退休審批中年齡認定條款的審視與反思

韓曉麗

(中國社會科學院大學 法學院,北京 100020)

近年來,延遲退休問題一直是大家討論的熱點。2021年3月11日,十三屆全國人大四次會議批準的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》第45章第3節(jié)明確提出:“按照小步調(diào)整、彈性實施、分類推進、統(tǒng)籌兼顧等原則,逐步延遲法定退休年齡?！钡谘舆t退休年齡背后,還有一個事關(guān)公民切身利益、值得大家探討的問題,那就是退休年齡的認定標準。目前,我國職工退休年齡為男性60周歲,女干部55周歲,女工人50周歲。對于年齡之間的差異性,本文不作討論,而是要探討如何認定一個人達到了退休年齡。這似乎是一個不證自明的問題,但在實踐中“年齡謎團”的案例屢見不鮮。

吳某(男)出生于1955年4月,其個人檔案最早記載出生年月為1969年入伍時《應征公民兵役登記表》上的1954年4月,而居民身份證、退伍軍人證明書等的記載均為1955年4月。2014年4月,吳某接到了人社廳養(yǎng)老保險處的《退休審批表》等決定,吳某不服,認為其尚未達到法定退休年齡,向省人民政府提起行政復議,省政府作出行政復議書,維持人社廳的決定;后吳某向中院提起行政訴訟,一審法院判決駁回其訴訟請求;吳某仍不服,上訴至高院,高院判決駁回上訴,維持原判決;吳某不服一、二審判決,向最高法院申請再審,最高法院裁定駁回其再審申請。從申請行政復議到最高法院再審,前后歷時三年,吳某請求認定其年齡的訴訟請求最終沒有得到支持(1)吳某辦理退休審批事項一案所涉行政訴訟案件包括:(2015)洪行初字第3號行政判決書、江西省高級人民法院(2016)贛行終字第22號行政判決書、最高人民法院(2017)最高法行申2877號行政裁定書。。上述案件中認定吳某于2014年4月達到60周歲的退休年齡,不采信其提供的其他證據(jù),依據(jù)是勞動和社會保障部(現(xiàn)人力資源和社會保障部)1999年發(fā)布的《關(guān)于制止和糾正違反國家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問題的通知》(下文簡稱《通知》)所規(guī)定的,職工出生日期的認定,實行居民身份證與職工檔案相結(jié)合的辦法,當二者不一致時,以檔案最先記載的出生日期為準。換言之,在辦理職工退休手續(xù)時行政機關(guān)采取的是“檔案認定標準”。通常而言,滿足達到退休年齡以及繳納法定年限的養(yǎng)老保險這兩個條件即可辦理退休手續(xù)。但是,采用“檔案認定標準”可能導致兩種情形出現(xiàn):一種是檔案認定出生日期早于其實際出生日期,當事人不愿退休而被強制退休;另一種是檔案認定出生日期晚于其實際出生日期,當事人不能及時享受到退休待遇,并且需要繼續(xù)負擔保險費用。實踐中行政機關(guān)采用“檔案認定標準”是否會給公民附加證明義務(wù),在公民無任何過錯的情況下,該種一刀切的做法是否違背了責任自負原則呢?

一、法理分析:《通知》的性質(zhì)及效力辨析

在上述吳某案中,其不服一、二審判決,向最高法院申請再審的事實與理由之一是,根據(jù)國務(wù)院2010年發(fā)布的《關(guān)于做好規(guī)章清理工作有關(guān)問題的通知》,未列入繼續(xù)有效的文件目錄的規(guī)范性文件,不得作為行政管理的依據(jù)?！锻ㄖ肺幢涣腥肴肆Y源和社會保障部公布的繼續(xù)有效規(guī)范性文件目錄,系被國務(wù)院清理的規(guī)章,因此不能作為職工出生日期的認定依據(jù)。對于該點,最高法院認定,《通知》屬于部門規(guī)范性文件(本文指國務(wù)院各部門制定的規(guī)章以外的法律文件),而非部門規(guī)章,因此不在清理范圍之內(nèi)?！吨腥A人民共和國憲法》(下文簡稱《憲法》)規(guī)定,國務(wù)院各部及委員會有權(quán)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門的權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章,但其并未明確指出國務(wù)院各部委發(fā)布的規(guī)章與命令、指示等規(guī)范性文件在性質(zhì)和效力上有何區(qū)別。

