政府數(shù)據(jù)開放風險及其應(yīng)對策略

摘"要： "數(shù)據(jù)開放是政府在數(shù)字治理轉(zhuǎn)型中的具體表現(xiàn)。政府在數(shù)據(jù)開放進程中會面臨數(shù)據(jù)隱私泄露、數(shù)據(jù)濫用等風險。數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議是政府數(shù)據(jù)開放活動不可或缺的條件之一，數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的介入是確定開放主體權(quán)利義務(wù)、明確數(shù)據(jù)開放范圍和劃定數(shù)據(jù)不當利用責任的重要方式。數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議公法基調(diào)與私法色彩共存的表征并不影響其作為行政協(xié)議的類型之一得以適用，但數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議實定規(guī)范缺漏和現(xiàn)實適用障礙已對政府數(shù)據(jù)開放造成消極影響。數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的潛在隱憂或可從立法跟進與司法保障兩個維度予以積極應(yīng)對，以此助推政府數(shù)據(jù)開放的實施與演進。

關(guān)鍵詞：政府數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)開放；許可協(xié)議；風險應(yīng)對

中圖分類號：D63；D922""""文獻標志碼：A""""文章編號：1009-055X（2024）06-0135-09

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2024.06.012

一、引"言

在數(shù)字時代背景下，政府正經(jīng)歷從數(shù)字管理到數(shù)字治理的轉(zhuǎn)型^［1］。數(shù)字治理作為當前政府治理的核心趨勢，已在城市治理、公共服務(wù)與應(yīng)急管理等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用^［2］。數(shù)字治理是治理理論與現(xiàn)代信息技術(shù)的有效結(jié)合，為解決數(shù)字鴻溝、數(shù)字割據(jù)、數(shù)字碎片化和信息孤島等數(shù)據(jù)信息問題提供了可行路徑^［3］。政府數(shù)據(jù)在合法、安全基礎(chǔ)上的開放共享是數(shù)字時代政府向社會提供的必要公共服務(wù)^［4］248，大數(shù)據(jù)正在加速解構(gòu)管理型政府傳統(tǒng)的治理模式和治理結(jié)構(gòu)^［5］74。推動政府數(shù)據(jù)可持續(xù)運營需要做到對政府數(shù)據(jù)的充分開放，由數(shù)據(jù)開放帶來的對政府數(shù)據(jù)所有權(quán)的認可，政府治理向整體性、協(xié)同性和服務(wù)性的轉(zhuǎn)型，以及對知識共享、數(shù)據(jù)權(quán)屬和利益相關(guān)方權(quán)責分配的尊重^［6］7。作為行政管理職能的主要承擔者，政府在履行行政職能和處理社會事務(wù)過程中會收集大量數(shù)據(jù)，而政府所收集、保存的數(shù)據(jù)只有在經(jīng)過流動、交易后才可發(fā)揮相應(yīng)的價值。政府數(shù)據(jù)的獲取需要公共財政予以經(jīng)費支持，因而政府所持數(shù)據(jù)除自身使用外理應(yīng)對社會開放，須將政府數(shù)據(jù)開放歸為大數(shù)據(jù)時代一項公共服務(wù)^［7］。“政府是社會公共數(shù)據(jù)的擁有者和集散地”^［8］1，政府數(shù)據(jù)開放是政府對外公開政府信息、提供開發(fā)與利用政府數(shù)據(jù)渠道以及釋放數(shù)據(jù)紅利的可行路徑^［9］27。

國務(wù)院在2015年發(fā)布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（以下簡稱《行動綱要》）中對我國政府數(shù)據(jù)開放的建設(shè)提出了具體要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出要推動數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用^［10］。政府數(shù)據(jù)開放作為賦能數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新社會治理的方式^［11］，在公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用中如何兼顧數(shù)據(jù)安全與價值共創(chuàng)是政府數(shù)據(jù)開放所面臨的一大挑戰(zhàn)^［12］，如何規(guī)范政府與非政府主體在數(shù)據(jù)治理上的合作是數(shù)據(jù)治理對行政法提出的新任務(wù)^［13］110。作為政府數(shù)據(jù)開放中連接政府和組織、個人的橋梁，政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議則是劃定開放范圍、明確開放主體權(quán)利義務(wù)與預設(shè)開放數(shù)據(jù)不當利用時責任承擔的必要條件。

