國土空間規(guī)劃背景下詳細(xì)規(guī)劃高效實(shí)施路徑的探索

摘 要：國土空間規(guī)劃不僅是國家空間發(fā)展的方向指南，也是城市可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，更是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本遵循。新時代下，應(yīng)提高政治站位，全面貫徹黨的二十大精神，堅(jiān)持新發(fā)展理念，深化“多規(guī)合一”改革成果。以國土空間規(guī)劃為研究對象，從定義、構(gòu)成、意義3個方面，分析了國土空間規(guī)劃的基本概念，梳理了制約詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施效率的問題及其產(chǎn)生原因，并圍繞目標(biāo)設(shè)計(jì)、公眾參與、管理機(jī)制、前瞻統(tǒng)籌這4項(xiàng)內(nèi)容，提出了解決問題的策略方法，旨在全面強(qiáng)化我國國土空間規(guī)劃實(shí)施的高效性，大幅提升我國國土空間治理能力，創(chuàng)設(shè)優(yōu)質(zhì)的國土空間新格局。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；高效實(shí)施；生態(tài)文明

中圖分類號：TU984.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號：2095–3305（2024）05–0-03

我國幅員遼闊，擁有960萬km2的陸地面積，以及300萬km2的海域管轄面積。這是我國國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的根本載體，更是中華民族繁衍生息的寶貴家園?？茖W(xué)、合規(guī)、高效地實(shí)施國土空間規(guī)劃，能夠推進(jìn)國土的分類保護(hù)、積極開發(fā)、綜合整治，創(chuàng)新構(gòu)建國土資源、國土空間開發(fā)新格局，為打造安全、開放、協(xié)調(diào)、綠色、和諧且極具競爭力的國土創(chuàng)造有力支撐，充分保障偉大“中國夢”的實(shí)現(xiàn)[1]。然而，實(shí)際上，國土空間規(guī)劃實(shí)施中存在諸多突出問題，這些問題不僅降低了國土空間規(guī)劃的實(shí)施效率，也限制了我國國土空間的發(fā)展步伐。為此，以問題為導(dǎo)向，探究國土空間規(guī)劃高效實(shí)施的策略方法，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

1 國土空間規(guī)劃的概念

1.1 國土空間規(guī)劃的定義

國土空間規(guī)劃指的是對某一區(qū)域的國土空間，在開發(fā)、保護(hù)、管理、利用等方面作出的空間、時間上的部署安排。根據(jù)實(shí)質(zhì)屬性，國土空間規(guī)劃可分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃以及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃3種。我國“三調(diào)”數(shù)據(jù)見表1，覆蓋了國土空間規(guī)劃的具體內(nèi)容。

1.2 國土空間規(guī)劃的構(gòu)成

國土空間規(guī)劃的細(xì)節(jié)構(gòu)成有4項(xiàng)內(nèi)容（圖1），其中，嚴(yán)守空間管控底線，需依托國家、省級主體功能區(qū)的約束性、戰(zhàn)略性等職能作用，對國土資源環(huán)境承載表現(xiàn)加以客觀評價，掌握其開發(fā)的可行性、適宜性，進(jìn)而對國土空間的開發(fā)、利用施以差異化對待；主體功能區(qū)戰(zhàn)略的制定，需堅(jiān)持實(shí)事求是原則，按照優(yōu)先開發(fā)、禁止開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)等不同定位，分類施策，以此優(yōu)化國土開發(fā)格局；協(xié)同劃定“三區(qū)三線”是指需以宏觀視野，即站在國家、省級層面，著力保障國家糧食安全，充分維護(hù)生態(tài)安全。在此基礎(chǔ)上，科學(xué)規(guī)劃生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)這三類空間，以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)、永久基本農(nóng)田這3條紅線；植入空間要素，則強(qiáng)調(diào)空間及其內(nèi)部資源的恰當(dāng)使用、共享。

1.3 國土空間規(guī)劃的意義

總結(jié)實(shí)施國土空間規(guī)劃的作用意義包括以下幾點(diǎn)。

第一，轉(zhuǎn)變國土空間治理模式。通過實(shí)施新時期國土空間規(guī)劃，將過去分散化、碎片化的國土空間治理模式，升級轉(zhuǎn)變?yōu)槿?、統(tǒng)籌的國土空間治理模式，實(shí)現(xiàn)了對多種國土空間要素的統(tǒng)一、集中管控，跨越提升了我國國土空間治理的綜合能力。

