面，制度創(chuàng)新的成果要落實(shí)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展上才能真正見效；另一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及市場(chǎng)主體的客觀需求也為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)煥發(fā)制度創(chuàng)新活力提供微觀基礎(chǔ)和市場(chǎng)動(dòng)能。如上海、浙江、廣東等產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚的地區(qū)，自貿(mào)改革創(chuàng)新的成果普遍比較豐富，各類經(jīng)驗(yàn)更具前瞻性，產(chǎn)業(yè)方面獲得感也更強(qiáng)。同時(shí)，一些自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新對(duì)產(chǎn)業(yè)重視不夠，導(dǎo)致不少首創(chuàng)性改革缺乏現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且在復(fù)制其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)時(shí)也往往缺少依托。產(chǎn)業(yè)發(fā)展越來(lái)越成為各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的關(guān)鍵目標(biāo)。如上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)專章提出建設(shè)具有國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的開放型產(chǎn)業(yè)體系，河北自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)明確要求推動(dòng)高端高新產(chǎn)業(yè)開放發(fā)展等。不少自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)都被賦予了創(chuàng)新性的政策，如生物醫(yī)藥領(lǐng)域、保稅維修領(lǐng)域等，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略必須從產(chǎn)業(yè)上下功夫、從政策上找出路，通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈融合、產(chǎn)業(yè)集群合作、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等平臺(tái)對(duì)接，將改革創(chuàng)新成果真正落到實(shí)處，推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新路子越走越寬。

4. 更加注重突出特色、聚焦優(yōu)勢(shì)

當(dāng)前，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)已經(jīng)從布局建設(shè)階段轉(zhuǎn)入提質(zhì)增效和高質(zhì)量發(fā)展階段。各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)雖然都強(qiáng)調(diào)立足自身優(yōu)勢(shì)，但工作中特色發(fā)揮得不夠，仍需進(jìn)一步擦亮彰顯。如東部沿海地區(qū)部分自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)都在布局航運(yùn)集散、金融、生物醫(yī)藥等領(lǐng)域，這雖然是全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要方向，但也存在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)，如果缺乏協(xié)調(diào)，則不利于分工協(xié)作和培育規(guī)模經(jīng)濟(jì)。從中西部地區(qū)看，一些自貿(mào)片區(qū)產(chǎn)業(yè)定位存在向沿海地區(qū)“對(duì)標(biāo)”學(xué)習(xí)的特點(diǎn)，自身特色挖掘得不夠。在新的歷史條件下實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略，必須做好“特”字文章，進(jìn)一步突出比較優(yōu)勢(shì)、特色稟賦、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，一門深入、深挖潛力，走特色化合作之路。

5. 更加注重戰(zhàn)略對(duì)接、協(xié)同聯(lián)動(dòng)

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立之初，不同省區(qū)市的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)對(duì)接普遍較少。一方面是因?yàn)樵谶@一階段，全國(guó)范圍內(nèi)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)數(shù)量較少，橫向協(xié)同聯(lián)動(dòng)的對(duì)象普遍不多；另一方面是因?yàn)楫?dāng)時(shí)正處于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新的探索和推進(jìn)階段，不少創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和模式尚未成熟定型，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的主要任務(wù)是為國(guó)家試制度，以大刀闊斧推進(jìn)改革為主，橫向協(xié)同聯(lián)動(dòng)尚未提上日程。當(dāng)前，隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新進(jìn)入深水區(qū)，不同片區(qū)之間的橫向協(xié)同聯(lián)動(dòng)越來(lái)越成為普遍趨勢(shì)。一是近年來(lái)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新的基本模式已經(jīng)初步建立，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)成型并分批次開展有效復(fù)制，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正站在新的起點(diǎn)上開始探索新的創(chuàng)新發(fā)展之路。二是國(guó)際國(guó)內(nèi)的新形勢(shì)對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)揮增長(zhǎng)帶動(dòng)作用提出了更高要求，迫切需要自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)勇?lián)厝?、再上臺(tái)階，而橫向協(xié)同聯(lián)動(dòng)成為各片區(qū)求新求變的重要選項(xiàng)之一被提上日程。三是各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)從自身發(fā)展角度越來(lái)越需要加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革不是某個(gè)地方局部的事，而是事關(guān)全局的事，各片區(qū)加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)有助于互通有無(wú)、互相借鑒，否則勢(shì)必造成“閉門造車”、多地對(duì)在同一問(wèn)題上反復(fù)“交學(xué)費(fèi)”的局面，限制自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新的站位和層級(jí)，妨礙了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展前景。如果只關(guān)注自己片區(qū)的“一畝三分地”搞建設(shè)，有限的空間范圍很難實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新成果的有效轉(zhuǎn)化和對(duì)全區(qū)、全市、全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）乃至整個(gè)區(qū)域的帶動(dòng)作用。