二、政府數(shù)據(jù)開放的隱私風險和濫用風險

政府數(shù)據(jù)開放所面臨最為關(guān)鍵的風險是公共數(shù)據(jù)的安全問題，具體而言可分為公共數(shù)據(jù)隱私保護、公共數(shù)據(jù)質(zhì)量保障以及實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)安全保護等問題^［14］7-8。政府數(shù)據(jù)開放所涉的隱私與安全問題需要政府在數(shù)據(jù)治理的實踐中予以兼顧，在此基礎(chǔ)上政府數(shù)據(jù)資源通過開放、共享等方式得以充分利用。公共數(shù)據(jù)的隱私保護與濫用防范問題是數(shù)據(jù)開放風險應(yīng)對的重要面向，政府應(yīng)在數(shù)據(jù)開放的實踐中進行事前風險防范，避免政府數(shù)據(jù)資源受到安全威脅。

（一）政府數(shù)據(jù)開放的隱私風險

政府作為數(shù)據(jù)開放的當然參與者，數(shù)字治理背景下其數(shù)據(jù)開放活動必然涉及公民隱私。而當涉及隱私的數(shù)據(jù)通過政府數(shù)據(jù)開放活動被展示時，政府數(shù)據(jù)會因數(shù)據(jù)開放流程不明晰、開放依據(jù)不規(guī)范、開放責任未預置以及開放監(jiān)督機制缺失等原因而存在風險。數(shù)據(jù)開放作為數(shù)據(jù)價值發(fā)掘的重要環(huán)節(jié)，為數(shù)字政府的建設(shè)提供了決策支持。但是，政府數(shù)據(jù)開放在多維數(shù)據(jù)共享、聚合與數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)隱私問題上面形成了悖論。一方面，公民對數(shù)據(jù)隱私與安全存在擔憂；另一方面，政府公共數(shù)據(jù)的價值體現(xiàn)在多維數(shù)據(jù)的聚合，而政府公共數(shù)據(jù)價值的發(fā)掘卻又必須經(jīng)歷數(shù)據(jù)開放、共享等環(huán)節(jié)。

政府數(shù)據(jù)開放作為數(shù)據(jù)價值體現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，在具體的實踐中會面臨因數(shù)據(jù)開放不當所致的風險，其中隱私保護問題與數(shù)據(jù)安全保護問題則是最為突出的風險面向?！吨腥A人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）要求個人信息的處理者對其個人信息處理活動負責，同時應(yīng)采取必要的措施保障所處理的個人信息《個人信息保護法》第九條：“個人信息處理者應(yīng)當對其個人信息處理活動負責，并采取必要措施保障所處理的個人信息的安全?！?。當前，我國并沒有專門針對政府數(shù)據(jù)開放隱私保護的實定規(guī)范，現(xiàn)行規(guī)范僅為原則性規(guī)定，尚無關(guān)于政府數(shù)據(jù)開放隱私保護的具體規(guī)定。政府數(shù)據(jù)開放流程、數(shù)據(jù)隱私保護協(xié)議、數(shù)據(jù)隱私泄漏的責任預置等在實定規(guī)范層面仍處于空白狀態(tài)，現(xiàn)行規(guī)定缺位不利于政府數(shù)據(jù)開放所涉及的隱私保護，進而影響政府數(shù)據(jù)開放的建設(shè)與發(fā)展。

（二）政府數(shù)據(jù)開放的濫用風險

在政府數(shù)據(jù)開放的具體實踐中，不同的數(shù)據(jù)開放主體共同掌握著數(shù)據(jù)資源，不同管理主體的多中心化特征使數(shù)據(jù)安全風險相應(yīng)增加，政府數(shù)據(jù)資源在多主體管理的實踐中存在濫用風險，由此對公共數(shù)據(jù)開放安全造成威脅。跨部門、跨層級、跨地域的數(shù)據(jù)流動作為促進公共數(shù)據(jù)應(yīng)用的必然選擇，需要在升級基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上認識到公共數(shù)據(jù)的“多跨”現(xiàn)狀是開放主體多中心化的具體表現(xiàn)，但也是政府公共數(shù)據(jù)開放濫用的潛在隱患。政府數(shù)據(jù)開放作為數(shù)字化時代政府發(fā)展的必由之路，其主體在開放進程中應(yīng)當對公共數(shù)據(jù)的安全風險須始終保持警惕，避免政府數(shù)據(jù)開放中數(shù)據(jù)濫用行為造成的數(shù)據(jù)安全隱患。