(一)《通知》在性質(zhì)上屬于部門規(guī)范性文件

應當在性質(zhì)上將部門規(guī)章與部門規(guī)范性文件相區(qū)分,《通知》在性質(zhì)上屬于部門規(guī)范性文件。在制定程序上,依照《中華人民共和國立法法》(下文簡稱《立法法》),部門規(guī)章需要依照法定的立法程序,由部門首長簽署,履行備案程序,而部門規(guī)范性文件則不在《立法法》的約束范圍之內(nèi);在名稱上,部門規(guī)章一般表現(xiàn)為規(guī)定、辦法,而部門規(guī)范性文件則表現(xiàn)為通知、意見等;在內(nèi)容上,凡是法律、法規(guī)規(guī)定以規(guī)章形式規(guī)定的事項,應當制定規(guī)章,比如設(shè)定行政處罰、出臺法律法規(guī)的配套制度,部門規(guī)范性文件主要用于部署工作、通知特定事項、說明具體問題;在附帶性審查方面,對具體行政行為申請行政復議時,可以對規(guī)章以外的國務(wù)院部門的規(guī)定一并提出附帶性審查[1],換言之,對部門規(guī)范性文件可提附帶性審查而對部門規(guī)章則無權(quán)提出附帶性審查。部門規(guī)章按照《立法法》的規(guī)定履行其備案程序。按照以上標準,《通知》在性質(zhì)上屬于部門規(guī)范性文件。

(二)《通知》的效力低于部門規(guī)章

部門規(guī)章的效力高于部門規(guī)范性文件,《通知》作為部門規(guī)范性文件,其效力低于部門規(guī)章?！读⒎ǚā穼椃ā⒎?、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等的效力進行了界定,但是并未界定部門規(guī)范性文件的效力。通常而言,規(guī)范性文件的效力取決于制定主體,在部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件均由國務(wù)院各部委制定的情況下,二者的效力是否等同?根據(jù)《立法法》規(guī)定,對于同一主體制定的規(guī)范性文件,特殊規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定適用,新的規(guī)定優(yōu)先于舊的規(guī)定適用?？紤]到我國部門規(guī)范性文件遠多于部門規(guī)章的現(xiàn)實情況,若二者效力等同,則會出現(xiàn)部門規(guī)章形同虛設(shè)、無從適用的困境。此外,一些部委的規(guī)章,如《財政部規(guī)范性文件管理規(guī)定》《民政部規(guī)范性文件制定與審查辦法》,明確要求部門規(guī)范性文件應當符合規(guī)章的規(guī)定,不得設(shè)定與規(guī)章相抵觸的事項。因此,從效力等級上來看,部門規(guī)章的效力應高于部門規(guī)范性文件。

通過上述分析,《通知》在性質(zhì)上屬于部門規(guī)范性文件,其效力低于部門規(guī)章。

二、規(guī)則抵觸:“檔案認定標準”有悖于法律體系的統(tǒng)一性與完整性

我國1984年出版的《中國大百科全書·法學》卷中對于法律體系的界定沿襲了蘇聯(lián)關(guān)于法律體系的傳統(tǒng)理論,是指 “由一個國家的全部現(xiàn)行法律規(guī)范分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體 ”[2],其內(nèi)在地要求了法律規(guī)范之間具有協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性,我國法律的體系化構(gòu)建過程內(nèi)含形成社會法秩序的理性主義立場,在保持法律體系開放動態(tài)的同時,避免法律規(guī)范之間的矛盾和沖突,通過立法、執(zhí)法、司法活動構(gòu)建和維護法律體系的統(tǒng)一性與完整性是其應然之意。

(一)我國的立法現(xiàn)狀

《憲法》規(guī)定,國家依照法律規(guī)定實行退休制度,退休人員的生活受到國家和社會的保障。在職工退休年齡或公民出生日期的認定上,我國多部法律文件都作出了規(guī)定,既有法律層面的規(guī)定,也有部門規(guī)范性文件層面的規(guī)定。同時各地為了本地工作順利開展,在上位法的框架內(nèi)也制定了一系列規(guī)范性文件。

