構(gòu)筑河南公共文化服務(wù)的法治保障
——《河南省公共文化服務(wù)保障促進(jìn)條例》解讀

楊向明

(河南省圖書館,河南 鄭州 450052)

2016年年底,全國人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》,這是中華人民共和國成立后公共文化領(lǐng)域的首部基本法,也是文化領(lǐng)域具有綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的一部法律。這部法律的推出標(biāo)志著我國公共文化服務(wù)保障性立法的支撐研究與實(shí)踐邁出了重要而堅(jiān)實(shí)的一步,凸顯了我國公共文化法治建設(shè)躍上一個(gè)新的臺(tái)階[1]。

黨的十八大以來,不僅是我國公共文化服務(wù)保障性立法從多方呼吁上升到國家意志層面的跨越性階段,更是我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)取得重大進(jìn)展的時(shí)期。2022年9月30日,《河南省公共文化服務(wù)保障促進(jìn)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)經(jīng)河南省第十三屆人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議表決通過,自2022年12月1日起施行?！稐l例》的頒布標(biāo)志著河南省公共文化服務(wù)在法治化道路上前進(jìn)了一大步。

《條例》共十章五十九條,7,625字,包括“總則、公共文化設(shè)施建設(shè)、公共文化設(shè)施管理、公共文化服務(wù)提供、群眾文化活動(dòng)組織、公共文化品牌培育、鼓勵(lì)社會(huì)力量參與、保障和促進(jìn)措施、法律責(zé)任、附則”[2]。與《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》相比,由于公共文化設(shè)施建設(shè)與管理在主體、職責(zé)、內(nèi)容等方面存在較大差異,需要有針對(duì)性地進(jìn)行規(guī)定,故此分別設(shè)置了第二章“公共文化設(shè)施建設(shè)”與第三章“公共文化設(shè)施管理”。為強(qiáng)化群眾在公共文化服務(wù)中的主體地位,培育河南公共文化品牌,《條例》專門增設(shè)了第五章“群眾文化活動(dòng)組織”和第六章“公共文化品牌培育”。作為《條例》制定的參與者之一,筆者從以下幾個(gè)方面對(duì)《條例》進(jìn)行解讀。

1 《條例》立法的必要性

習(xí)近平總書記提出,要完善公共文化服務(wù)體系,提高基本公共文化服務(wù)的覆蓋面和適用性,著力提升公共文化服務(wù)水平,讓人民享有更加充實(shí)、更為豐富、更高質(zhì)量的精神文化生活。按照中央要求,參照各省已出臺(tái)相關(guān)法規(guī),根據(jù)河南實(shí)際,《條例》立法具有多方面的必要性。

1.1 制定《條例》是落實(shí)上位法的必然要求

在我國公共文化事業(yè)發(fā)展中具有“四梁八柱”作用的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》于2017年3月1日施行。2011年9月,《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》在全國率先出臺(tái),2015年12月《江蘇省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》也應(yīng)運(yùn)而生。截至2021年年底,浙江省、湖北省、陜西省、上海市、天津市、重慶市等20余個(gè)省、直轄市先后完成了相關(guān)條例的制定。因此,出臺(tái)我省的《條例》具有緊迫性。

1.2 制定《條例》是實(shí)現(xiàn)文化強(qiáng)省戰(zhàn)略的必然步驟

“伸手一摸就是春秋文化,兩腳一踩就是秦磚漢瓦”。作為中華民族和華夏文明的重要發(fā)祥地,河南物華天寶、人杰地靈,在中國歷史發(fā)展進(jìn)程中扮演著極為重要的角色。作為全國人口大省、農(nóng)業(yè)大省、文化大省,在新的歷史條件下要實(shí)現(xiàn)由文化資源大省向文化資源強(qiáng)省的轉(zhuǎn)變,河南提出了文化強(qiáng)省戰(zhàn)略和加快構(gòu)筑全國重要文化高地的要求,出臺(tái)了一系列政策,并實(shí)施了多方面具體措施,文化強(qiáng)省建設(shè)初見成效。在此基礎(chǔ)上,河南省有必要通過立法將已有經(jīng)驗(yàn)?zāi)厶嵘秊橐?guī)范,并結(jié)合現(xiàn)存問題和未來發(fā)展需求擬定有針對(duì)性的條文,為文化強(qiáng)省戰(zhàn)略保駕護(hù)航。