當前，政府數(shù)據(jù)開放的安全在實定規(guī)范層面尚未得到完善的規(guī)范保障，政府數(shù)據(jù)開放相關(guān)實定規(guī)范的缺失導致政府數(shù)據(jù)開放濫用風險難以妥善處理。在涉及政府數(shù)據(jù)開放安全的實定規(guī)范中，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》）作為規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動、保護個人與組織合法權(quán)益、促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用和保障數(shù)據(jù)安全的實定規(guī)范，對所有數(shù)據(jù)處理活動均可進行規(guī)范，但并不單獨約束政府數(shù)據(jù)開放行為，即不具有針對性《數(shù)據(jù)安全法》第一條：“為了規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動，保障數(shù)據(jù)安全，促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用，保護個人、組織的合法權(quán)益，維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，制定本法?！??？梢?，當前規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動的《數(shù)據(jù)安全法》未對政府數(shù)據(jù)開放問題作出專門性規(guī)定，進而致使政府數(shù)據(jù)開放所存的濫用風險無法在實定規(guī)范層面得以化解。

三、以數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議應(yīng)對風險的可行性

通過對政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議進行性質(zhì)界定，在提前預設(shè)數(shù)據(jù)不當利用后果的同時提出法治應(yīng)對，以此消解政府數(shù)據(jù)開放利用中的潛在風險與現(xiàn)實障礙，從而為政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的現(xiàn)實隱憂在法治保障層面提供解決思路。

對政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的屬性予以厘清，不僅是政府作為數(shù)據(jù)提供者明確開放范圍的界限所在，更是數(shù)據(jù)利用不當時責任承擔的根本依據(jù)。政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議是劃定數(shù)據(jù)開放范圍、明確數(shù)據(jù)開放主體權(quán)利義務(wù)與預設(shè)數(shù)據(jù)開放不利后果責任承擔的必要條件。政府數(shù)據(jù)在開放進程中會面臨數(shù)據(jù)隱私泄漏與數(shù)據(jù)濫用隱患等安全保障問題，而作為具有事前風險防范與事后責任預置功能的數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議不失為解決潛在安全隱患的有效路徑。政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議作為世界各地政府數(shù)據(jù)利用中的重要前提條件，對政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的屬性予以厘清是必要且不可或缺的。政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議作為數(shù)字政府建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對其性質(zhì)進行厘清是后續(xù)政府數(shù)據(jù)利用過程中消除潛在隱患、廓清主體責任以及制定補救措施的前置性條件，對政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的定性將會直接影響政府數(shù)據(jù)泄漏或者數(shù)據(jù)利用方未按協(xié)議進行數(shù)據(jù)開發(fā)利用時的責任劃分。

（一）政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的公法基調(diào)

政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議性質(zhì)的界定，將會影響數(shù)據(jù)不當利用時的責任劃分以及糾紛解決的路徑選擇。關(guān)于政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的性質(zhì)界定，存在將其劃分為新型合同而不列入行政協(xié)議或者民事合同的觀點^［15］。政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議是否能被納入行政協(xié)議，準確把握行政協(xié)議的性質(zhì)是關(guān)鍵前提。從行為的組織機制和行為機制兩個層面予以觀察，可以得出行政協(xié)議是具備目的指向性特征的問題解決方案^［16］。政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議旨在解決政府數(shù)據(jù)開放進程中的權(quán)利義務(wù)劃分以及數(shù)據(jù)利用不當?shù)呢熑螝w屬，在解決政府數(shù)據(jù)利用問題的同時對數(shù)據(jù)的開放活動進行約束。行政協(xié)議雙方主體除具有民事合同在權(quán)利義務(wù)層面的對等要求外，在權(quán)利和權(quán)力上的“結(jié)構(gòu)性均衡”同樣是行政協(xié)議內(nèi)涵的表現(xiàn)之一，公共利益如何更好地予以保障則是兩種平等模式交替并存的根本所在^［17］。政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議作為數(shù)據(jù)開放進程中把控開放幅度的關(guān)鍵所在，同時承擔著制衡數(shù)據(jù)利用者任意使用相關(guān)數(shù)據(jù)以及保護公共利益的職責。

