推進(jìn)國家安全治理現(xiàn)代化的法治邏輯

周佑勇

當(dāng)前世界正處于百年未有之大變局，各種力量的分化與組合迅猛發(fā)展，國際安全局勢日趨嚴(yán)重。在這種歷史變局中，積極推進(jìn)國家安全治理現(xiàn)代化是應(yīng)對動蕩國際局勢的有效途徑和強(qiáng)大力量。黨的二十大報告對“推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定”作出專門部署，強(qiáng)調(diào)“國家安全是民族復(fù)興的根基，社會穩(wěn)定是國家強(qiáng)盛的前提”,必須健全國家安全體系,增強(qiáng)維護(hù)國家安全能力。法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。沒有國家安全法治體系作為制度載體，國家安全體系則不復(fù)存在，也就無法實現(xiàn)國家安全治理現(xiàn)代化。從法治角度看，推進(jìn)國家安全治理現(xiàn)代化，就是要形成一套體現(xiàn)良法要求的現(xiàn)代化國家安全制度體系，并通過善治確保這套制度體系的有效貫徹實施，切實將國家安全制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家安全治理效能?；趪野踩卫憩F(xiàn)代化與國家安全法治化之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，我們必須把推進(jìn)國家安全治理現(xiàn)代化進(jìn)程中各領(lǐng)域各方面工作都納入法治軌道，以國家安全法治化護(hù)航中國式國家安全治理現(xiàn)代化。本文擬結(jié)合現(xiàn)代法治理論和國家安全建設(shè)實踐，從價值、方法、制度等層面對推進(jìn)國家安全治理現(xiàn)代化的法治邏輯做些初步探討。

一、價值邏輯：實現(xiàn)多維的國家安全法治目標(biāo)

法者，治之端也。一個現(xiàn)代國家必然是一個法治國家，國家要走向現(xiàn)代化必須走向法治化。法治化與現(xiàn)代化具有內(nèi)在邏輯關(guān)系。從價值邏輯上，國家治理現(xiàn)代化就是要實現(xiàn)以良法善治為核心價值追求的法治化治理。只有達(dá)到了現(xiàn)代法治所追求的良法善治狀態(tài)，才能稱之為國家治理現(xiàn)代化。根據(jù)《國家安全法》第2 條的規(guī)定①，實現(xiàn)國家安全治理現(xiàn)代化，具有多維法治目標(biāo)，一是國家層面的長治久安，以政治安全為根本；二是社會層面的和諧穩(wěn)定，以軍事、文化、社會安全為保障；三是個人層面的幸福安寧，以人民安全為宗旨。實現(xiàn)這些不同維度的國家安全法治目標(biāo),都要以不同層面的法治價值作為基礎(chǔ),從而達(dá)到一種良法善治的現(xiàn)代國家安全法治狀態(tài)。

（一）以秩序價值維護(hù)國家長治久安

秩序是法的基礎(chǔ)價值，是維護(hù)國家長治久安的總體制度保障。所謂“國家安全”,是指一國憲法制度及其規(guī)范下的法律秩序的正常狀態(tài)及其所標(biāo)志的國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整等國家安全利益不被國內(nèi)外各種敵對勢力和非法活動所干擾、侵害和破壞。②為了維護(hù)國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，在組織秩序上必須堅定黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，確保國家政治安全；在行為秩序上必須依法履行維護(hù)國家安全職責(zé)，積極同危害國家安全的國內(nèi)外各種敵對勢力和非法活動作斗爭。

首先，通過憲法和法律確認(rèn)黨對國家安全法治建設(shè)的絕對領(lǐng)導(dǎo)，為維護(hù)國家政治安全提供根本保證。維護(hù)國家長治久安要以國家政治安全為根本，具體而言就是要“維護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，維護(hù)中國特色社會主義制度”③?！稇椃ā肥菄业母敬蠓?，該法第1 條第2 款規(guī)定的“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，為堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了明確的憲法規(guī)范依據(jù)?！秶野踩ā纷鳛閲野踩ㄖ伪Ｕ系幕痉?，該法第4 條規(guī)定的“堅持中國共產(chǎn)黨對國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制”，為維護(hù)國家長治久安提供組織保障?！秶婪ā肥且揽课淞S護(hù)國家安全的保障法，該法第21 條規(guī)定的“中華人民共和國的武裝力量受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，確立了黨對全國武裝力量的有序領(lǐng)導(dǎo)。由此，在國家憲制秩序中，得以實現(xiàn)黨對國家安全法治建設(shè)的絕對領(lǐng)導(dǎo)，對維護(hù)國家長治久安發(fā)揮了決定性的保障作用。