在各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)橫向協(xié)同聯(lián)動(dòng)過(guò)程中，更好貼合并服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略成為新的發(fā)展方向和現(xiàn)實(shí)需求。如京津冀、長(zhǎng)三角等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)都成立了聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制。再如，2022年，河南與山東、四川、陜西聯(lián)合沿黃地區(qū)的其他五個(gè)省區(qū)共建黃河流域自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聯(lián)盟，充分發(fā)揮改革開放新高地的輻射帶動(dòng)作用，為服務(wù)和促進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略特別是重大區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施注入了新動(dòng)能。但與此同時(shí)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新與國(guó)家重大戰(zhàn)略之間的深度對(duì)接融合尚待加強(qiáng)，如何發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革對(duì)重大戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)性推動(dòng)作用，同時(shí)依托國(guó)家重大戰(zhàn)略提升自貿(mào)片區(qū)開展首創(chuàng)性、集成式創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)能，是各自貿(mào)片區(qū)工作中需要進(jìn)一步破題之處。下一步，實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略必須牢牢把握橫向聯(lián)動(dòng)，用好國(guó)家重大戰(zhàn)略疊加的優(yōu)勢(shì)，從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革角度更好服務(wù)和支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展以及共建“一帶一路”和海南自貿(mào)港建設(shè)等，推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新再開新局。

四、實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)

提升戰(zhàn)略的主要任務(wù)

在推進(jìn)高水平對(duì)外開放的背景下，實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略應(yīng)統(tǒng)籌好先行先試和復(fù)制推廣、制度型開放與商品和要素流動(dòng)型開放、制度創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)培育、突出特色與協(xié)同聯(lián)動(dòng)、發(fā)展和安全等幾大關(guān)系，大力開展首創(chuàng)性、集成式改革創(chuàng)新，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力。

（一）強(qiáng)化首創(chuàng)性改革，找準(zhǔn)制度型開放發(fā)力點(diǎn)

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的基本定位是開展制度創(chuàng)新，尤其是首創(chuàng)性制度創(chuàng)新。從實(shí)踐看，當(dāng)前部分自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新工作的首創(chuàng)性水平有待提高，不少改革舉措仍然停留在流程優(yōu)化層面，難以實(shí)現(xiàn)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效果。為此，要聚焦重點(diǎn)，從兩個(gè)渠道推動(dòng)制度型開放。一是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域制度型開放先行先試。聚焦產(chǎn)權(quán)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、勞動(dòng)保護(hù)、政府采購(gòu)、電子商務(wù)、金融領(lǐng)域等重點(diǎn)領(lǐng)域先行先試，按照規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)四大方面，分門別類對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，細(xì)化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)標(biāo)方案。率先實(shí)施《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）等區(qū)域經(jīng)貿(mào)安排中服務(wù)貿(mào)易開放承諾和相關(guān)規(guī)則，先行先試對(duì)接《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）等國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則。二是強(qiáng)化服務(wù)貿(mào)易制度型開放功能。研究推動(dòng)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)完善創(chuàng)新跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理制度。在具備條件的片區(qū)，研究設(shè)立國(guó)家服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)、專業(yè)服務(wù)業(yè)聚集發(fā)展基地等平臺(tái)，對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)規(guī)則，通過(guò)積極試點(diǎn)形成更多制度創(chuàng)新成果，深化國(guó)內(nèi)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域改革。