作為數(shù)據(jù)開放的推動主體，政府具有數(shù)據(jù)保存者和數(shù)據(jù)開放利用決策者的雙重角色，理應(yīng)將政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議置于行政協(xié)議的范疇，避免許可協(xié)議在劃分為新型合同后，造成現(xiàn)有合同類型冗余以及制度融合過程中出現(xiàn)排異反應(yīng)等不利后果。行政協(xié)議并未拓寬高權(quán)行政原本的權(quán)力場域，仍應(yīng)將其視為特別行政決定予以理解，進而確保當事人得以遵守協(xié)議所蘊含的行政公意。行政協(xié)議并非是替代傳統(tǒng)行政行為的存在，以公共福祉為出發(fā)點的資源整備與組織設(shè)置都是滿足公共需要的必要選擇^［16］。政府數(shù)據(jù)開放是作為政府職能革新的現(xiàn)實應(yīng)對存在的，政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的簽訂與運用仍屬于政府原有的行政權(quán)力范疇，與傳統(tǒng)行政行為并不存在實質(zhì)性差異。社會變遷在行政管理活動的多樣性層面予以了充分展現(xiàn)，政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議作為數(shù)字時代數(shù)據(jù)開放的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，本質(zhì)上仍是以公法要素為主要基調(diào)的新興產(chǎn)物，應(yīng)將其作為行政協(xié)議的新類型進行適法調(diào)整。

（二）政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的私法色彩

政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的公法基調(diào)并不影響其本身的私法色彩，兩者兼?zhèn)涞奶攸c可使政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議成為行政協(xié)議的特別存在。作為政府數(shù)據(jù)開放中進行數(shù)據(jù)利用的一方，數(shù)據(jù)利用主體自身非公因素的特點使其不可避免地帶有私法色彩。社會力量的參與有助于提升政府數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量和效益，形成政府與企業(yè)、社會組織、公眾的良性互動^{［18］110-111}。以政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的方式規(guī)范政府數(shù)據(jù)開放，亦是行政私法的表現(xiàn)形式之一。

政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議作為公共行政進程中的新興事物，使政府以類私法的形式實現(xiàn)公共任務(wù)。行政協(xié)議作為統(tǒng)一私法手段和公共行政目的、均衡協(xié)議穩(wěn)定與公共行政變遷的獨特存在，通過協(xié)商一致的私法方式完成了公共行政的任務(wù)。公權(quán)力在遁入私法領(lǐng)域時存在逸脫公法的可能，踏入私法領(lǐng)域需要滿足當事人地位平等的要求，但現(xiàn)實中雙方地位無法達致平衡狀態(tài)^［19］67。政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的開放性作為其典型特征，可通過免費使用、平等使用、賦予數(shù)據(jù)使用者對數(shù)據(jù)再利用的權(quán)利等方面予以體現(xiàn)^［20］。政府數(shù)據(jù)開放程度的高低同數(shù)據(jù)利用者地位的高低存在正相關(guān)性。政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議雖然是通過協(xié)商的方式對數(shù)據(jù)開放進行規(guī)制，但許可協(xié)議簽署雙方地位的現(xiàn)實差異仍不可忽視。

基于公共數(shù)據(jù)交易對象的特殊性以及公共數(shù)據(jù)利用不當后果波及范圍廣等特點，對政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的類型劃分應(yīng)同市場行為進行區(qū)分，單純納入民事合同的路徑選擇將導致政府數(shù)據(jù)開放所涉的公共數(shù)據(jù)面臨逸脫監(jiān)管的風險。政府數(shù)據(jù)開放作為政府面對社會革新的可行選擇，在數(shù)據(jù)開放探索階段應(yīng)將開放活動的動態(tài)監(jiān)管作為初期目標，以此避免開放過程中所涉的公共數(shù)據(jù)陷入失序濫用和逸脫監(jiān)管的雙重困境。當前，關(guān)于行政協(xié)議與民事合同的界限爭論在2019年《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》頒布后并沒有形成統(tǒng)一意見，該規(guī)定對行政協(xié)議的范圍通過概括式列舉的方式予以劃定參見《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二條。 ?，F(xiàn)行的規(guī)定實際上對行政協(xié)議范圍進行了擴大，有觀點認為直接開放模式下的政府數(shù)據(jù)的交易行為本質(zhì)為市場行為，應(yīng)當劃入民事合同^［21］。不過，基于政府數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)實阻礙，政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議仍應(yīng)作為行政協(xié)議進行規(guī)范調(diào)適。