其次，通過憲法和法律明確規(guī)定維護(hù)國家安全主體的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，為積極同危害國家安全的國內(nèi)外各種敵對勢力和非法活動作斗爭提供制度依托。根據(jù)《國家安全法》第11 條的規(guī)定，中華人民共和國公民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和其他社會組織，都有維護(hù)國家安全的責(zé)任和義務(wù)。維護(hù)國家安全的主體范圍十分廣泛，包括各級國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民。其中，國家機(jī)關(guān)負(fù)有維護(hù)國家安全的核心職責(zé)，我國《憲法》規(guī)定全國人大行使“決定戰(zhàn)爭和和平問題”的職權(quán)，全國人大常委會行使“決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布、決定動員、決定進(jìn)入緊急狀態(tài)”等職權(quán)，國家主席享有“宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)和戰(zhàn)爭狀態(tài)、發(fā)布動員令”等職權(quán)，國務(wù)院享有“依法決定省域內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)”等職權(quán)。在此基礎(chǔ)上，《國家安全法》第3 章專門規(guī)定了各個國家機(jī)關(guān)維護(hù)國家安全的職責(zé)。公民和社會組織負(fù)有維護(hù)國家安全的重要義務(wù)，《國家安全法》第6 章詳細(xì)規(guī)定了公民和組織維護(hù)國家安全的具體義務(wù)。除此之外，國家制定了《反間諜法》《反恐怖主義法》《反分裂國家法》等解決某個具體領(lǐng)域國家安全的專門性法律，為防范、制止和懲治間諜行為、恐怖活動、分裂勢力等危害國家安全和統(tǒng)一的行為，提供了健全的法律秩序保障。

（二）以正義價值促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定

正義是法治追求的核心價值目標(biāo)，將正義價值融入國家安全治理現(xiàn)代化建設(shè)中，有助于促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。國家安全治理現(xiàn)代化在社會層面的價值訴求是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定，需要運(yùn)用正義價值統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、社會安定等各個方面的法治化工作。根據(jù)正義理論，法的正義包括形式正義、實質(zhì)正義和程序正義。因此，如何將法的形式正義、實質(zhì)正義和程序正義融入國家安全法治建設(shè)之中并實現(xiàn)三者的有機(jī)統(tǒng)一，是促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵。

其一，國家安全治理現(xiàn)代化應(yīng)符合法的形式正義，各項國家安全治理工作都應(yīng)該嚴(yán)格依照法律規(guī)定執(zhí)行。首先國家安全治理工作要有明確的法律依據(jù)，筑牢國家安全治理現(xiàn)代化的法治根基。我國目前已經(jīng)形成了以《憲法》為基礎(chǔ)，以《國家安全法》為核心，以維護(hù)國家安全直接相關(guān)的法律、法規(guī)為補(bǔ)充的國家安全法治規(guī)范體系。④其次要求國家安全治理主體嚴(yán)格依法辦事，國家安全機(jī)關(guān)應(yīng)該遵守職權(quán)法定原則，真正做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。例如，根據(jù)《國家安全法》的規(guī)定，維護(hù)國家安全的任務(wù)包括建設(shè)與保衛(wèi)國家安全和發(fā)展利益需要相適應(yīng)的武裝力量、健全預(yù)防和化解經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險的制度機(jī)制、防范和抵制不良文化的影響、有效預(yù)防和化解社會矛盾等方面內(nèi)容?？傊ㄟ^將法的形式正義的價值理念融入到國家安全治理行為當(dāng)中，有助于最大限度彰顯法律制度在維護(hù)國家安全、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定等方面的治理效能。

其二，國家安全治理現(xiàn)代化應(yīng)符合法的實質(zhì)正義，國家安全治理主體在行使公權(quán)力之時必須綜合權(quán)衡好各種利益關(guān)系，恪守利益均衡原則。利益均衡原則是一種實質(zhì)的利益分配準(zhǔn)則，具體包括平等對待原則、比例原則和信賴保護(hù)原則三項子原則。⑤平等對待原則要求國家安全治理主體對于情況相同者做到同等對待，對于情況不同者做到區(qū)別對待，不得恣意專斷。比例原則要求國家安全治理主體所采取的措施必須有助于實現(xiàn)國家安全利益等公共利益，在有多種措施可供選擇之時，應(yīng)盡可能選擇對個人侵害最小的措施，不得過度限制個人的權(quán)利，避免造成社會不必要的恐慌，影響社會的和諧穩(wěn)定。信賴保護(hù)原則要求國家安全治理主體在行使公權(quán)力時必須做到信守承諾，對于已經(jīng)生效的措施決定不得隨意更改，否則必須合理補(bǔ)償公民由于信賴該措施有效存續(xù)而獲得的利益。總之，國家安全主體的行為應(yīng)符合法的實質(zhì)正義，做到既合法又合理，真正實現(xiàn)國家安全治理領(lǐng)域的良法善治，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

其三，國家安全治理現(xiàn)代化應(yīng)符合法的程序正義，國家安全治理主體應(yīng)嚴(yán)格遵守法定程序和正當(dāng)程序。首先，立法機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照《憲法》和《立法法》中規(guī)定的立法權(quán)限和立法程序，圍繞國家安全法治化工作進(jìn)行立法，不可越權(quán)立法。同時，還要加強(qiáng)對國家安全立法工作的備案審查，妥善協(xié)調(diào)相互矛盾的法律規(guī)范，清理明顯滯后的規(guī)范。其次，國家安全執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵守程序正當(dāng)原則，在行使公權(quán)力時符合最低限度的公正標(biāo)準(zhǔn)，做到避免偏私和公平聽證。一是不得處理與自己有利害關(guān)系的案件，要自覺遵守回避要求；二是在作出不利于他人的決定時應(yīng)及時告知并說明理由，保證執(zhí)法相對人有效參與到?jīng)Q定過程中，充分聽取執(zhí)法相對人及其他利益相關(guān)方的意見。再次，司法機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照訴訟法及其他法律法規(guī)中的程序性要求進(jìn)行司法裁判。為有效打擊危害國家安全的犯罪行為、維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定，憲法和法律賦予了國家安全機(jī)關(guān)較大職權(quán)。對此，司法機(jī)關(guān)應(yīng)平衡好維護(hù)國家安全、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定和依法保障犯罪嫌疑人等訴訟主體合法權(quán)益之間的關(guān)系，不僅追求案件審理結(jié)果的實體公正，更要重視審判過程中的公開、公正、公平。