1.3 制定《條例》是解決公共文化服務(wù)突出問題的必要舉措

近年來,河南省委、省政府高度重視公共文化服務(wù)工作,認(rèn)真貫徹落實(shí)中央決策部署,先后制定了《關(guān)于推動(dòng)河南省公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》《中共河南省委 河南省人民政府關(guān)于建設(shè)文化旅游強(qiáng)省的意見(送審稿)》《河南省基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)(2021—2025)》等。河南省公共文化服務(wù)雖取得明顯成效,但也存在較為突出的問題:一方面是保障機(jī)制不夠健全,尤其是在財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障、崗位人員配備等方面缺口明顯;另一方面是全省公共文化服務(wù)常常表現(xiàn)為公共文化設(shè)施利用率不足、公共文化服務(wù)工作多頭管理、公共文化服務(wù)社會(huì)參與度較低等,效能指標(biāo)有待進(jìn)一步提高,有必要通過公共文化服務(wù)立法解決上述突出問題。

2 《條例》立法的思路及起草過程

目前,在全國公共文化領(lǐng)域,國家層面構(gòu)建了以《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》為核心,《中華人民共和國公共圖書館法》《博物館條例》《公共文化體育設(shè)施條例》等多部法律、行政法規(guī)相配套的立法體系。

2.1 《條例》立法的思路

為了進(jìn)一步與國家層面立法體系相銜接,《條例》與上位法銜接,堅(jiān)守公共文化服務(wù)的基本性和均等性等屬性,凸顯河南公共文化服務(wù)體系建設(shè)的亮點(diǎn)和特色,確定為河南省公共文化服務(wù)領(lǐng)域的綜合性、基礎(chǔ)性、全局性立法。為推進(jìn)文旅文創(chuàng)融合戰(zhàn)略的實(shí)施,《條例》在充分落實(shí)《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》的基礎(chǔ)上,堅(jiān)持“保障”基本公共文化服務(wù)和“促進(jìn)”公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展兩大任務(wù)的統(tǒng)籌落實(shí),突出對(duì)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)與推動(dòng),在條文設(shè)計(jì)上力圖彰顯中原特色文化,叫響“行走河南·讀懂中國”品牌。

2.2 《條例》立法的起草過程

按照地方立法程序,河南省文化和旅游廳成立立法工作小組,扎實(shí)推進(jìn)《條例》起草和立法工作,主要從以下三個(gè)方面進(jìn)行:一是開展省內(nèi)外專題調(diào)研。工作小組先后前往湖南、上海等省市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),走訪省內(nèi)周口、信陽、洛陽、焦作等地,經(jīng)過集中研討修改,明確了立法思路。二是組織起草。在對(duì)上位法、中央及河南省政策文件和其他各省、直轄市地方性立法資料進(jìn)行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上,立足實(shí)踐需求,制訂總體方案,并起草了《條例(草案)》(征求意見稿)。三是廣泛征求意見。工作小組多次將征求意見稿印發(fā)各省轄市、省直有關(guān)部門征求意見,召開小型專業(yè)研討會(huì),并通過網(wǎng)絡(luò)征求社會(huì)意見建議,根據(jù)反饋情況進(jìn)行修改整理。

3 《條例》的主要法制特色

3.1 秉承實(shí)踐特色

《條例》在條文設(shè)計(jì)上以實(shí)踐性和可操作性為目標(biāo),堅(jiān)持問題導(dǎo)向,針對(duì)影響和制約我省公共文化發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題進(jìn)行規(guī)定,盡量避免出現(xiàn)純粹的宣示性條款;對(duì)于上位法已有明確規(guī)定的部分,《條例》原則上不再做重復(fù)性規(guī)定;對(duì)于有必要納入立法的政策要求與實(shí)踐措施,《條例》按照規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)將其轉(zhuǎn)化為嚴(yán)謹(jǐn)、明確、簡(jiǎn)潔的法律表述。

3.2 彰顯時(shí)代特色

根據(jù)當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景,針對(duì)公共文化發(fā)展的時(shí)代需求,《條例》在制度設(shè)計(jì)上著力體現(xiàn)時(shí)代性、開放性與前瞻性。例如,《條例》第十五條關(guān)于文化場(chǎng)所拓展的規(guī)定、第十六條關(guān)于公共文化服務(wù)要素融合的規(guī)定、第三十一條關(guān)于數(shù)字服務(wù)提供的規(guī)定,以及第七章中關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量參與的規(guī)定,都具有較為鮮明的時(shí)代特色[3]。