四、以數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議應(yīng)對風險的潛在障礙

基于前述關(guān)于數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議性質(zhì)的討論，可知數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議同時具有公法基調(diào)和私法色彩。

但是，在面對政府數(shù)據(jù)開放這一新興事物時，數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的選用仍存有潛在障礙。

（一）政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的實定規(guī)范梳理

作為政府在履行行政職能過程中面臨的全新挑戰(zhàn)，政府數(shù)據(jù)的利用與開放是政府應(yīng)對數(shù)字變革進程中的關(guān)鍵一環(huán)。我國各地政府在處理政府數(shù)據(jù)開放問題時應(yīng)有相關(guān)地方立法規(guī)范作為支撐，如2019年上海出臺了《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》，其“開放機制”章第十五條規(guī)定了“有條件開放類數(shù)據(jù)獲取方式”，針對政府數(shù)據(jù)開放利用協(xié)議首次予以了規(guī)范《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》第十五條：對列入有條件開放類的公共數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)當通過開放平臺公布利用數(shù)據(jù)的技術(shù)能力和安全保障措施等條件，向符合條件的自然人、法人和非法人組織開放；數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)當與符合條件的自然人、法人和非法人組織簽訂數(shù)據(jù)利用協(xié)議，明確數(shù)據(jù)利用的條件和具體要求，并按照協(xié)議約定通過數(shù)據(jù)下載、接口訪問、數(shù)據(jù)沙箱等方式開放公共數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)利用協(xié)議示范文本由市經(jīng)濟信息化部門會同市大數(shù)據(jù)中心和數(shù)據(jù)開放主體制定。。上海針對數(shù)據(jù)開放所作的規(guī)定為其他?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相關(guān)政策的制定提供了借鑒樣本。但當前我國對政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議作出規(guī)定的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）占比較少，具體內(nèi)容可參照表1和表2關(guān)于政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議地方實定規(guī)范的數(shù)量和內(nèi)容統(tǒng)計相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計是在北大法寶數(shù)據(jù)庫檢索后整理所得，數(shù)據(jù)統(tǒng)計截至2023年9月。。

由表1和表2可知，我國有關(guān)政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的規(guī)定多以“應(yīng)當簽訂數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議”的形式予以規(guī)定，而與政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議密切相關(guān)的協(xié)議簽訂步驟、范圍、權(quán)利義務(wù)劃分和救濟方式等均未涉及。從政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議規(guī)定的詳略程度可以反映出我國對其的關(guān)注狀況和重視程度，當前我國對政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的規(guī)定仍處于起步階段。政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議地方實定規(guī)范分為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章兩類，針對數(shù)據(jù)管理作出規(guī)范的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中，僅有25%的地方性法規(guī)和32%地方政府規(guī)章對政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議作出了規(guī)定，而對政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議作出較為詳細規(guī)定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章分別為2部和1部，在已作規(guī)定中占比僅為10%和4%，占比失衡的現(xiàn)狀無法對政府數(shù)據(jù)開放活動的順利推進提供規(guī)范供給。

（二）政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的潛在阻力

當前，我國針對政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的實定規(guī)范主要為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章兩個類別。通過梳理政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議地方實定規(guī)范的基本內(nèi)容，可知現(xiàn)行實定規(guī)范的規(guī)定力度較為薄弱，多數(shù)實定規(guī)范并未對政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議進行規(guī)定，導致政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議無法在實定規(guī)范層面得到制度支撐，從而影響政府數(shù)據(jù)開放活動的推進。政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議作為規(guī)范數(shù)據(jù)開放使用的關(guān)鍵所在，實定規(guī)范層面不同程度的缺失現(xiàn)狀將對政府數(shù)據(jù)開放的展開造成消極影響。