（二）推進(jìn)集成式改革，強(qiáng)化三大重點(diǎn)領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

當(dāng)前，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，改革舉措的出臺(tái)越來(lái)越需要不同部門、不同地區(qū)、不同群體之間的協(xié)同配合。加強(qiáng)改革的系統(tǒng)集成是新形勢(shì)下實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。一是強(qiáng)化重點(diǎn)改革任務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。目前，重要自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革任務(wù)的落實(shí)不僅需要整合當(dāng)?shù)卣牧α?，還需要各部門的通力合作。為此，需要加強(qiáng)改革任務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，深入探索“自上而下”和“自下而上”的開放路徑，更好發(fā)揮地方積極性，主動(dòng)對(duì)接國(guó)家戰(zhàn)略需求，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域改革難點(diǎn)問(wèn)題，加強(qiáng)中央與地方之間以及部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成合力突破改革卡點(diǎn)。二是強(qiáng)化開放基礎(chǔ)設(shè)施疊加互補(bǔ)。目前，一些自貿(mào)片區(qū)面臨航空港、綜保區(qū)等本區(qū)域內(nèi)重大開放基礎(chǔ)設(shè)施不在自貿(mào)片區(qū)內(nèi)，無(wú)法形成開放合力的問(wèn)題。該問(wèn)題降低了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革的內(nèi)生動(dòng)力和含金量。為此，宜研究將海關(guān)、綜保區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)以及航空港等關(guān)鍵開放基礎(chǔ)設(shè)施納入自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，充實(shí)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的開放功能。加強(qiáng)對(duì)自貿(mào)片區(qū)、相關(guān)平臺(tái)和園區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在符合條件的地區(qū)，研究推動(dòng)自貿(mào)片區(qū)所在行政區(qū)范圍內(nèi)所有保稅港區(qū)、綜保區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以及航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)等平臺(tái)適用自貿(mào)政策。三是強(qiáng)化開放平臺(tái)整合。很多自貿(mào)片區(qū)都是與各類開發(fā)區(qū)、綜保區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)等套合的，導(dǎo)致同一片區(qū)域帶著多頂開放“帽子”，需要接受來(lái)自不同方面的政策支持和考核，不同類型平臺(tái)之間的整合有待加強(qiáng)。建議發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試作用，以更大力度的改革創(chuàng)新推動(dòng)各類開放平臺(tái)整合重組，加快各類開放平臺(tái)統(tǒng)籌疊加，研究建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、合理分工、高效配合的開放平臺(tái)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃、招商引資、園區(qū)建設(shè)等方面“一支筆管審批”和“一張藍(lán)圖干到底”，搭建“一站式”投資促進(jìn)平臺(tái)，減少同一個(gè)城市不同平臺(tái)之間為爭(zhēng)奪要素資源而相互擠壓和競(jìng)爭(zhēng)。

（三）積極發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系

新質(zhì)生產(chǎn)力為實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略提供了重要支撐。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新工作要聚焦新質(zhì)生產(chǎn)力，結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H情況和比較優(yōu)勢(shì)，將產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)作為重要任務(wù)加以系統(tǒng)謀劃。一是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策整合提升。依托自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)發(fā)改、商務(wù)、工信等部門產(chǎn)業(yè)化政策的整合，著力增強(qiáng)對(duì)企業(yè)開放發(fā)展的支撐能力。二是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)體系培育。支持各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及其片區(qū)立足自身戰(zhàn)略定位、區(qū)位資源稟賦、區(qū)域特色等，聚焦發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、要素優(yōu)化配置、科技創(chuàng)新等需求，拓展新質(zhì)生產(chǎn)力創(chuàng)新和應(yīng)用場(chǎng)景，推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，因地制宜培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群。三是加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)等重點(diǎn)領(lǐng)域。依托改革創(chuàng)新，積極對(duì)標(biāo)《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）等高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，研究設(shè)立“數(shù)字綜保區(qū)”等開放平臺(tái)，在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等方面先行先試，積累改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)打造數(shù)字化、智能化發(fā)展先行區(qū)。四是加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)關(guān)系。依托自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新功能，不斷吸納世界優(yōu)秀經(jīng)貿(mào)改革創(chuàng)新成果，加快自身體制機(jī)制改革，建立完善一整套適合新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，強(qiáng)化新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的體制機(jī)制保障。