（三）以人權(quán)價值保障公民基本權(quán)利

人權(quán)價值是國家安全治理現(xiàn)代化追求的根本價值目標(biāo)，推進(jìn)國家安全治理現(xiàn)代化必須充分保障公民基本權(quán)利。通過堅持法治的人民性，將人民的意志體現(xiàn)在國家治理體系并貫徹在治理能力建設(shè)之中，確保最廣大人民利益的實現(xiàn)和人民根本權(quán)利得到切實保障，這正是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心標(biāo)志。⑥總體國家安全觀強(qiáng)調(diào)“以人民安全為宗旨”，人民安全是國家安全治理現(xiàn)代化的出發(fā)點和落腳點。具言之，國家安全治理現(xiàn)代化的價值根基在人民，必須維護(hù)人民福祉、保障人民權(quán)益。

首先，人權(quán)保障原則是推進(jìn)國家安全治理現(xiàn)代化必須遵循的基本原則，我國《憲法》和《國家安全法》為國家安全工作全面貫徹人權(quán)保障原則提供了規(guī)范指引?！稇椃ā凡粌H明確規(guī)定了“國家尊重和保障人權(quán)”，而且還通過專章規(guī)定公民政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面的基本權(quán)利，為推動在國家安全治理工作中具體落實“國家尊重和保障人權(quán)”原則提供了根本法的依據(jù)。《國家安全法》第16 條規(guī)定，國家維護(hù)和發(fā)展最廣大人民的根本利益，保衛(wèi)人民安全，創(chuàng)造良好生存發(fā)展條件和安定工作生活環(huán)境，保障公民的生命財產(chǎn)安全和其他合法權(quán)益。當(dāng)人民權(quán)益面臨各種風(fēng)險挑戰(zhàn)與遭受境內(nèi)外安全威脅時，國家有義務(wù)采取一切必要的防衛(wèi)和管控措施，全面保障人民安全與維護(hù)人民福祉。

其次，在具體的國家安全治理工作中，國家安全機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)發(fā)揮主觀能動性落實好人權(quán)保障原則的基本要求，既要從積極面向保障公民基本權(quán)利的實現(xiàn)，也要從消極面向防止公民基本權(quán)利受到侵犯。一方面，國家安全工作的目的是打擊境內(nèi)外危害國家的不法行為，防范化解重大安全風(fēng)險，維護(hù)中國人民的人權(quán)。國家安全機(jī)關(guān)及其工作人員作為國家安全法治建設(shè)的主體，必須把依法開展國家安全工作與貫徹人權(quán)價值理念統(tǒng)一起來，在思想上要時刻把人民放在心中最高位置，積極主動作為、盡最大努力保障好公民基本權(quán)利。另一方面，由于國家安全機(jī)關(guān)及其工作人員所行使的公權(quán)力具有一定的“隱蔽性”“緊急性”和“優(yōu)先性”，往往會對公民的基本權(quán)利形成特殊克減。⑦這就意味者，相比其他治理領(lǐng)域而言，國家安全治理更容易導(dǎo)致對公民基本權(quán)利的侵犯。因此，就要以體現(xiàn)法的人權(quán)價值的良法來有效規(guī)范和約束國家安全機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為，防范其因自身違法或不當(dāng)行為侵犯公民基本權(quán)利。

二、方法邏輯：抓住國家安全法治化的主要矛盾

國家安全治理現(xiàn)代化的根本標(biāo)準(zhǔn)在于國家安全治理的法治化水平，需用體現(xiàn)良法善治和公平、正義等法治的基本精神來構(gòu)建國家安全治理體系和提升國家安全治理能力。統(tǒng)籌推進(jìn)國家安全治理各方面的法治化進(jìn)程，既是全面依法治國的應(yīng)有之義，也是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要抓手。如何提升國家安全法治化水平，進(jìn)而用國家安全法治化促進(jìn)和保障國家安全治理現(xiàn)代化？從方法論上講，系統(tǒng)思維方法注重抓住關(guān)鍵、找準(zhǔn)重點，準(zhǔn)確把握主要矛盾和矛盾的主要方面，堅持整體推進(jìn)和重點突破相統(tǒng)一的辯證法。⑧在方法邏輯上，推進(jìn)國家安全治理現(xiàn)代化，就必須堅持全面依法治國，以“系統(tǒng)論”的邏輯思維方法統(tǒng)籌推進(jìn)國家安全治理各領(lǐng)域法治建設(shè)，把握國家安全法治化進(jìn)程中面臨的主要矛盾及其主要方面。對此，要把抓住國家安全法治化的主要矛盾作為推進(jìn)國家安全治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵技術(shù)手段。