在已對政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議進行規(guī)范的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中，僅3部規(guī)范《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》《重慶市數(shù)據(jù)條例》和《江蘇省公共數(shù)據(jù)管理辦法》。 對許可協(xié)議作出了較為詳細的規(guī)定。例如，《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》規(guī)定在審核同意開放公共數(shù)據(jù)的前提下，需要與數(shù)據(jù)提供單位簽訂開放利用協(xié)議，開放利用協(xié)議應(yīng)當明確數(shù)據(jù)開放方式、使用范圍、安全保障措施等內(nèi)容。同時規(guī)定申請開放數(shù)據(jù)許可協(xié)議的利用主體應(yīng)當按照協(xié)議約定的范圍使用公共數(shù)據(jù)，并按照開放利用協(xié)議和安全承諾書采取安全保障措施參見《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第三十三條。 。又如，《重慶市數(shù)據(jù)條例》規(guī)定開放利用協(xié)議應(yīng)當約定擬使用數(shù)據(jù)的清單、用途、應(yīng)用場景、安全保障措施、使用期限以及協(xié)議期滿后數(shù)據(jù)的處置、數(shù)據(jù)使用情況反饋等內(nèi)容參見《重慶市數(shù)據(jù)條例》第二十九條。 。除浙江、江蘇與重慶等地對政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議作出相對較為詳細的規(guī)定外，福建、湖北、上海和深圳等地的實定規(guī)范中對政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議也有所提及，但并未對協(xié)議的簽訂與適用等問題予以明確規(guī)范。例如，《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》規(guī)定授權(quán)開發(fā)對象或者合作開發(fā)對象應(yīng)當按照法律、法規(guī)和協(xié)議，進行數(shù)據(jù)開發(fā)利用參見《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第三十五條。 。由此可見，當前各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）關(guān)于政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的規(guī)定多處于缺位狀態(tài)，僅有少數(shù)幾個

?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）

對許可協(xié)議作出規(guī)定，涉及許可協(xié)議的實定規(guī)范現(xiàn)狀尚無法為政府數(shù)據(jù)開放提供有力的制度保障與規(guī)范支撐。

從當前政府數(shù)據(jù)開放的規(guī)范內(nèi)容來看，在對政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議作出規(guī)定的省（自治區(qū)、直轄市）中，僅有個別地區(qū)對于平臺與用戶間的權(quán)利義務(wù)予以了明確，規(guī)定了政府數(shù)據(jù)利用一方的違約責任。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）涉及政府數(shù)據(jù)開放利用的政策文本總體數(shù)量較少，呈現(xiàn)“重數(shù)據(jù)發(fā)布、輕數(shù)據(jù)利用”的現(xiàn)狀^［22］。除對政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議作出規(guī)定的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）外，其他地區(qū)政府數(shù)據(jù)開放平臺中所列的網(wǎng)站聲明與服務(wù)條款并不具有相應(yīng)的法律效力^［23］。政府數(shù)據(jù)開放平臺未與數(shù)據(jù)利用一方簽訂許可協(xié)議的具體實踐，對規(guī)范政府數(shù)據(jù)開放以及厘清雙方責任均存在不利影響，極易阻礙政府數(shù)據(jù)開放制度構(gòu)建的順利推行。

五、以數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議應(yīng)對風險的障礙消解

針對當前數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議地方實定規(guī)范滯后并導致具體適用存在障礙的現(xiàn)狀，可從數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議立法跟進和司法保障兩個方面予以消解，從而為推進數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議適用提供解決思路。