3.3 突出地方特色

為實(shí)現(xiàn)文化強(qiáng)省建設(shè)目標(biāo),《條例》增加了相關(guān)促進(jìn)措施的規(guī)定,重視對(duì)公共文化服務(wù)的推動(dòng)與促進(jìn)。在結(jié)構(gòu)上增設(shè)第六章“公共文化品牌培育”,這是《條例》有別于國家和其他省、區(qū)、直轄市對(duì)應(yīng)法規(guī)的顯著章節(jié),在條款設(shè)計(jì)中滿足全省文化發(fā)展需求,極力彰顯中原文化特色,唱響“行走河南·讀懂中國”品牌,踐行文化強(qiáng)省戰(zhàn)略[4]。

4 《條例》的主要亮點(diǎn)

4.1 關(guān)于政府的保障責(zé)任

《條例》第四條對(duì)省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府的保障責(zé)任進(jìn)行了明確,第六條對(duì)文化、新聞出版、教育、文物、體育、電影等政府組成部門的具體職責(zé)和任務(wù)進(jìn)行了明確,同時(shí)明確了發(fā)改、財(cái)政、人社、自然資源等部門和工青婦等群團(tuán)組織都要按照相應(yīng)職能做好公共文化相關(guān)工作,確立了公共文化服務(wù)要齊抓共管、協(xié)同推進(jìn)的大文化理念?！稐l例》第五條規(guī)定了協(xié)調(diào)機(jī)制,明確文化主管部門負(fù)責(zé)公共文化服務(wù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室的具體工作[5]。

4.2 關(guān)于公共文化財(cái)政保障

針對(duì)公共文化服務(wù)財(cái)政保障力度不足的問題,《條例》從加強(qiáng)財(cái)政保障力度、轉(zhuǎn)變財(cái)政投入方式等方面進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)。《條例》第四十九條規(guī)定,縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家、本省規(guī)定的公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),將公共文化服務(wù)活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算,加大財(cái)政投入力度。此外,《條例》還規(guī)定應(yīng)不斷強(qiáng)化全省革命老區(qū)和脫貧地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,對(duì)相應(yīng)公共文化設(shè)施建設(shè)的支持更要不斷加強(qiáng)[6]。

4.3 關(guān)于公共文化設(shè)施建設(shè)

在設(shè)施種類上,除上位法規(guī)定的設(shè)施外,《條例》在第十二條重點(diǎn)提出了加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承體驗(yàn)設(shè)施和文化禮堂、民俗館、村史館等主題空間的建設(shè);在第十六條提出了推進(jìn)文化和旅游公共服務(wù)要素融合,推進(jìn)新型文化空間建設(shè)。在設(shè)施建設(shè)程序上,《條例》第十五條提出公共文化設(shè)施要和主體建筑同步規(guī)劃、同步審批、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收等“五同步”[7]。

4.4 關(guān)于公共文化服務(wù)提供

《條例》第四章“公共文化服務(wù)提供”,從第二十三條至三十二條分別對(duì)服務(wù)總體要求、服務(wù)目錄、統(tǒng)籌服務(wù)、均等服務(wù)、特殊人群服務(wù)、提供方式、信息公示、開放時(shí)間、擴(kuò)展措施、流動(dòng)服務(wù)、數(shù)字服務(wù)、基層服務(wù)、融合分類管理、政府購買服務(wù)與鼓勵(lì)志愿服務(wù)等內(nèi)容進(jìn)行了全面規(guī)定[8]。本章旨在強(qiáng)化和落實(shí)公共文化服務(wù)提供要求,重點(diǎn)解決基層文化服務(wù)提供中的疑難問題。

4.5 關(guān)于目標(biāo)考核與績(jī)效考核

為了完善政府機(jī)關(guān)及公共文化服務(wù)單位的管理機(jī)制,提高公共文化服務(wù)效能,《條例》第五十四條規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將公共文化服務(wù)工作納入政府目標(biāo)責(zé)任考核項(xiàng)目,并建立考核機(jī)制?！稐l例》第二十二條對(duì)公共文化設(shè)施管理單位的監(jiān)督管理與績(jī)效考核進(jìn)行了規(guī)定,績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為對(duì)其經(jīng)費(fèi)投入、收入分配、補(bǔ)貼獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)[9]。

4.6 關(guān)于群眾參與

《條例》第五章專列一章“群眾文化活動(dòng)組織”,提出要支持基層群眾通過組建“文化合作社”或群眾文化體育團(tuán)隊(duì)參與公共文化建設(shè),同時(shí)提出要為民間文化人才提供支持和幫助,支持他們?cè)诙喾矫嫦硎芘c國有文化單位人員同等的待遇等。第七章提出,鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與文化志愿服務(wù)工作,所需經(jīng)費(fèi)可以從公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)中列支[10]。