第二，迎合經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。通過構(gòu)建、實(shí)施國土空間規(guī)劃體系，解決了耕地大量減少、資源粗放利用、生態(tài)系統(tǒng)功能弱化、環(huán)境嚴(yán)重污染、空間布局不合理等問題，將每寸山河國土進(jìn)行清晰明了的細(xì)致規(guī)劃，打造出生態(tài)山清水秀、生產(chǎn)集約高效、生活舒適宜居，且安全、穩(wěn)定、和諧的國土空間格局[2]。

第三，規(guī)避國土空間規(guī)劃風(fēng)險。通過加強(qiáng)國土空間規(guī)劃的實(shí)施，破解多規(guī)管控導(dǎo)致的職能不清、責(zé)權(quán)不明等難題，保障國土空間規(guī)劃的規(guī)范性、科學(xué)性，防止發(fā)生國土規(guī)劃的風(fēng)險漏洞。

2 國土空間規(guī)劃背景下，規(guī)劃高效實(shí)施存在的問題及原因

處于深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化、振興東北老工業(yè)基地等發(fā)展戰(zhàn)略的新時代，我國國土空間規(guī)劃工作在取得大量喜人新成就的同時，也暴露出了一些問題，對規(guī)劃的實(shí)施效率產(chǎn)生了消極的影響，需迫切解決。在國土空間規(guī)劃實(shí)施的目標(biāo)設(shè)計(jì)中，存在未站在宏觀角度上充分考量生態(tài)文明建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型等要素的實(shí)際需要，以及未注重各區(qū)域發(fā)展之間的協(xié)調(diào)配合等問題，使得區(qū)域內(nèi)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)無法實(shí)現(xiàn)步伐一致的協(xié)同發(fā)展[3-4]。分析其原因，包括以下幾點(diǎn)：

第一，在多數(shù)情況下，國土空間規(guī)劃的編制、實(shí)施均由政府部門主導(dǎo)，未征集、參考廣大人民群眾的建議意見，致使某些重點(diǎn)事項(xiàng)，或存在爭議的問題，無法與人民群眾進(jìn)行深入的溝通討論，造成國土空間規(guī)劃實(shí)施難以真正服務(wù)社會[5]。

第二，國土空間規(guī)劃的實(shí)施作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性的“大工程”，往往需要自然資源部門的牽頭，邀請其他相關(guān)部門合作配合。因參與主體較多，使得規(guī)劃實(shí)施工作呈現(xiàn)出了九龍治水、各自為政、責(zé)任推諉等系列問題，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施實(shí)效大打折扣[6]。

第三，國土空間規(guī)劃實(shí)施具有一定的復(fù)雜性，若未以前瞻統(tǒng)籌視角，全面地謀劃城市未來發(fā)展，則易導(dǎo)致實(shí)施工作的片面化。例如，單一推進(jìn)城市區(qū)域布局，而未對耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、工程規(guī)劃等內(nèi)容加以系統(tǒng)地考量等。

3 國土空間規(guī)劃背景下詳細(xì)規(guī)劃高效實(shí)施的路徑

3.1 科學(xué)設(shè)定國土空間規(guī)劃目標(biāo)

為強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施高效性，相關(guān)部門應(yīng)牢固樹立全局意識，科學(xué)確立國土規(guī)劃實(shí)施目標(biāo)，明確工作的基本方向及發(fā)力點(diǎn)，即以城鎮(zhèn)化等戰(zhàn)略布局為核心依據(jù)，細(xì)化國土空間規(guī)劃實(shí)施工作內(nèi)容，從而迎合各個要素發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，突出各區(qū)域的協(xié)調(diào)性發(fā)展。

第一，踐行“多規(guī)合一”新理念。全面創(chuàng)新生態(tài)修復(fù)治理、農(nóng)田耕地保護(hù)、城鄉(xiāng)一體發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級、基礎(chǔ)設(shè)施布局、功能區(qū)域分布等中心工作，探索生態(tài)、農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等民生要素的協(xié)同發(fā)展關(guān)系，科學(xué)部署各類用地，優(yōu)化國土空間布局。在此期間，需強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村與生態(tài)文明優(yōu)先發(fā)展，加強(qiáng)基本農(nóng)田、自然生態(tài)保護(hù)區(qū)的建設(shè)規(guī)劃，筑牢“三條紅線”，繼而在推動“三農(nóng)”健康發(fā)展、守護(hù)我國糧食安全的基礎(chǔ)上，加快我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程[7]。

