金融支持城市更新行動(dòng)的相關(guān)建議

我國城市發(fā)展進(jìn)入新階段，要發(fā)揮金融的巨大作用，用金融手段盤活城市存量資產(chǎn)、以金融政策支持城市更新項(xiàng)目，踐行金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的這一使命。針對(duì)目前城市更新面臨的金融需求難題，本文提出了金融支持城市更新的一些相關(guān)建議。

金融在城市更新過程中發(fā)揮很大的作用，金融工具滿足項(xiàng)目融資和退出的需求，城市更新的投資拉動(dòng)效用，也為金融市場提供了更多可投資的標(biāo)的。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段已從外延數(shù)量擴(kuò)張的“前期”轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪刻豳|(zhì)增效的“中后期”，城市更新成為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的核心引擎。企業(yè)和政府相互配合，綜合運(yùn)用開發(fā)性金融、銀行貸款、企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（Real Estate Investment Trusts，簡稱REITs）等金融工具和政策，以助力城市更新行動(dòng)健康有序發(fā)展。

城市更新的緊迫性急需金融支持

城市更新作為中國式現(xiàn)代化的重要載體，是完善城市功能、提升城市品質(zhì)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的大勢所趨。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，“2022年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.22%，已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期”。同時(shí)，我國人口也正式進(jìn)入了下降階段，2022年全國人口減少85萬人，是61年來的首次負(fù)增長。城市化進(jìn)程的放緩及人口的下降，要求國家和社會(huì)必須改變城市的開發(fā)建設(shè)方式，提升城市環(huán)境品質(zhì)，激發(fā)城市多元?jiǎng)幽?，塑造城市幸福家園。

與此同時(shí)，我國城市建設(shè)用地面積年均增速也呈現(xiàn)下降趨勢。過去的20年里，城市建設(shè)用地面積曾出現(xiàn)年增長率10%以上的情況，2006年增長率更是達(dá)到了15.28%。以5年為一個(gè)統(tǒng)計(jì)周期，2011年至2015年，我國城市建設(shè)用地面積年均增長率開始下降。2016年至2020年，城市建設(shè)用地面積年均增長率下降到2.63%。我國的城市開發(fā)已經(jīng)從增量時(shí)代向存量時(shí)代過渡，城市發(fā)展將由粗獷的對(duì)外擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)的對(duì)內(nèi)更新。

房地產(chǎn)行業(yè)正處于“規(guī)模擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量發(fā)展”的關(guān)鍵時(shí)期。2020年，我國房地產(chǎn)總市值超過62.6萬億美元（約430萬億元人民幣），高于美國（33.6萬億美元）、英法德三國（31.5萬億美元）及日本（10.8萬億美元）。按照每年2%的城市更新率推算，城市更新的年市場規(guī)模有望達(dá)到8萬億元人民幣，其中僅北京建成區(qū)內(nèi)需要更新的存量建筑就超過2.45億平方米。

城市更新行動(dòng)不能僅僅依靠政府出資，而是應(yīng)本著政府引導(dǎo)、市場機(jī)制、社會(huì)參與的原則，以金融作為紐帶統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類社會(huì)資本共同投入城市更新項(xiàng)目。

城市更新行動(dòng)面臨的金融需求

在新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢下，我國城市更新行動(dòng)面臨以下金融需求：

一是城市更新項(xiàng)目對(duì)資金需求量大，融資難度大。城市更新是一項(xiàng)系統(tǒng)性的行動(dòng)，和傳統(tǒng)的項(xiàng)目開發(fā)不同，城市更新總體發(fā)展趨勢從單一項(xiàng)目開發(fā)向片區(qū)整體開發(fā)轉(zhuǎn)變，包括拆遷、安置、改造、重建等多個(gè)環(huán)節(jié)。改造區(qū)域居民人口基數(shù)大，建筑群密集，這意味著在項(xiàng)目啟動(dòng)伊始，項(xiàng)目及子項(xiàng)目萬箭齊發(fā)，需要有充足的資金作為支撐。比較典型的是廣州，城市更新量非常大。截至2022年9月，納入廣東省“三舊”改造地塊標(biāo)圖建庫總庫用地面積共計(jì)606平方公里，占廣州全市現(xiàn)狀建設(shè)用地的32%。改造密度大，如果沒有資金作為支撐，是很難實(shí)施的。

與資金需求量大相對(duì)應(yīng)的是，城市更新項(xiàng)目的融資難度gqrMfo3/cEYUW4nfcc15Eg==大?，F(xiàn)有的融資模式多面向傳統(tǒng)基建和地產(chǎn)開發(fā)等短平快的領(lǐng)域，與城市更新的現(xiàn)狀和需求不匹配，導(dǎo)致城市更新融資難度大，融資成本高，無法達(dá)到“草船借箭”的目的。在頂層設(shè)計(jì)尚未明確的情況下，銀行等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)仍然需要融資主體提供合格的抵質(zhì)押物，以確保貸款的安全性、合規(guī)性和收益性。但是，城市更新項(xiàng)目已經(jīng)脫離土地融資的模式，有些甚至是輕資產(chǎn)運(yùn)營，只有經(jīng)營權(quán)，不滿足抵質(zhì)押的條件。項(xiàng)目方不得不導(dǎo)入其他項(xiàng)目作為資產(chǎn)。在沒有可抵押的資產(chǎn)時(shí)，銀行只能以融資主體的資質(zhì)作為授信依據(jù)。