（一）政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的立法跟進

完善的公共數(shù)據(jù)開放法律制度是政府數(shù)據(jù)開放的必備條件^［24］，規(guī)范制定是數(shù)據(jù)治理不可或缺的一項重要任務(wù)^［25］。政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議作為政府數(shù)據(jù)開放的關(guān)鍵組成部分，同時亦是政府數(shù)據(jù)開放程度的評估指標^［26］。法律政策是影響政府數(shù)據(jù)開放過程中最為重要的因素^［27］，我國相繼頒布了一系列法律法規(guī)和政策文件，從而為地方政府推進數(shù)據(jù)開放，促進政府數(shù)據(jù)的利用與轉(zhuǎn)化提供了制度支持例如《數(shù)據(jù)安全法》和《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》。 。就開放許可協(xié)議而言，我國中央層面目前尚未針對政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議進行單獨規(guī)定，地方層面多數(shù)地方政府在處理政府數(shù)據(jù)開放時僅在相關(guān)網(wǎng)站服務(wù)條款中作出聲明，而此類聲明并不具有劃定雙方權(quán)利義務(wù)的功能。政府數(shù)據(jù)開放利用法律制度和公共政策的缺失將對政府數(shù)據(jù)的再利用造成規(guī)范障礙，從而增加數(shù)據(jù)資源整合、社會治理效能提升等數(shù)據(jù)開放目標實現(xiàn)的難度。因此，我國應(yīng)當加快建立政府數(shù)據(jù)開放利用的相關(guān)制度，以此改善政府數(shù)據(jù)利用的失序狀況。政府數(shù)據(jù)開放相關(guān)制度的建立將明確數(shù)據(jù)使用者的使用限度與權(quán)限，由此約束其數(shù)據(jù)利用行為，促進政府數(shù)據(jù)資源的充分與有序利用^［20］。

圍繞政府數(shù)據(jù)開放而展開的法律制度和公共政策實踐已經(jīng)成為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分^［28］，中央政府可借助法規(guī)的形式對各級地方政府進行立法制約^［29］163。針對政府數(shù)據(jù)開放給政府行政管理帶來的職能挑戰(zhàn)，各地紛紛出臺規(guī)范公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章例如《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進條例》《海南省大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用條例》《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》。，以此為政府數(shù)據(jù)開放提供規(guī)范支撐。由前述政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的實定規(guī)范現(xiàn)狀可知，我國當前尚無關(guān)于政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的統(tǒng)一規(guī)定，個別地區(qū)在相應(yīng)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中以數(shù)據(jù)促進管理類的規(guī)范為載體予以概括性規(guī)定，并未就政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議進行專門規(guī)定，導致政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的規(guī)范依據(jù)存在制度缺漏。因而，在借鑒當前地方政府數(shù)據(jù)開放立法文本與實踐探索的基礎(chǔ)上，吸收學界的前沿學術(shù)成果，在中央層面制定全國統(tǒng)一適用的政府數(shù)據(jù)開放立法實施阻力較小，具有較強的可行性^［30］，后續(xù)各地可再通過地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等形式予以跟進。

法治保障是培育數(shù)據(jù)要素市場的重要依托，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)安全等關(guān)鍵問題的解決有賴于明確的法律依據(jù)^{［31］141-142}，政府數(shù)據(jù)開放過程中許可協(xié)議的法治化將為政府數(shù)據(jù)開放的發(fā)展提供堅實的指導方針。“完善法規(guī)制度和標準體系，科學規(guī)范利用大數(shù)據(jù)”作為《行動綱要》中提及的發(fā)展要求，可作為解決當前政府數(shù)據(jù)開放活動中許可協(xié)議沒有完備實定規(guī)范支撐的具體路徑。政府數(shù)據(jù)開放活動中規(guī)范供給與系統(tǒng)規(guī)劃均可為政府數(shù)據(jù)資源充分利用和數(shù)字紅利切實釋放提供現(xiàn)實支撐，政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議規(guī)范供給的跟進與落實可為政府數(shù)據(jù)開放活動的初期探索提供兜底保障，從而避免政府數(shù)據(jù)開放活動逸脫規(guī)范發(fā)展的軌道。在政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的立法跟進中，政府部門可就數(shù)據(jù)再利用的用途、目的等內(nèi)容進行約定，比如禁止利用數(shù)據(jù)聯(lián)系個人和重新識別等行為、數(shù)據(jù)利用者在履行數(shù)據(jù)保護職責的同時接受監(jiān)督檢查、數(shù)據(jù)利用者對其利用不當行為承擔法律責任^［32］等。