第二，落實(shí)“三生空間”新思想。以生態(tài)改善驅(qū)動生產(chǎn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，嚴(yán)守生態(tài)底線，禁止侵占自然生態(tài)保護(hù)區(qū)，為“三產(chǎn)”的轉(zhuǎn)型、融合發(fā)展創(chuàng)造健康的生態(tài)秩序。以高質(zhì)量的生活促進(jìn)生態(tài)的保護(hù)修復(fù)。加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷優(yōu)化區(qū)域內(nèi)人居環(huán)境品質(zhì)，逐步完善區(qū)域內(nèi)道路交通、郵政電信、文化娛樂、教育醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施，提高其精神文明，宣教生態(tài)保護(hù)修復(fù)重要性，強(qiáng)化生態(tài)治理效果[8]。

第三，以生產(chǎn)升級助力生活的水準(zhǔn)增長。按照各區(qū)域特點(diǎn)，針對性利用其稟賦優(yōu)勢，如區(qū)位、文化、氣候等，以國土空間規(guī)劃角度，創(chuàng)新規(guī)劃現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，助推當(dāng)?shù)剞r(nóng)文旅一體化發(fā)展，構(gòu)建“一產(chǎn)為核心、二產(chǎn)為支撐、三產(chǎn)為基礎(chǔ)”的產(chǎn)業(yè)新布局，拓展就業(yè)、收入渠道，提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展能力。

3.2 鼓勵公眾參與國土空間規(guī)劃

人民群眾具有無窮的智慧及力量。在國土空間規(guī)劃實(shí)施過程中，需要得到人民群眾的肯定、支持，才能保障工作實(shí)施高效性，突出國土空間規(guī)劃對公共服務(wù)的功能作用。

第一，加強(qiáng)宣教。在機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)等單位場所，以宣講會等形式，面向各個主體宣傳、解說國土空間規(guī)劃的重要性、必要性，深化其對國土空間規(guī)劃的認(rèn)知及理解。促使各方主體認(rèn)可、擁護(hù)當(dāng)?shù)貒量臻g規(guī)劃的政策要求，主動配合相關(guān)部門，協(xié)同推進(jìn)國土空間規(guī)劃的編制、實(shí)施工作，強(qiáng)化工作完成效率。開展社區(qū)座談會、組織聽證會等集體會議，并邀請熱心公眾踴躍參與，引導(dǎo)其圍繞熱點(diǎn)問題、關(guān)心話題等各類國土空間規(guī)劃的主題內(nèi)容進(jìn)行集中討論，便于掌握公眾的所思所想、所期所盼[9]。

第二，鼓勵參與。在國土空間規(guī)劃編制前，可通過線下建議箱、線上官網(wǎng)、“兩微一抖”等多元渠道，廣泛征集公眾對國土空間規(guī)劃的建議意見。在此前提下，國土空間規(guī)劃的實(shí)施也需大眾的積極參與，即承載多窗口，面向人民群眾，定期公開真實(shí)的國土空間規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展[10]。在此期間，可以適當(dāng)?shù)卦O(shè)立生活用品等獎品，吸引、鼓勵大眾“暢所欲言”，大量征集民意、聽取民聲，突出國土空間規(guī)劃的民主性。接受大眾的監(jiān)督，邀請其就規(guī)劃設(shè)計(jì)、規(guī)劃實(shí)施等內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)疑，進(jìn)而維護(hù)大眾的知情權(quán)、話語權(quán)、監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)國土空間的科學(xué)、民主規(guī)劃，確保規(guī)劃的高效實(shí)施[11]。

3.3 優(yōu)化國土空間規(guī)劃管理機(jī)制

嚴(yán)格管理是保證國土空間規(guī)劃實(shí)施高效性的前提。對此，可通過完善管理機(jī)制，為管理工作創(chuàng)造基礎(chǔ)保障，提供基本憑據(jù)。