（一）以總體國家安全觀為指導(dǎo)統(tǒng)籌發(fā)展和安全

國家安全法治化的首要矛盾在于國家安全與國家發(fā)展之間的矛盾，需要以總體國家安全觀為指導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和安全。安全的特性在于穩(wěn)定和平衡，發(fā)展的特性在于更新與進(jìn)步，安全和發(fā)展之間存在著難以調(diào)和的張力。⑨一方面，國家各方面發(fā)展均伴隨著各類安全風(fēng)險挑戰(zhàn)；另一方面，實現(xiàn)國家的絕對安全必然要以犧牲發(fā)展為代價。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)：“必須堅定不移貫徹總體國家安全觀?！笨傮w國家安全觀既是馬克思主義國家安全理論中國化的最新成果，也是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，為新時代國家安全工作提供了根本遵循。習(xí)近平總書記在十九屆中央國家安全委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào)：“全面貫徹落實總體國家安全觀，必須堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，既要善于運(yùn)用發(fā)展成果夯實國家安全的實力基礎(chǔ)，又要善于塑造有利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的安全環(huán)境?！雹庖虼?，在新時代要以總體國家安全觀為指導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和安全，正確處理好發(fā)展和安全之間的辯證關(guān)系。

在總體國家安全觀的方法論指導(dǎo)下，安全和發(fā)展同等重要，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。安全和發(fā)展猶如鳥之兩翼、車之雙輪，二者相輔相成，任何時候都不能偏廢。安全和發(fā)展之所以同等重要的深層次原因在于二者在根本目的上具有同一性，都是為了實現(xiàn)國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福這一宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)。一方面，高質(zhì)量發(fā)展為國家富強(qiáng)、民族振興和人民幸福提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，高水平安全為國家富強(qiáng)、民族振興和人民幸福創(chuàng)造了穩(wěn)定的社會環(huán)境。必須協(xié)調(diào)好安全與發(fā)展之間的矛盾關(guān)系，堅持科學(xué)統(tǒng)籌，始終把國家安全置于中國特色社會主義事業(yè)全局中來把握，把推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展作為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要目標(biāo)。

安全是發(fā)展的前提，安全有助于維持人們享有的生命、財產(chǎn)、自由和平等等價值狀況的穩(wěn)定。?黨的二十大報告首次提出“以新安全格局保障新發(fā)展格局”，這充分彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌發(fā)展和安全、協(xié)調(diào)推進(jìn)構(gòu)建新發(fā)展格局和新安全格局的戰(zhàn)略智慧。“推動創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，前提都是國家安全、社會穩(wěn)定。沒有安全和穩(wěn)定，一切都無從談起。”?在新發(fā)展階段，我們要充分發(fā)揮安全對于治國理政的基礎(chǔ)性作用，為發(fā)展?fàn)I造和諧穩(wěn)定的環(huán)境，進(jìn)一步實現(xiàn)安全發(fā)展。

發(fā)展是安全的保障，無論是經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展還是國家安全，都需要一定的物質(zhì)財富作為基礎(chǔ)，發(fā)展通過創(chuàng)造物質(zhì)財富的方式為維護(hù)國家安全提供物質(zhì)保障。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。由此可知，盡管我國已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，但發(fā)展不平衡不充分仍然是我國現(xiàn)階段發(fā)展所面臨的主要問題。它嚴(yán)重制約人民對日益增長的美好生活需要的滿足程度，使得發(fā)展不平衡不充分的地區(qū)、領(lǐng)域和方面更容易受到安全威脅。因此，我們要貫徹“以人民為中心”的發(fā)展理念，堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，把發(fā)展作為黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，充分運(yùn)用發(fā)展成果為維護(hù)國家安全奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）以憲法為統(tǒng)領(lǐng)全面推進(jìn)國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制法治化

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央成功開創(chuàng)了中國特色國家安全發(fā)展道路，國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制和法治體系、戰(zhàn)略體系、政策體系不斷完善，為構(gòu)建新安全格局提供了堅強(qiáng)制度保證。這其中，國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制已基本形成并在國家安全體系中具有十分重要的地位，但仍需通過法治化方式不斷完善?，F(xiàn)行《憲法》通過分散性法條文規(guī)定了全國人民代表大會及其常務(wù)委員會、國家主席、國務(wù)院、中央軍事委員會等國家機(jī)構(gòu)對國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，《國家安全法》第5 條?規(guī)定了中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)。但是從這些規(guī)定來看，在目前的憲制秩序中，我國的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制仍不夠明確。一是憲法沒有明確規(guī)定專門的中央國家安全機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制權(quán)威性不足；二是《國家安全法》中“中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”的含義不明確，究竟是指黨的中央國家安全委員會還是國家機(jī)構(gòu)體系中的國家安全機(jī)關(guān)存在一定爭議；三是在整個國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制上，究竟是垂直領(lǐng)導(dǎo)還是條塊分割，亦缺乏法律明確規(guī)定。因此，應(yīng)以憲法為統(tǒng)領(lǐng)全面推進(jìn)國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制法治化。