4.7 關(guān)于公共文化品牌培育

為加強(qiáng)“行走河南·讀懂中國”品牌體系建設(shè),滿足公共文化高質(zhì)量發(fā)展要求,《條例》增設(shè)了第六章“公共文化品牌培育”。本章“圍繞文化強(qiáng)省建設(shè)目標(biāo),重點(diǎn)突出河南歷史文化特色,立足黃河文化、河洛文化,打造華夏古都、老家河南、天下黃河、中國功夫等文化品牌”[11]。本章明確規(guī)定了文化品牌培育的總體要求,專門規(guī)定了示范區(qū)和示范項(xiàng)目建設(shè)、重點(diǎn)文化地標(biāo)建設(shè)以及文化品牌培育等特色制度與措施,并對(duì)河南省“中國(開封)菊花文化節(jié)”“中國(洛陽)牡丹文化節(jié)”等特色節(jié)慶文化活動(dòng)、紅色文化等公共文化品牌培育進(jìn)行了規(guī)定。

5 《條例》的實(shí)踐案例

《條例》第十六條規(guī)定,在城市商圈、文化園區(qū)、居民集聚區(qū)等區(qū)域,依照布局科學(xué)、業(yè)態(tài)多元、特色鮮明的要求,打造“新型公共閱讀和藝術(shù)空間”[12]。河南在全省范圍內(nèi)對(duì)此做出了有益探索。

近年來,河南省在文旅融合戰(zhàn)略指引下,公共文化服務(wù)效能不斷提升,從喧鬧繁華的城市街道,到整潔干凈的美麗鄉(xiāng)村,文化的氣息正為城市和鄉(xiāng)村增添新的色彩。河南越來越多的公共文化基礎(chǔ)設(shè)施在設(shè)計(jì)、功能和服務(wù)手段上不斷創(chuàng)新升級(jí),既有“高大上”,也有“小而美”,還有民營(yíng)和高校參與的新型公共文化空間建設(shè)。這些美好空間如同點(diǎn)點(diǎn)繁星鑲嵌在中原大地上,使人民群眾在享受高品質(zhì)文化生活的同時(shí),還能獲得許許多多的“小幸?！?其間蘊(yùn)含的是黨和政府以人民為中心的“大愛”。

【案例一】“2021年長(zhǎng)三角及全國部分城市最美公共文化空間大賽”,共有來自全國13個(gè)省級(jí)行政區(qū)的1,657個(gè)空間報(bào)名參賽,其中1,292個(gè)參賽空間通過資格預(yù)審。

河南省參賽空間191個(gè),預(yù)審?fù)ㄟ^141個(gè),初評(píng)通過33個(gè)。其中,孟莊鎮(zhèn)綜合文化服務(wù)中心、河洛書苑興洛湖城市書房獲得“最美公共文化空間獎(jiǎng)”,微光書苑獲“優(yōu)秀運(yùn)營(yíng)案例”;孟莊鎮(zhèn)綜合文化服務(wù)中心、河洛書苑興洛湖城市書房、微光書苑、最美親子閱讀空間、光山大別山鄉(xiāng)村會(huì)客廳、大南坡鄉(xiāng)村美學(xué)示范村、丁李灣傳統(tǒng)古村落茶灣里、老苗窯洞書館、一鳴書居等9個(gè)空間獲得“百佳公共文化空間獎(jiǎng)”;鄭州市文化廣電和旅游局公共服務(wù)處獲“優(yōu)秀組織獎(jiǎng)”。

【案例二】“2022年長(zhǎng)三角及全國部分城市最美公共文化空間大賽”,共有來自全國15個(gè)省級(jí)行政區(qū)的112個(gè)地級(jí)市及3個(gè)自治州的1,692個(gè)空間報(bào)名參賽,其中1,608個(gè)參賽空間通過資格預(yù)審。

河南省參賽空間429個(gè),預(yù)審?fù)ㄟ^405個(gè),初評(píng)通過77個(gè),為全國各賽區(qū)之最。其中,鹿邑縣老子文化博物館獲得“最美公共文化空間”和“優(yōu)秀運(yùn)營(yíng)獎(jiǎng)”兩項(xiàng)大獎(jiǎng);本源社區(qū)書院、泌陽縣文化藝術(shù)中心、鄭品書舍(省委社區(qū)店)、河南省圖書館蒲公英驛站(石板巖站云述山居1號(hào)分館)、文書24小時(shí)書店、?？h土圓糧倉、鹿邑縣老子文化博物館、汲古瞻園、湯陰博物館、網(wǎng)絡(luò)安全科技館、只有河南·戲劇幻城、海上橋傳統(tǒng)村落、溫縣小麥博物館、重渡溝非遺創(chuàng)意空間等14個(gè)空間獲得“百佳公共文化空間獎(jiǎng)”;鄭州西亞斯學(xué)院圖書館、焦作市修武縣岸上小鎮(zhèn)民宿示范街區(qū)、焦作市沁陽曹瑾紀(jì)念館獲得“網(wǎng)絡(luò)人氣獎(jiǎng)”;河南省文化和旅游廳公共服務(wù)處獲“優(yōu)秀組織獎(jiǎng)”。