在法律層面,《中華人民共和國民法典》(下文簡稱《民法典》)和《中華人民共和國居民身份證法》(下文簡稱《居民身份證法》)對出生日期的認定以及居民身份證的效力分別進行了規(guī)定。在部門規(guī)范性文件層面,除《通知》外,還有公安部、勞動部等部門1992年聯(lián)合頒布的《關(guān)于進一步加強居民身份證使用、核查工作的通知》,中共中央組織部、人事部、公安部2006年公布實施的《關(guān)于認真做好干部出生日期管理工作的通知》。需要注意的是,對該事項目前并不存在部門規(guī)章層面的規(guī)定。

(二)合憲性與合法性分析

合憲性審查經(jīng)歷了憲法監(jiān)督、憲法司法化、違憲審查、備案審查等階段,直到2017年黨的十九大報告正式提出“合憲性審查”一詞。它指的是由有關(guān)權(quán)力機關(guān)依據(jù)憲法對憲法以外的規(guī)范性文件以及權(quán)力機關(guān)的職權(quán)行為是否合憲進行審查[3]。合法性審查則是審查下位法是否同上位法相抵觸。哈特將法體系視為初級規(guī)則與次級規(guī)則的結(jié)合,合憲性審查是對初級規(guī)則是否違背次級規(guī)則進行審查,合法性審查是對下位的初級規(guī)則是否違背上位的初級規(guī)則進行審查[4]。

1.合憲性分析。憲法作為次級規(guī)則,合憲性審查的關(guān)鍵不僅僅是形式審查,更多的是審查初級規(guī)則是否違背憲法本意。對其進行實質(zhì)審查,可以按照是否構(gòu)成對基本權(quán)利的干預、是否構(gòu)成權(quán)利干預的正當化情形這一邏輯展開。

《憲法》規(guī)定我國實施離退休制度,對離退休職工的生活作妥善的安排,這是公民社會保障權(quán)的重要組成部分,屬于公民的基本權(quán)利。憲法進行該種制度安排的本意是維護公民權(quán)益,使退休人員的生活得到基本保障。那么在退休人員出生日期的認定上,在有其他證據(jù)足以推翻檔案認定的出生日期時,仍然采取檔案標準,是明顯不利于當事人的,構(gòu)成對公民基本權(quán)利的侵犯。在此基礎(chǔ)上,需要進一步考慮是否存在正當化事由。檔案認定標準的產(chǎn)生有其歷史背景,一是故意填寫錯誤的出生日期以符合招工條件,作為既得利益獲得者,應當讓其對自己的行為承擔責任,即責任自負;二是許多參保人員隨意更改戶籍證明上的出生日期,降低了戶籍證明的證明力。不可否認,在當時檔案以及戶籍管理制度均不夠嚴格的情況下,采取“檔案認定標準”是各方權(quán)衡后的做法,但這能否構(gòu)成對權(quán)利干預的正當化情形呢?對于故意填錯出生日期,一方面,負責檔案管理的招工單位存在未盡到審查義務(wù)的過失,另一方面,一部分職工檔案是由招工單位專門負責人員填寫,并沒有賦予當事人親自填寫或者確認內(nèi)容的權(quán)利,對于不同情形均采取不利于當事人的同等對待,有悖于公正以及法治的價值內(nèi)涵;對于更改戶籍證明,是否更改并非絕對,不能因當時此種現(xiàn)象多發(fā)便因噎廢食,而是應該加強戶籍管理,嚴防亂改亂報,進行事后整改。綜合來看,在當時的社會背景下,采取該標準考慮到了社會利益及社會效果,但能否以此為由認定其構(gòu)成正當化干預仍有待商榷。

2.合法性分析。審查下位初級規(guī)則是否同上位初級規(guī)則相抵觸,前提是明晰不同規(guī)范性文件之間的效力等級?！锻ㄖ吩谛再|(zhì)上屬于部門規(guī)范性文件,效力低于部門規(guī)章。因此,結(jié)合《立法法》規(guī)定,需要審查《通知》是否與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章相抵觸。

《民法典》作為全國人民代表大會制定的基本法律,對出生日期認定采取了三檔標準,先以出生證明為準,其次是戶籍登記,最后如有其他證據(jù)推翻以上記載,則產(chǎn)生第一順位的證明力,以該證據(jù)為準。要判斷《通知》是否同《民法典》相抵觸,關(guān)鍵看其他證據(jù)能否涵攝于檔案記載。那么如何認定其他證據(jù)具備足以推翻出生證明、戶籍登記的證明力?關(guān)鍵在于兩點,一是對于能夠相互印證的材料,其證明力一定是高于鏈條之外的材料的;二是比較不同材料的公信力,如居民身份證與有涂改的手寫檔案,其公信力和可信度是不言而喻的?！睹穹ǖ洹凡扇〉娜龣n標準實質(zhì)上就反映了以上兩點,并未做出一刀切的規(guī)定,《通知》的單一認定標準并不具備該特征。