（二）政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的司法保障

政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的公法基調(diào)決定了數(shù)據(jù)利用雙方的糾紛可參照行政協(xié)議的解決方式進行處理，但鑒于當前關(guān)于行政協(xié)議本身的爭議現(xiàn)狀，政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議糾紛的化解仍需在厘清行政協(xié)議糾紛處理機制的前提下進行。行政協(xié)議是介于雙方合意與公權(quán)力之間的一類特殊形態(tài)，行政機關(guān)應(yīng)避免囿于已有合同類型而放棄行政權(quán)力的行使。在公法約定層面，依法行政優(yōu)位于主體間的意思自治。當行政協(xié)議出現(xiàn)糾紛時，應(yīng)當遵循“鑒別—參照—回歸”的基本處理路徑進行解決。第一，應(yīng)對爭議的本質(zhì)屬性予以鑒別，在對行政協(xié)議中的公法約定進行識別后，需要將行政糾紛適用公法處理予以合法性審查，遵照依法行政優(yōu)位于主體間意思自治的原則。第二，當涉及的爭議本質(zhì)上為民事關(guān)系時，無須考慮公法關(guān)系的處理，均參照或者適用私法進行解決。第三，在解決行政機關(guān)的行政優(yōu)益權(quán)后，需將爭議置于合同中展開后續(xù)作業(yè)，對于行政權(quán)行使違法的問題視為合同違約行為^［33］。當政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議遁入爭議軌道時，可遵循上述路徑予以解決，以此順利銜接當前的爭議解決方案。

誠然，行政主體一方基于公共利益目的享有優(yōu)益權(quán)，但是對其單方變更權(quán)和解除權(quán)的行使應(yīng)當進行嚴格限制，以此避免單方行政行為隨意變動權(quán)利義務(wù)關(guān)系^［34］。政府數(shù)據(jù)開放至多保障相對人的發(fā)展權(quán)，并不會賦予行政主體公權(quán)力。政府數(shù)據(jù)開放法律規(guī)范在性質(zhì)上屬于促進型立法，并不會對政府違反數(shù)據(jù)開放義務(wù)的行為規(guī)定相應(yīng)的法律責任^［35］。因此，政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議糾紛解決在銜接行政協(xié)議的處理機制后，將同政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議規(guī)范供給的完備狀態(tài)一起為厘清雙方主體責任、調(diào)和風險管理與數(shù)據(jù)價值釋放間的沖突等提供制度支撐，進而從法律層面對政府數(shù)據(jù)的依法、有序開放提供規(guī)范保障。通過政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議的確立，明確政府數(shù)據(jù)使用權(quán)限、主體、模式等具體的操作細則，消除政府數(shù)據(jù)開放中的制度壁壘，以此實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)開發(fā)利用的制度監(jiān)督^［36］。

六、結(jié)"語

在政府將蘊含巨大價值的數(shù)據(jù)進行開放的同時，社會利用進程中各主體的互動合作同樣反哺了政府的治理^［37］。政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議是政府數(shù)據(jù)開放進程中不可或缺的必要條件，在厘清其屬性的基礎(chǔ)上進行規(guī)范配置和司法跟進，可以助推政府數(shù)據(jù)開放活動的展開。超越傳統(tǒng)行政法治框架的政府數(shù)據(jù)開放為民眾參與政府主導下的社會治理提供了溝通橋梁與服務(wù)通道^［38］，作為政府治理進程中的新興事物，政府數(shù)據(jù)開放對世界各地的政府而言均是需要予以積極應(yīng)對的全新課題。政府在選擇可公開數(shù)據(jù)進行開放時，數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議是任一數(shù)據(jù)開放主體都需要考慮的選擇。

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Response Srategy to the Risks of Government Data Opening from the

Perspective of Data Opening License Agreement

QIN Shuze

（School of Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

Abstract：Data opening is a concrete manifestation of government in the transformation of digital governance. In the process of data opening， the government faces risks such as data privacy disclosure and data abuse. As a necessary condition to promote government data opening， the data opening license agreement is the significant way to delineate the scope of openness， clarify the rights and obligations of opening subjects， and foresee the responsibility in case of improper use of data. The coexistence of public law and private law in the data opening licensing agreement does not affect its application as one of the types of administrative agreements， but the absence of the actual specification of the data opening license agreement and the practical application obstacles have had a negative impact on government data opening. The potential concerns of data opening license agreements may be actively addressed from the dimensions of legislative follow-up and judicial protection， so as to promote the implementation and evolution of government data opening.

Key words：government data; data opening; license agreement; risk response