【案例三】“興洛湖城市書房”服務(wù)案例[13]。河南省的新型文化空間建設(shè)有什么特點(diǎn)?國家文化館發(fā)展研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、河南省公共文化服務(wù)專家委員會(huì)副主任、原河南省文旅廳一級(jí)巡視員康潔女士,以“2021年長(zhǎng)三角最美公共文化空間大賽最高獎(jiǎng)”的得主——“興洛湖城市書房”服務(wù)案例作為答案。

洛陽是一座極具吸引力的國家歷史名城,是絲綢之路的東方起點(diǎn),隋唐大運(yùn)河的中心,13個(gè)王朝的古都。2016年,洛陽市被授予“國家第二批公共文化服務(wù)體系建設(shè)示范區(qū)”。近年來,洛陽為了使城市更具文化吸引力,堅(jiān)持“以人為本”,創(chuàng)新“全城閱讀”理念,在全市最美地段新建了212座“河洛書苑”,在這里,讀者可以在城市中心體驗(yàn)世外桃源的安詳,在碧水藍(lán)天下品茗書香,在童話書屋里探尋世界奧秘。

“興洛湖城市書房”坐落于興洛湖驛站內(nèi),面積208平方米,藏書8,600余冊(cè)。書房?jī)?nèi)設(shè)置四個(gè)閱讀區(qū):主功能閱讀區(qū)(成人閱讀)、古籍閱覽區(qū)、兒童閱覽區(qū)、戶外親水閱讀平臺(tái)。這個(gè)城市書房深受群眾歡迎,每日都有眾多讀者,節(jié)假日更是一座難求。書房?jī)?nèi)有一片戶外親水閱讀平臺(tái),在這里經(jīng)常舉辦讀書沙龍等閱讀欣賞及書籍推廣活動(dòng),使讀者在讀書的同時(shí)可欣賞湖中的四季美景,獲得美好感受。

書房的設(shè)計(jì)亮點(diǎn)有兩個(gè):一是兒童閱讀區(qū),藏書最多的種類就是兒童喜愛的繪本。整個(gè)區(qū)域配上亮黃色、淺灰色搭配而成的“布藝書桌”、長(zhǎng)頸鹿等動(dòng)物元素的小凳子,使整個(gè)區(qū)域童趣盎然,宛若童話世界。二是古籍閱覽區(qū),內(nèi)藏地方史志和線裝古籍,為喜歡研究中國歷史的讀者提供珍貴文獻(xiàn)。

書房的運(yùn)營(yíng)亮點(diǎn)是除了定期開展常規(guī)閱讀推廣活動(dòng),還參與“古都夜八點(diǎn),洛龍邀您來閱讀”“古都新生活,城市閱讀季”系列活動(dòng),包括“大咖來講”“如許讀書會(huì)”“黨史開講了”主題講座和繪本閱讀等活動(dòng),豐富多彩的活動(dòng)內(nèi)容使書房順理成章成為市民的網(wǎng)紅打卡地。到洛陽來旅游,一定去走訪一下美麗的“興洛湖城市書房”,因?yàn)樗菑V大洛陽市民心中最溫暖的地方——“最美閱讀空間”。

6 結(jié)語

當(dāng)前,全國人民正掀起深入學(xué)習(xí)黨的二十大報(bào)告熱潮,《條例》的頒布是中原大地公共文化領(lǐng)域法治建設(shè)的重要成果,也是河南構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要舉措。河南省文化和旅游廳正組織籌建《條例》宣講團(tuán),對(duì)《條例》立法目的和內(nèi)容等進(jìn)行巡回宣講和普法宣傳,同時(shí)通過新媒體矩陣和主流媒體進(jìn)行系列宣傳報(bào)道。一個(gè)學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹《條例》的集結(jié)號(hào)已在河南大地吹響。散落在中州大地上的一個(gè)個(gè)城市書房、一座座歷史博物館,都是一枚枚鮮活的文化地標(biāo),向本土親人、向遠(yuǎn)方朋友,傳遞著中原沃土散發(fā)的泥土芳香、文化厚度、自信力量!