二是傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)模式不再適應(yīng)新形勢下的改造需要，無法主導(dǎo)城市更新這項(xiàng)宏觀性、系統(tǒng)性極強(qiáng)的工作。過去的城市開發(fā)大多數(shù)與房地產(chǎn)金融密切相關(guān)，大拆大建非常普遍，盲目擴(kuò)張以支持高負(fù)債、高周轉(zhuǎn)運(yùn)作。隨著宏觀和市場的雙重調(diào)控，房地產(chǎn)行業(yè)面臨重大調(diào)整。2022年全國房地產(chǎn)開發(fā)投資比上年下降10.0%，是近年來首次負(fù)增長。房地產(chǎn)發(fā)展模式面臨動(dòng)能轉(zhuǎn)換要求，傳統(tǒng)模式更加側(cè)重開發(fā)，而非經(jīng)營，難以滿足城市更新需要。

三是城市更新實(shí)施模式需要進(jìn)一步明確，城市更新業(yè)務(wù)需要進(jìn)一步規(guī)范。雖然城市更新行動(dòng)已上升為國家戰(zhàn)略，但是城市更新實(shí)施模式依然需要進(jìn)一步明確。目前，國內(nèi)大多數(shù)項(xiàng)目一般是房地產(chǎn)導(dǎo)向的“毛地出讓”模式，或者政府主導(dǎo)的“土地儲(chǔ)備”模式，以及“棚戶區(qū)改造”的操作方式。但是隨著我國財(cái)政和土地制度改革的不斷深入，既有開發(fā)模式中常見的一二級(jí)聯(lián)動(dòng)、政府隱性負(fù)債等方式被明令禁止。2021年7月30日，國務(wù)院公布新修訂的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》，再次明確“國有土地使用權(quán)出讓、國有土地租賃等應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定通過公開的交易平臺(tái)進(jìn)行交易，并納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)體系。除依法可以采取協(xié)議方式外，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭性方式確定土地使用者”，一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)模式不再具備合法合規(guī)的基礎(chǔ)。有些城市更新項(xiàng)目同時(shí)涉及一級(jí)土地整理和二級(jí)土地開發(fā)，其實(shí)施模式需要進(jìn)一步研究明確，以滿足合法合規(guī)性要求、城市發(fā)展要求、民生要求。

另外，城市更新項(xiàng)目的開發(fā)周期漫長，相關(guān)事項(xiàng)缺乏規(guī)范，極大影響社會(huì)資本投資的效率。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，一個(gè)完整的城市更新項(xiàng)目周期短則三五年，長則逾10年，且項(xiàng)目之間差距巨大。我國現(xiàn)有的土地利用管理政策，主要對(duì)新增建設(shè)項(xiàng)目和更新改造中的拆除重建項(xiàng)目做出規(guī)定，適合土地收儲(chǔ)與出讓制度。但城市更新中大量的項(xiàng)目是功能提升、綜合整治、微改造項(xiàng)目，在土地確權(quán)、產(chǎn)權(quán)注銷、土地整合、土地性質(zhì)變更、土地用途變更等方面都缺乏適應(yīng)性的規(guī)范。加之城市更新項(xiàng)目會(huì)涉及原建筑物在建筑、消防、環(huán)保等許可標(biāo)準(zhǔn)方面不符合現(xiàn)行要求的問題，導(dǎo)致項(xiàng)目的工期不明確，影響投融資進(jìn)程。同時(shí)，由于城市更新項(xiàng)目前期投入大，開發(fā)周期長，開發(fā)過程中政策變化、政府換屆、市場變化等因素都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)不可預(yù)料的問題，導(dǎo)致社會(huì)資本的投資積極性受到影響。

金融支持城市更新業(yè)務(wù)的建議

科學(xué)有序地推動(dòng)城市更新可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，需要在資源盤活、金融產(chǎn)品創(chuàng)新及人文品質(zhì)等方面破新題，育新機(jī)，開新局。針對(duì)城市更新面臨的難題，本文提出了一些相關(guān)建議。