《居民身份證法》規(guī)定,公民從事有關(guān)活動有權(quán)用居民身份證證明身份,有關(guān)單位及其工作人員不得拒絕。該規(guī)定賦予了居民身份證用于證明身份的法定地位,具有權(quán)威性和公信力。對此,司法實踐中的解釋路徑將重點放在了“身份”二字,認為《居民身份證法》對于居民身份證上記載的出生日期之效力并未作明確規(guī)定,進而認定《通知》合乎上位法規(guī)范。按照此邏輯,《居民身份證法》明確規(guī)定了公民身份號碼是每個公民唯一的、終身不變的身份代碼,其內(nèi)含的出生日期自然也是唯一的出生日期,對此又該作何解釋?對于何為“抵觸”,不能僅從條文本身出發(fā)進行文義解釋,還需考慮規(guī)范之間會否構(gòu)成評價沖突,探析下位法與上位法的立法目的是否一致。使用居民身份證證明“身份”,其上所列項目,包括出生日期在內(nèi),均為其身份要素應有之義,《居民身份證法》的立法目的是確定身份證的權(quán)威性,便于公民從事各項活動,《通知》則忽視了身份證的效力。

按照前述辨析部門規(guī)章與部門規(guī)范性文件的標準,《關(guān)于進一步加強居民身份證使用、核查工作的通知》和《關(guān)于認真做好干部出生日期管理工作的通知》在性質(zhì)上也屬于部門規(guī)范性文件?！读⒎ǚā访鞔_規(guī)定部門規(guī)章之間具有同等效力,在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。同樣地,不同部門制定的部門規(guī)范性文件之間也應當具有同等效力,因此,無需對《通知》是否同其相抵觸進行審查。

三、責任分配:行政確認行為以及行政訴訟中的舉證責任分配

2020年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》將行政確認列入行政案件二級案由范疇,表明行政確認是一種具有可訴性的具體行政行為。行政確認本質(zhì)上是行政機關(guān)對既存的事實或者法律關(guān)系予以認定并進行公示,進而使該事實或法律關(guān)系具有公定力、確定力和拘束力的行為。王連昌將其定義為:行政主體依法對管理相對人的法律地位和權(quán)利義務(wù)進行甄別,給予確定或否定并予以宣告的具體行政行為[5]。常見的行政確認行為包括身份確認、法律關(guān)系確認、資格確認等。退休審批即屬于資格確認之列,為人社部門做出的具有可訴性的行政確認行為。在認定過程中,對相應條件進行實質(zhì)審查是人社部門應盡職責,那么需要討論的問題是行政程序中行政相對人與人社部門的舉證責任分配問題。同樣地,當對該具體行政行為提起行政訴訟時,原被告雙方的舉證責任該如何分配,實踐中的做法是否給行政相對人或稱原告附加了額外的證明義務(wù)。

(一)“檔案認定標準”使當事人在行政程序中實際負擔了加重的提供證據(jù)責任

行政程序中,主張責任是舉證責任的前提,所謂主張責任是指行政相對人提出的權(quán)利請求和對行政機關(guān)的主張所作的承認或反駁。舉證責任模式包括英美的當事人主義模式和德國的職權(quán)主義模式兩種。我國傳統(tǒng)上歸屬于職權(quán)主義模式,行政機關(guān)在行政程序中占主導地位,應當主動調(diào)查取證,承擔主觀舉證責任或提供證據(jù)責任,當事人主要承擔客觀舉證責任或說服責任。換言之,行政程序中行政機關(guān)應主動作為,提供證據(jù),這可以從舉證能力、公平正義等角度進行解釋[6]。有人將這里的主觀舉證責任理解為行政機關(guān)對其行政行為的合法性進行舉證,即便如此,行政相對人在承擔基礎(chǔ)的提供證據(jù)責任和說服責任之外,“檔案認定標準”又進一步加重了其責任負擔。