一方面，明確中央國家安全委員會的憲法地位?！皬膽椃▽W(xué)角度看，這一國家安全領(lǐng)域的重大事件，必然涉及國安委的法律地位、組織設(shè)置、職能權(quán)限、監(jiān)督機(jī)制，以及國安委與其他國家機(jī)構(gòu)的關(guān)系等問題?！?因此，為凸顯中央國家安全委員會在國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制中的核心地位，可以將其增設(shè)為新的國家機(jī)構(gòu)，以此獲得憲法確認(rèn)。具體而言，通過采取“兩塊牌子、一套班子”的組織模式，對其領(lǐng)導(dǎo)地位、組織設(shè)置、職能權(quán)限等內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一授權(quán)確認(rèn)。這樣，中央國家安全委員會就能夠根據(jù)憲法的授權(quán)以自身名義就涉及國家安全的事項作出決策并發(fā)布命令。當(dāng)然，其在行使國家安全領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)時，也不得僭越其他國家機(jī)構(gòu)的國家安全領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)，需嚴(yán)格恪守憲法和法律的邊界。

另一方面，完善國家安全委員會內(nèi)部制度。根據(jù)《國家安全法》第5 條的規(guī)定，中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)且其工作職責(zé)完全契合中央國家安全委員會的職能設(shè)置，所以該機(jī)構(gòu)屬于黨內(nèi)機(jī)構(gòu)。為了保障履行國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的法律職能，有必要在《國家安全法》第5 條中增加一款，將國家安全委員會設(shè)置為專門的國家機(jī)構(gòu)。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，鑒于國家安全工作是一項政治性、業(yè)務(wù)性、保密性極強(qiáng)的全局性工作，為保證國家安全工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和高效運(yùn)行，宜采取垂直領(lǐng)導(dǎo)模式。為此，《國家安全法》第5 條還需進(jìn)一步明確規(guī)定國家安全委員會對地方各級國家安全委員會以及上級地方國家安全委員會對下級地方國家安全委員會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，規(guī)定地方國家安全委員會作為地方各級國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)地位、組織設(shè)置、職能權(quán)限等內(nèi)容。

（三）運(yùn)用法治思維和法治方式應(yīng)對重點領(lǐng)域國家安全風(fēng)險

根據(jù)總體國家安全觀的要求，目前我國重點領(lǐng)域存在著政治、國土、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、科技、網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)、資源、核能以及海外利益等12種國家安全風(fēng)險，?運(yùn)用法治思維和法治方式是新時代防范化解重點領(lǐng)域國家安全風(fēng)險的關(guān)鍵。重點領(lǐng)域國家安全風(fēng)險具有突出特征，不僅風(fēng)險的性質(zhì)復(fù)雜多變、風(fēng)險的發(fā)生難以預(yù)測，而且風(fēng)險成因及其危害也存在極大的不確定性。習(xí)近平總書記指出：“依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理，要善于運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行治理。”?因此，在國家安全治理領(lǐng)域，我們要更加重視法治、厲行法治，用法治思維和法治方式應(yīng)對重點領(lǐng)域國家安全風(fēng)險并為其提供制度化方案。

為有效維護(hù)國家安全，既要深刻把握“烏卡時代”的風(fēng)險特征，?也要牢牢抓住維護(hù)國家安全的主要矛盾和矛盾的主要方面，亦即運(yùn)用法治思維和法治方式防范和化解重點領(lǐng)域國家安全風(fēng)險。一是建立健全重點領(lǐng)域國家安全法律法規(guī)，明確各國家安全主體在防范重點領(lǐng)域國家安全風(fēng)險中的權(quán)力（權(quán)利）、義務(wù)和責(zé)任等，為應(yīng)對重點領(lǐng)域國家安全風(fēng)險提供堅實法治保障。二是國家安全主體在防范和化解重點領(lǐng)域國家安全風(fēng)險過程中要遵循法治思維，在行動中需要做到“去權(quán)力化”，以便在政治格局中融入法律能夠順利實現(xiàn)的體制、機(jī)制和法律思維方式等。?三是運(yùn)用法治方式化解重點領(lǐng)域國家安全矛盾糾紛，充分發(fā)揮“訴訟”和“非訴訟”兩大手段的優(yōu)勢，將矛盾糾紛解決機(jī)制納入法治化軌道，切實維護(hù)好國家安全和保障好公民權(quán)利。四是加強(qiáng)公民對重點領(lǐng)域國家安全的法治教育，使公民善于運(yùn)用法治思維和法治方式同危害國家安全的違法犯罪行為作斗爭，筑牢重點領(lǐng)域國家安全風(fēng)險防線。

三、制度邏輯：構(gòu)建完善的國家安全法治體系

推進(jìn)國家安全治理現(xiàn)代化的核心是推進(jìn)國家安全法治體系建設(shè)，充分發(fā)揮國家安全法治對于國家安全體系和國家安全能力的制度保障作用。當(dāng)前，我國國家安全總體形勢依舊嚴(yán)峻復(fù)雜，既需要直面解決大國發(fā)展面臨的安全共性問題，也需要重點應(yīng)對中華民族偉大復(fù)興關(guān)鍵階段面臨的特殊安全問題。?沒有國家安全法治體系作為制度載體，就無法建立國家安全治理體系，就難以提升國家安全治理能力，更談不上推進(jìn)國家安全治理現(xiàn)代化。盡管我國國家安全法治體系已基本形成，但在國家安全法律規(guī)范、法治實施、法治監(jiān)督、法治保障等方面仍有諸多短板需要補(bǔ)齊。為此，應(yīng)通過構(gòu)建完善的國家安全法治體系，解決我國面臨的安全共性問題和特殊安全問題，進(jìn)而提升國家安全治理效能，為推進(jìn)國家安全治理現(xiàn)代化奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