第一，明確劃定部門職責(zé)。通過精準(zhǔn)衡量、科學(xué)判定，為參與國土空間規(guī)劃實(shí)施工作的各部門清晰劃分職能義務(wù)、權(quán)責(zé)范圍、工作內(nèi)容。編制追責(zé)制度，壓實(shí)主體責(zé)任，督促各部門履職盡責(zé)、認(rèn)真工作，創(chuàng)設(shè)出分工明確、各司其職、團(tuán)結(jié)合作的良好工作新態(tài)勢。依托微信等實(shí)時交互程序，以“微信群”等載體，增強(qiáng)各部門的互動即時性。組織各部門定期開展工作交流會等會議活動，協(xié)同商議規(guī)劃實(shí)施中的具體細(xì)節(jié)、難點(diǎn)、要點(diǎn)，溝通制定針對性的應(yīng)對策略，突出各部門在規(guī)劃實(shí)施工作中的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、聯(lián)動性，繼而解決信息不對稱、溝通不及時、渾水摸魚、責(zé)任交叉等問題，增強(qiáng)國土空間規(guī)劃實(shí)施效果。

第二，健全工作管理制度。管理制度需包括監(jiān)督審核、考核評價等內(nèi)容。以制定監(jiān)督審核制度為例，需根據(jù)相關(guān)管理指南，制定細(xì)則，即以“定期+抽檢”“定性+定量”等多樣手段，跟蹤式掌握時下國土空間規(guī)劃實(shí)施的實(shí)際情況，從而及時捕捉不良問題，并追本溯源，調(diào)整實(shí)施計(jì)劃，化解問題阻礙，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的綜合質(zhì)量[12-13]。

3.4 前瞻性統(tǒng)籌國土空間規(guī)劃實(shí)施

高效的詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施離不開科學(xué)的國土空間規(guī)劃，這是因?yàn)檎_的規(guī)劃是工作實(shí)施的指引方向，能夠減少問題發(fā)生概率，避免返工等現(xiàn)象發(fā)生。

第一，拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。產(chǎn)業(yè)空間的合理規(guī)劃可刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對此，需秉持因地制宜的根本工作原則，圍繞現(xiàn)有的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)及其空間分布、發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌規(guī)劃全域產(chǎn)業(yè)布局。創(chuàng)新打造出以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為核心，帶動周邊產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的良好產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)。

第二，注重公共設(shè)施布局。根據(jù)省級國土空間規(guī)劃，逐層設(shè)計(jì)市、縣、村的重大公共服務(wù)設(shè)施的空間布局規(guī)劃，如交通道路、給排水、電力燃?xì)獾让裆O(shè)施[5]，

并配以醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、體育、文化等服務(wù)資源，優(yōu)化當(dāng)?shù)乜臻g布局[14]。

第三，重視生態(tài)保護(hù)修復(fù)。清晰明確全域草原、林地、濕地、湖泊、森林等山水林田湖草沙的生態(tài)空間，著重保留原始的自然生態(tài)，突出生態(tài)保護(hù)的重要性。并以劃定自然生態(tài)修復(fù)區(qū)等策略，搭配禁止砍伐樹木、禁止挖山填湖。進(jìn)行自然修復(fù)等，優(yōu)化區(qū)域自然生態(tài)，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的長期、良性運(yùn)轉(zhuǎn)[15]。

第四，強(qiáng)調(diào)農(nóng)田耕地保護(hù)。根據(jù)當(dāng)?shù)赜谰没巨r(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)田儲備區(qū)的劃定成果，嚴(yán)守耕地紅線。統(tǒng)籌多功能空間部署，將農(nóng)林牧副漁加以一體化空間布局，發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

4 結(jié)論

新時代下，我國已初步實(shí)現(xiàn)了國土空間規(guī)劃的整體性、系統(tǒng)性重構(gòu)，總體建設(shè)了科學(xué)高效、責(zé)權(quán)清晰的國土空間規(guī)劃體系，且“多規(guī)合一”改革獲得了開創(chuàng)性、決定性的偉大成就。但在工作實(shí)踐中，仍暴露出了大量問題，不僅影響了國土空間規(guī)劃的實(shí)施效率，也為我國國土空間格局的優(yōu)化埋下了風(fēng)險隱患。對此，在國土空間規(guī)劃背景下，相關(guān)部門應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，精準(zhǔn)找出影響詳細(xì)規(guī)劃高效實(shí)施的問題，并采取系列現(xiàn)實(shí)可行、行之有效的措施辦法，解決這些頑瘴痼疾，以此進(jìn)一步強(qiáng)化國土空間規(guī)劃實(shí)施的高效性，提升我國國土空間實(shí)際利用率，充分發(fā)揮國土空間在生態(tài)保護(hù)、文化傳承、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的促進(jìn)作用。

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作者簡介：王苗（1988—），女，陜西西安人，工程師，研究方向?yàn)橥恋匾?guī)劃。