（四）創(chuàng)新考核激勵(lì)機(jī)制，更好平衡改革風(fēng)險(xiǎn)與收益的關(guān)系

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新離不開有力有效的考核激勵(lì)機(jī)制。目前，少數(shù)自貿(mào)片區(qū)對(duì)改革風(fēng)險(xiǎn)和成本的擔(dān)心過(guò)高，對(duì)開展重要首創(chuàng)性改革的重大意義認(rèn)識(shí)不足，造成一些改革創(chuàng)新的步子仍然邁得不大，開拓進(jìn)取精神有待進(jìn)一步提振。推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新要建立完善激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)改革積極性和主動(dòng)性。一是建立健全包容失敗、鼓勵(lì)創(chuàng)新的激勵(lì)體系。引導(dǎo)各部門各地區(qū)將服務(wù)改革創(chuàng)新和高水平對(duì)外開放作為考察干部選拔任用情況的關(guān)鍵指標(biāo)，激發(fā)廣大干部推進(jìn)擴(kuò)大開放工作的動(dòng)力。研究完善盡職免責(zé)機(jī)制，激發(fā)更多自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新思路和舉措。對(duì)帶有全局意義的先行先試舉措，即使未能成功，也宜研究合理方案，根據(jù)其正面的社會(huì)意義給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，形成包容失敗、鼓勵(lì)創(chuàng)新的良好氛圍。二是建立支持各片區(qū)更好平衡開放與安全關(guān)系的制度體系。全面梳理當(dāng)前擴(kuò)大開放面臨的堵點(diǎn)卡點(diǎn)清單，不宜以是否發(fā)生安全風(fēng)險(xiǎn)為考核標(biāo)準(zhǔn)，而以擴(kuò)大開放舉措提供安全支撐為關(guān)鍵，激發(fā)開放創(chuàng)新動(dòng)能。借鑒“入世”后全面清理相關(guān)法律法規(guī)經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)清理延續(xù)多年但實(shí)際情況早已發(fā)生重大變化的安全監(jiān)管措施，盡快啟動(dòng)有關(guān)規(guī)定的廢止和修訂工作。支持有關(guān)部門運(yùn)用現(xiàn)代科技手段提高監(jiān)管分類化、精細(xì)化、清單化程度。

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Implementing the Free Trade Zone Upgrading Strategy： Situation and Strategies

Yuan Qian

（The Institute of Foreign Economic Studies， Chinese Academy of Macroeconomics， Beijing 100038）

Abstract： Currently， in the context of promoting high-level opening-up to the outside world， the construction of China’s Pilot Free Trade Zones （FTZs） has entered a new stage of leapfrog development， and the implementation of the FTZ upgrading strategy is confronted with new requirements that emphasize “five more focuses” ： institutional openness and pioneering initiatives， system integration and platform consolidation， industrial development and innovation drive， highlighting unique features and focusing on strengths， and strategic alignment and synergistic linkage. At this new historical starting point， implementing the FTZ upgrading strategy should emphasize originative reforms to pinpoint the driving forces for institutional openness; advance integrated reforms to strengthen the overall coordination of three key areas; actively develop new quality productive forces to establish a modern industrial system; innovate assessment and incentive mechanisms to better balance the relationship between reform risks and benefits， and practically promote “bold experimentation， bold exploration， and independent reform” to provide powerful reform and innovation impetus for China’s high-quality economic development.

Key words： Free Trade Zone Upgrading Strategy; Institutional Openness; Industrial Cluster; System Integration

（收稿日期：2024-10-22" 責(zé)任編輯：羅建邦）