（一）建立完備的國家安全法律規(guī)范體系

建立完備的國家安全法律制度體系，保障國家安全領(lǐng)域有法可依是我國國家安全法治體系建設(shè)的首要環(huán)節(jié)。黨的十八屆四中全會首次提出了“貫徹落實總體國家安全觀，構(gòu)建國家安全法律制度體系”?。當(dāng)前，我國國家安全法律制度體系經(jīng)過40多年的實踐發(fā)展，已初步形成以憲法中的國家安全條款為根本依據(jù)、以《國家安全法》為核心、以國家安全專門性立法為依托，以散布于各個部門法中有關(guān)國家安全的規(guī)定及國家安全法規(guī)和規(guī)章為補(bǔ)充的國家安全法律制度體系。但是我國國家安全法律制度體系仍不夠完備，在橫向結(jié)構(gòu)上非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域立法不夠完善，在縱向結(jié)構(gòu)上法律效力層次銜接存在沖突等問題，成為制約我國國家安全法律制度體系化發(fā)展的主要因素。

一方面，在橫向結(jié)構(gòu)上需健全非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域法律制度體系。我國國家安全領(lǐng)域的專門性立法大多集中在政治安全、軍事安全等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域立法與傳統(tǒng)安全領(lǐng)域立法在數(shù)量上嚴(yán)重不對稱，并且非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的專門性立法較為滯后。因此，要建立完備的國家安全法律制度體系，必須盡快健全非傳統(tǒng)安全法律制度體系。一是在立法結(jié)構(gòu)上，可以采取“憲法相關(guān)條文＋國家安全基本法＋非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域?qū)ｉT性立法＋散布于各法律中的有關(guān)非傳統(tǒng)安全的規(guī)定”的四層次體系性結(jié)構(gòu)，?以此搭建在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的法律框架。二是在立法內(nèi)容上，重點填補(bǔ)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域中新興領(lǐng)域的國家安全立法空白。尤其是在電磁、太空、極地、深海、海外利益保護(hù)、電信網(wǎng)絡(luò)等新興安全領(lǐng)域，實踐中往往依靠政策和文件來治理，治理成效不彰，亟待實現(xiàn)從政策治理向法律治理轉(zhuǎn)型。通過對上述重點新興領(lǐng)域國家安全立法空白的填補(bǔ)，進(jìn)一步健全非傳統(tǒng)安全法律制度體系。

另一方面，在縱向結(jié)構(gòu)上需理順國家安全法律制度體系內(nèi)部的法律位階。目前，我國國家安全法律制度體系內(nèi)部存在法律效力等級模糊和法律效力位階錯位的問題。從內(nèi)容和功能上看，《國家安全法》涵蓋了國家安全工作的宗旨和原則、任務(wù)和制度、組織和責(zé)任等重要內(nèi)容，在我國國家安全法律制度體系中起到了系統(tǒng)性統(tǒng)領(lǐng)作用，理應(yīng)具備國家安全基本法的地位和功能。?但是從立法體制和程序上看，《國家安全法》并不是由全國人大制定，而是由全國人大常委會制定，在法律上不享有基本法地位，而作為專門性立法的《反分裂國家法》卻是由全國人大制定，并具備了基本法地位，這就造成了綜合性立法《國家安全法》的法律效力與專門性立法《反分裂國家法》的法律效力出現(xiàn)錯位的尷尬局面。而且當(dāng)《國家安全法》與《反間諜法》《反恐法》等其他專門性立法出現(xiàn)沖突時，因這些法律都是由全國人大常委會制定而處于同一效力位階，這勢必導(dǎo)致《國家安全法》難以發(fā)揮體系統(tǒng)領(lǐng)作用。此外，還要理順《國家安全法》與刑法、行政法、民法、刑事訴訟法、行政訴訟法、民事訴訟法等基本法律之間的位階關(guān)系，確保國家安全法律適用的統(tǒng)一性。鑒于此，通過立法程序提升《國家安全法》基本法地位是當(dāng)務(wù)之急，明確《國家安全法》在國家安全法律制度體系內(nèi)部的統(tǒng)領(lǐng)性地位，才能搭建秩序井然的國家安全法律制度體系。