在認定退休年齡方面,行政相對人在行政程序中實際負擔了加重的提供證據(jù)責任。在行政相對人對現(xiàn)有檔案的最早記錄提出異議時,人社部門會要求提供先于現(xiàn)有檔案最早記錄的其他記錄,當然這些記錄是不包括居民身份證在內(nèi)的,必須是正式的檔案記錄內(nèi)容,這個要求看似合乎情理,在一刀切的規(guī)定以外提供了推翻路徑,實踐中卻往往是行政相對人奔波于各個部門仍然得不到人社部門予以認定的檔案記錄。再來分析人社部門給出的條件,“早于現(xiàn)有檔案最早記錄的其他正式檔案記錄”,其本質(zhì)上還是“檔案認定標準”,鑒于個人查閱檔案的難度以及時間之久遠,找到該種證據(jù)談何容易。這從側(cè)面表明“檔案認定標準”加大了行政相對人的舉證難度,其能提供的身份證件、結(jié)婚證件等,即使時間早于現(xiàn)有檔案最早記錄,也不具備退休年齡認定上的證明力。按照該種邏輯,在承擔客觀舉證責任的基礎(chǔ)上,如果行政相對人無法提供證據(jù),或者行政相對人即使承擔了主觀舉證責任,但提供的證據(jù)達不到讓人信服的一般證明標準,那么行政相對人就要承擔行政機關(guān)不予認定其具備退休資格的不利后果。

(二)行政確認之訴中原被告雙方舉證難度不對等

《中華人民共和國行政訴訟法》(下文簡稱《行政訴訟法》)第34條確定了被告承擔的舉證責任,不同于民事訴訟中的“誰主張,誰舉證”規(guī)則,行政訴訟中被告對其做出的行政行為負有舉證責任,提供做出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。此外,第37條規(guī)定了原告可以提供證明行政行為違法的證據(jù),這可以理解為賦予原告的權(quán)利。申請人申請行政確認,行政機關(guān)如拒絕,要對“拒絕”的法律根據(jù)負舉證責任[7]。在退休審批中,該法律根據(jù)即《通知》,并不存在舉證難度。而對于適用《通知》中檔案認定標準的事實根據(jù),行政機關(guān)完全可以以檔案最先記錄的出生日期推翻其他證據(jù)自圓其說。而申請人作為原告要想推翻其證據(jù),需要提供證明行政行為違法的證據(jù)。在法院認可《通知》效力并將其作為審理依據(jù)的情況下,原告又陷入了行政程序中的舉證困境。基于我國檔案管理的現(xiàn)狀,能予提供的證據(jù)不具備證明力,“具備證明力的證據(jù)”又無法提供,在原告舉證難度大而被告舉證難度小的情況下,原告要想勝訴,舉證權(quán)利實質(zhì)上異化成了舉證義務(wù)。可即使原告積極行權(quán)或者說積極承擔了額外證明義務(wù),也要承擔敗訴的法律后果。

四、價值權(quán)衡:依法行政追求的效率與公平

(一)效率應以公平為限

效率能否與公平在實質(zhì)上保持一致,是一個難以達成一致觀點的問題。但不可否認的是,效率與公平的權(quán)衡在行政領(lǐng)域是一個難以避免的問題。行政領(lǐng)域秉持講求效率原則,但絕非單一地追求以較低成本獲得較大行政執(zhí)法收益,而是兼顧行政主體行政活動與行政相對人行為效率的統(tǒng)一,因為行政活動的最終目的是保證和促進行政相對人權(quán)益的實現(xiàn)[8]。法經(jīng)濟學的視角追求效率價值,即便如此,其適用也是有限度的,這個限度的標準是對效率的追求應當服從于公平的價值判斷[9]。該限度在每一個行政執(zhí)法領(lǐng)域都應適用,具體到行政確認領(lǐng)域,行政機關(guān)在予以確認時,對于公平價值的保障應體現(xiàn)在實體與程序兩個方面,前者是指保障行政相對人及時取得其應當享有的權(quán)益,后者是指不對行政相對人附加額外的證明條件。目前,退休審批中采取“檔案認定標準”,只要現(xiàn)有檔案的最先記載符合條件即辦理退休,行政相對人有異議的,要么引用《通知》進行釋法說理,要么提供其他的檔案記錄,實質(zhì)上是過多地追求了效率價值,而并未以公平價值為限。