一是強(qiáng)化金融賦能，推動(dòng)全周期整體資金平衡，積極引入社會(huì)資本力量，助力城市更新健康發(fā)展。充分運(yùn)用好多層次的資本市場的重要工具，統(tǒng)籌使用更新基金、專項(xiàng)債、政策、稅收等資金路徑，探索將REITs、商業(yè)房地產(chǎn)抵押貸款支持證券（Commercial Mortgage-Backed Security，簡稱CMBS）等資產(chǎn)化手段嵌入城市更新的全生命周期，挖掘投資、建設(shè)、運(yùn)營、資本運(yùn)作等各個(gè)環(huán)節(jié)的盈利點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)城市開發(fā)和資金的整體平衡。我國公募REITs試點(diǎn)從基礎(chǔ)設(shè)施開始起步，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs對(duì)于底層資產(chǎn)范圍的規(guī)定，有許多資產(chǎn)類型與城市更新內(nèi)容關(guān)聯(lián)密切。既包括交通運(yùn)輸、供水供電、生態(tài)環(huán)保、市政設(shè)施等傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施，也包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)、倉儲(chǔ)物流、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施，還涵蓋了其他相關(guān)領(lǐng)域，如保障性租賃住房、具有供水發(fā)電功能的水利設(shè)施、自然文化遺產(chǎn)、旅游景區(qū)等。2023年4月，發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范高效做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）項(xiàng)目申報(bào)推薦工作的通知》，將消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施納入基礎(chǔ)設(shè)施REITs的試點(diǎn)資產(chǎn)范圍，“優(yōu)先支持百貨商場、購物中心、農(nóng)貿(mào)市場等城鄉(xiāng)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)項(xiàng)目，保障基本民生的社區(qū)商業(yè)項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs”。從2020年我國開展公募REITs試點(diǎn)以來，已上市27只公募REITs。截至2023年3月，總發(fā)行規(guī)模達(dá)909億元。REITs市場總市值將在擴(kuò)募項(xiàng)目完成后接近千億元，將有力推動(dòng)城市更新的發(fā)展。當(dāng)然，接下來還需要在相關(guān)立法和配套制度方面進(jìn)一步完善。

二是將可利用的資源資產(chǎn)化，將符合條件的資產(chǎn)證券化。通過對(duì)城市中的土地、山水、人文、產(chǎn)業(yè)等資源的系統(tǒng)梳理，進(jìn)行各類資源的綜合盤活利用，實(shí)現(xiàn)資源、資產(chǎn)、資金、資本的并聯(lián)式轉(zhuǎn)變。城市資源可分為土地資源、自然資源、文旅資源、存量資產(chǎn)、市政資源、數(shù)據(jù)資產(chǎn)等。依據(jù)資源的可獲得性、收益性、風(fēng)險(xiǎn)性，將這些資源進(jìn)而轉(zhuǎn)化成各類資產(chǎn)，使其在法律權(quán)屬和經(jīng)濟(jì)收益上，滿足成為資產(chǎn)的條件。然后將城市資產(chǎn)按照債權(quán)類基礎(chǔ)資產(chǎn)、收益權(quán)類基礎(chǔ)資產(chǎn)、權(quán)益類基礎(chǔ)資產(chǎn)分別做證券化處理。這一過程就實(shí)現(xiàn)了城市資源資產(chǎn)化、城市資產(chǎn)證券化，從而有效提升城市資源的價(jià)值，尤其是存量資產(chǎn)的價(jià)值，也為城市資源前期建設(shè)的投資提供了退出機(jī)制。

三是借助文化資源實(shí)現(xiàn)城市資產(chǎn)增值。聯(lián)合國人居署發(fā)布的報(bào)告表明，以文化為主導(dǎo)的城市更新，已成為城市獲得全球競爭力及改善城市景觀和城市經(jīng)濟(jì)績效的公認(rèn)手段。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2021年文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例達(dá)到了4.56%，旅游產(chǎn)業(yè)占GDP的比例達(dá)到了3.96%，兩項(xiàng)加一起接近GDP的9%。文化需要線下空間的呈現(xiàn)，城市則是文化和文化產(chǎn)業(yè)的載體。城市更新涵蓋的內(nèi)容多、范圍廣，在文化領(lǐng)域通過高質(zhì)量的文化供給，滿足居民高品質(zhì)的文化需求，是城市更新的重要范疇。未來應(yīng)當(dāng)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈上下游各市場主體的優(yōu)勢，搭建合作平臺(tái)，拓展合作空間，提升生態(tài)環(huán)境品質(zhì)，延續(xù)城市文脈，為城市高質(zhì)量發(fā)展會(huì)聚文化勢力。

城市發(fā)展進(jìn)入新階段，要發(fā)揮金融的巨大作用，用金融手段盤活城市存量資產(chǎn)、以金融政策支持城市更新項(xiàng)目，踐行金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的這一使命。金融支持城市更新行動(dòng)有利于解決城市發(fā)展中的突出問題和短板，有助于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，是提升人民群眾的幸福感和安全感的重大舉措。

（趙吉柱為中國交通建設(shè)集團(tuán)審計(jì)部首席專家、副總經(jīng)理，孫瀟瀟為清華大學(xué)五道口金融學(xué)院文創(chuàng)金融研究中心項(xiàng)目總監(jiān)。本文編輯/孫世選）