（二）形成高效的國家安全法治實施體系

隨著我國國家安全法律制度體系的不斷完善，形成高效的國家安全法治實施體系已經(jīng)成為我國國家安全法治建設(shè)的一項重要任務(wù)。在新時代國家安全法治體系化建設(shè)的過程中，國家安全法治實施水平與形成高效的國家安全法治實施體系還相差甚遠(yuǎn)，與人民群眾對國家安全法治的期待仍有一定距離。國家安全分為傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，前者以政治和軍事領(lǐng)域安全為主，后者囊括經(jīng)濟(jì)、文化、科技、社會和環(huán)境等各個領(lǐng)域的綜合性安全問題。目前，國家安全法治實施體系在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域和非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域有一定的差異性。在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，國家安全法治實施存在的最大問題是傳統(tǒng)國家安全工作的秘密性與法治化、公開化之間存在矛盾和沖突；而在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，最主要的問題是法律實施主體及其責(zé)任不明確，導(dǎo)致法律實施力度不足。?因此，為形成高效的國家安全法治實施體系，應(yīng)從傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全兩個維度分別推進(jìn)。

一方面，在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，應(yīng)正確平衡好公開與保密的關(guān)系，通過抓住嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有效打擊危害國家安全的違法犯罪活動，最大限度提升國家安全法律實施的質(zhì)效?！盀榱私鉀Q國家安全法的公開性與維護(hù)國家安全活動隱蔽性之間的矛盾，世界各國的國家安全立法一般都采取了內(nèi)容規(guī)定上比較原則和抽象的立法技術(shù)?！?在傳統(tǒng)國家安全執(zhí)法領(lǐng)域，由于原則性的立法難以約束執(zhí)法機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，往往需要限定國家安全執(zhí)法機(jī)關(guān)必須遵守的責(zé)任清單制度。例如，《反間諜法》第11 條第2 款規(guī)定，“國家安全機(jī)關(guān)及其工作人員依法履行反間諜工作職責(zé)獲取的個人和組織的信息，只能用于反間諜工作。對屬于國家秘密、工作秘密、商業(yè)秘密和個人隱私、個人信息的，應(yīng)當(dāng)保密?！痹趥鹘y(tǒng)國家安全司法領(lǐng)域，司法人員在辦理危害國家安全的刑事案件時，應(yīng)尤其注重對犯罪嫌疑人、被告人等訴訟主體訴訟權(quán)利的保護(hù)，特別是在依照法律規(guī)定案件不公開審理的情況下，在有效打擊危害國家安全的犯罪、維護(hù)國家安全的同時，依法保障犯罪嫌疑人、被告人等訴訟主體的合法權(quán)益。

另一方面，在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，應(yīng)明確國家安全法治實施主體及其責(zé)任。國家安全法治實施主體十分廣泛，幾乎覆蓋一切國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和公民。目前，現(xiàn)有國家安全執(zhí)法司法體制主要集中于對傳統(tǒng)安全領(lǐng)域違法犯罪行為的查處，對于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域違法犯罪關(guān)注過少且懲治力度不夠。非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的問題覆蓋面廣、危害性大，導(dǎo)致法律的調(diào)控能力不強(qiáng)。因此，明確非傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域的法治實施主體及其責(zé)任，對于維護(hù)非傳統(tǒng)國家安全具有重要意義。一是國家安全委員會要發(fā)揮好包括非傳統(tǒng)安全在內(nèi)的國家安全領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)、議事、協(xié)調(diào)和推動國家安全法治建設(shè)的職能；二是依法明確國家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)等國家安全專門機(jī)關(guān)在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的具體職責(zé)；三是進(jìn)一步增強(qiáng)全體公民在非傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域的法治意識。

（三）筑牢嚴(yán)密的國家安全法治監(jiān)督體系

國家安全法治監(jiān)督體系是國家安全法治體系的重要組成部分，其核心是運(yùn)用法治來制約和監(jiān)督國家安全領(lǐng)域的公權(quán)力。一個完整的法治監(jiān)督體系主要是由法治監(jiān)督對象和法治監(jiān)督主體兩個部分組成，從法治監(jiān)督對象來看，法治監(jiān)督是對法律實施情況的監(jiān)督；從法治監(jiān)督主體來看，主要是由國家和社會二元監(jiān)督結(jié)構(gòu)組成。為充分發(fā)揮國家安全法治監(jiān)督體系的制度優(yōu)勢，需遵循國家和社會二元結(jié)構(gòu)的監(jiān)督邏輯，以國家安全法律的制定環(huán)節(jié)和實施環(huán)節(jié)為主要內(nèi)容，構(gòu)筑嚴(yán)密的國家安全法治監(jiān)督體系。

其一，充分發(fā)揮各類國家機(jī)關(guān)在國家安全領(lǐng)域的法治監(jiān)督作用，在國家監(jiān)督體系內(nèi)部形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力。在國家安全領(lǐng)域，國家法治監(jiān)督主體主要包括權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員的監(jiān)督等。?一是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，主要體現(xiàn)為各級行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)均由本級權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；對于嚴(yán)重違反國家安全法律法規(guī)、未盡到維護(hù)國家安全責(zé)任的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員，權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)啟動法定程序?qū)ζ溥M(jìn)行罷免。二是司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，主要體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)在國家安全執(zhí)法領(lǐng)域作出具體行政行為，尤其是嚴(yán)重影響當(dāng)事人合法權(quán)益的行政處罰、行政強(qiáng)制等高權(quán)行政行為，需要接受司法審查；同時，法院還可以通過對行政機(jī)關(guān)在國家安全領(lǐng)域制定的行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查的方式，進(jìn)一步加強(qiáng)司法監(jiān)督。三是監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員的監(jiān)督，主要體現(xiàn)在《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)談話、訊問、詢問、留置等權(quán)限，確保監(jiān)察機(jī)關(guān)對所有行使公權(quán)力的公職人員實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，大大減少了公職人員在國家安全等領(lǐng)域的違法犯罪行為。以上各個方面的監(jiān)督主體相互配合，有效形成監(jiān)督合力，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督實效。