(二)對依法行政的再審視

部門規(guī)范性文件在性質(zhì)上屬于特殊的抽象行政行為,但不同于法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件,它既不是我國《立法法》確定的法律淵源,也不在行政立法的范疇,但已經(jīng)滲透進入了行政管理活動的方方面面,成為行政機關(guān)依法行政的護欄。不可否認,部門規(guī)范性文件確實極大地提高了行政效率,成為行政工作必不可少的手段;但另一方面,如果文件本身就是不合理的甚至是不合法的,那么依法行政只會成為毒樹之果,其危害遠大于行政機關(guān)做出的具體行政行為。那么,當行政機關(guān)確實是依法行政,工作人員的做法無可指摘時,行政相對人如何救濟自己的權(quán)利呢?不同于規(guī)章的備案審查制度,對于部門規(guī)范性文件實行的是附帶審查制度,目前已經(jīng)建立了部門規(guī)范性文件行政復議制度和一并審查制度,行政復議機關(guān)和人民法院可以對部門規(guī)范性文件的合法性進行審查。

1.部門規(guī)范性文件的行政復議制度。吳某案中,吳某不服人社廳的決定,向省人民政府提起行政復議,省政府維持了人社廳對吳某出生日期的認定。在該案中,吳某并未在提起行政復議的同時一并提出對《通知》的審查請求。1999年《中華人民共和國行政復議法》(下文簡稱《行政復議法》)確立了對規(guī)范性文件的行政復議制度,行政相對人認為具體行政行為依據(jù)的部門規(guī)范性文件不合法的,可以在對具體行政行為申請行政復議時,一并提出對該規(guī)定的審查請求,是我國行政法上重大的制度創(chuàng)新,也是行政法治的一大進步。但從我國規(guī)范性文件行政復議制度的現(xiàn)狀來看,存在著理論不足或者滯后的現(xiàn)象[10],進而也帶來了與操作層面的矛盾。如根據(jù)國務(wù)院提請全國人大常委會審議行政復議法(草案)的立法說明,將該制度定位為行政機關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的監(jiān)督制度[11],強調(diào)其不同于司法程序,這造成了與規(guī)范性文件復議范圍的銜接障礙,因為復議范圍并不包括國務(wù)院的行政規(guī)范性文件,作為內(nèi)部監(jiān)督制度并不能做到完全覆蓋。以上問題都導致了只有存在現(xiàn)實的行政糾紛時,行政相對人才能對部門規(guī)范性文件提出復議申請,審查內(nèi)容一般也局限于糾紛所涉的具體條款。

2.部門規(guī)范性文件的法院一并審查制度。2014年,《行政訴訟法》在法律層面確立了法院對行政規(guī)范性文件的一并審查制度,對包括部門規(guī)范性文件在內(nèi)的行政規(guī)范性文件的合法性進行一并審查,體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。一項關(guān)于行政規(guī)范性文件司法審查的實證研究反映出了該制度面臨的一些現(xiàn)實困境,如法官審查的勇氣和意識不足、審查的力度和廣度不夠、回避審查成為實踐常態(tài)、實際適用成為慣常做法等[12]。此外,“一并審查”意味著部門規(guī)范性文件的司法審查只能作為一個訴訟請求提出,而不能成為獨立的訴訟案件,說明部門規(guī)范性文件實質(zhì)上并不具備可訴性。同時,“一并審查”要求原告提出訴訟請求,法院方可進行附帶性審查,這似乎契合了法院的被動屬性,但考慮以下情形如原告未提出對行政規(guī)范性文件一并審查的訴訟請求,或者法院在明知該文件存在瑕疵的情況下仍然不進行審查,認定行政行為合法嗎?從這個角度考量,法院主動審查是保障其司法裁判公正準確的必要手段,也是行政訴訟中確定行政行為是否合法的必經(jīng)程序。

五、完善路徑

對退休審批過程中年齡認定存在的漏洞和問題進行制度的補充和完善是十分必要的,可以從不同主體、法律運行的不同階段進行考慮。

(一)立法路徑

1.增加補充條款。檔案認定標準的問題之一就是過于絕對單一,一刀切地否定了居民身份證等證件的證明效力,出生日期的認定并沒有采取實事求是的認定標準,更多的是一種形式認定,無論檔案最早記載是否為真均以此為準。對此,可參照《關(guān)于認真做好干部出生日期管理工作的通知》中的做法,在《通知》中增加補充條款,并由行政機關(guān)負擔舉證義務(wù):在居民身份證與檔案記載的出生日期不一致時,人社部門應會同戶口登記機關(guān)進行查證核實,以其實際出生日期為準;無法查實的,以戶籍檔案最先記載的出生日期為準。

2.制定規(guī)章,追究行政立法不作為的責任,彌補空白。公安機關(guān)是居民身份證的簽發(fā)、管理機關(guān),通過檢索公安部規(guī)章庫,現(xiàn)行有效的規(guī)章有60部,其中涉及居民身份證的只有2005年頒行的《中華人民共和國臨時居民身份證管理辦法》,換言之,目前對于居民身份證管理并沒有規(guī)章級別的規(guī)范性文件。人力資源和社會保障部門作為退休手續(xù)的辦理機關(guān),亦沒有做出規(guī)章級別的規(guī)定。部門規(guī)范性文件既不是法律淵源也不是司法審理依據(jù),卻出現(xiàn)了20多年來一直依其辦理行政事務(wù)且沒有上位法依據(jù)的荒謬現(xiàn)象。在退休審批這個事關(guān)公民切身利益的領(lǐng)域,規(guī)章的缺位是不正常也是不應當?shù)?是一種實質(zhì)意義上的立法不作為,可借鑒國外經(jīng)驗審查行政立法不作為,及時做出相應規(guī)定,而非一味適用現(xiàn)行部門規(guī)范性文件。具體來說,人力資源和社會保障部應及時出臺相應規(guī)章,為辦理退休審批提供正式明確的法律依據(jù),從而真正做到依法行政。

(二)司法路徑

1.強化對部門規(guī)范性文件的司法審查,落實一并審查制度。建立行政規(guī)范性文件的一并審查制度,是我國法治的一大進步,但實踐運行的過程中也反映出了一些問題,如啟動時間和正當理由的界定上存在困難、審查標準模糊、司法審查呈現(xiàn)消極傾向(易受“政治嵌入”影響)等。對此,應做出具體有針對性的實踐應對,法院在審查過程中要慎用“無正當理由”來排除原告訴權(quán),賦予法院對具體案件所涉行政規(guī)范性文件的主動審查權(quán),加強司法審查與復議審查的有效銜接。

2.構(gòu)建規(guī)范性文件檢察監(jiān)督制度,發(fā)揮檢察機關(guān)檢察監(jiān)督職能。檢察機關(guān)作為國家監(jiān)督機關(guān),對部門規(guī)范性文件進行法律監(jiān)督是其應有之義?？梢钥紤]從行政公益訴訟和審判監(jiān)督兩個方面發(fā)揮檢察機關(guān)的監(jiān)督職能:行政公益訴訟中,賦予檢察院對規(guī)范性文件的審查權(quán),并有權(quán)要求法院對涉訴規(guī)范性文件的合法性主動審查;審判監(jiān)督方面,若所涉規(guī)范性文件有違法之嫌,而原告未提出一并審查訴訟請求且法院沒有主動審查,錯誤認定了具體行政行為的合法性,檢察機關(guān)可以提出抗訴。

(三)行政路徑

行政路徑的完善更多的是加強管理、改善現(xiàn)狀,尤其是改善《通知》制定時的現(xiàn)狀。一方面,加強對居民身份證的管理,依法管理申領(lǐng)、發(fā)放、使用、查驗等工作,提高管理質(zhì)量,確保內(nèi)容準確性[13],嚴防篡改現(xiàn)象,在實踐中提高居民身份證的權(quán)威性;另一方面,督促單位加強對職工檔案的管理,禁止出現(xiàn)隨意填寫和隨意更改職工檔案的情況。

六、結(jié)語

退休審批中年齡認定問題在我國一直存在,“檔案認定標準”成為職工退休時的定時炸彈,對公民的權(quán)益造成了實質(zhì)的限制和侵害。規(guī)范性文件的行政復議制度和法院一并審查制度雖然為公民提供了權(quán)利救濟的途徑,但在實踐操作層面仍然存在著審查內(nèi)容的片面性、審查啟動的被動性等困境。在公民維權(quán)意識越發(fā)增強的現(xiàn)代社會,在公民權(quán)利范圍逐步擴大的趨勢下,更應該對相關(guān)部門規(guī)范性文件進行及時的審查,保證法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一,尤其是在關(guān)系公民切身利益的領(lǐng)域,在追求行政效率的同時,更應切實維護公民的合法權(quán)益,保障公平正義。