其二，在國家安全領(lǐng)域構(gòu)建以人民監(jiān)督為核心的社會監(jiān)督體系。社會監(jiān)督包括人民監(jiān)督、社會團(tuán)體監(jiān)督、群眾自治性組織監(jiān)督以及企事業(yè)單位監(jiān)督等。在社會監(jiān)督體系中，人民監(jiān)督應(yīng)處于核心地位?！稇椃ā返? 條第1 款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”人民是權(quán)力的享有者，權(quán)力的運(yùn)行也自然要受到人民的監(jiān)督。因此，構(gòu)筑嚴(yán)密的國家安全法治監(jiān)督體系離不開人民的支持與認(rèn)同。公民、社會團(tuán)體、群眾自治性組織和企事業(yè)單位等社會監(jiān)督主體擁有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，這是社會主義民主政治的基本條件和監(jiān)督國家公權(quán)力運(yùn)行的基本需要。?在國家安全領(lǐng)域，公民、社會團(tuán)體、群眾自治性組織和企事業(yè)單位等社會監(jiān)督主體主要采取以下兩種監(jiān)督方式：一是這些社會監(jiān)督主體對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員在國家安全領(lǐng)域的違法失職行為具有提出批評、建議、申訴、控告和檢舉的權(quán)利；二是通過新聞輿論監(jiān)督的方式，對國家安全機(jī)關(guān)及其工作人員的不法行為進(jìn)行調(diào)查、披露、批評等方式進(jìn)行監(jiān)督。通過不斷完善上述兩種社會監(jiān)督方式，在國家安全領(lǐng)域構(gòu)建起以人民監(jiān)督為核心的社會監(jiān)督體系。

（四）健全有力的國家安全法治保障體系

國家安全法治保障體系在國家安全法治體系中具有基礎(chǔ)性地位，若缺乏必要的保障條件，國家安全治理現(xiàn)代化就無法推進(jìn)甚至難以實現(xiàn)。健全有力的國家安全法治保障體系，既是構(gòu)建完善的國家安全法治體系的必然要求，也是確保國家安全法治能始終沿著正確道路前行的重要條件。國家安全法治體系的有效運(yùn)行離不開有力的國家安全法治保障體系，其中堅定的政治保障和完備的組織保障是筑牢國家安全法治保障體系的堅實后盾。

首先，加強(qiáng)國家安全法治建設(shè)的政治保障。堅持黨對國家安全法治工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)是中國國家安全法治建設(shè)最鮮明的特色，也是國家安全法治建設(shè)的最大政治保障。建設(shè)有力的國家安全法治保障體系，必須加強(qiáng)和改進(jìn)黨對國家安全法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到國家安全法治工作的全過程和各方面?！耙獔猿贮h對國家安全工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，實施更為有力的統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)?！?十九屆中央國家安全委員會第一次會議審議通過了《黨委（黨組）國家安全責(zé)任制規(guī)定》，明確了各級黨委（黨組）在維護(hù)國家安全方面的主體責(zé)任，在各級黨組織中構(gòu)建了國家安全責(zé)任制。國家安全責(zé)任制是各級黨組織加強(qiáng)國家安全法治建設(shè)政治保障的重要舉措，使得黨對國家安全法治建設(shè)的政治保障更加堅強(qiáng)有力。

其次，加強(qiáng)國家安全法治建設(shè)的組織保障。組織保障是一項系統(tǒng)工程，建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)國家安全法治工作隊伍是加強(qiáng)國家安全法治建設(shè)組織保障的關(guān)鍵。為加快推進(jìn)國家安全法治建設(shè)提供堅強(qiáng)有力的組織保障，就要著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的國家安全法治工作隊伍。國家安全法治工作隊伍包括國家安全法治專門隊伍、國家安全法律服務(wù)隊伍和國家安全法學(xué)專家隊伍，隊伍建設(shè)的重點是要始終把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，關(guān)鍵是要增強(qiáng)法治專業(yè)素養(yǎng)和提升職業(yè)道德，鍛造一支堅定捍衛(wèi)國家安全的法治鐵軍。

四、結(jié)語

依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理。推進(jìn)國家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以“現(xiàn)代化治理”代替“傳統(tǒng)治理”，其實就是一個向法治化治理轉(zhuǎn)型的過程。其背后的邏輯就是要以良法善治作為推進(jìn)國家安全治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向，以法治系統(tǒng)論的邏輯思維方法統(tǒng)籌推進(jìn)國家安全治理各領(lǐng)域法治建設(shè)，全面構(gòu)建完善的國家安全法治體系，切實增強(qiáng)國家安全法治化治理能力。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，我們必須深刻認(rèn)識和把握國家安全治理現(xiàn)代化與國家安全法治化之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，努力為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化安全國家提供堅強(qiáng)法治保障。