新形勢(shì)下內(nèi)部審計(jì)在應(yīng)對(duì)政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的任務(wù)和內(nèi)容

田琛

摘?要：在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。但當(dāng)前國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提到要防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，研究制定化解風(fēng)險(xiǎn)的政策，抓好風(fēng)險(xiǎn)處置工作。內(nèi)部審計(jì)是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，必須積極落實(shí)中央的決策部署。文章針對(duì)當(dāng)前社會(huì)關(guān)注的政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解問題，按照政府隱性債務(wù)特點(diǎn)和處置政策要求，從內(nèi)部審計(jì)作用和任務(wù)出發(fā)，分析了隱性債務(wù)內(nèi)部審計(jì)的優(yōu)勢(shì)和不足，探索新形勢(shì)下的審計(jì)工作思路和方法。

關(guān)鍵詞：隱性債務(wù)；內(nèi)部審計(jì)；作用和任務(wù)；審計(jì)內(nèi)容

中圖分類號(hào)：F239.4????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1005-6432（2023）34-0154-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.34.154

1?政府隱性債務(wù)范圍和形成方式

政府隱性債務(wù)是指政府在債務(wù)預(yù)算限額之外舉借或提供的擔(dān)保，直接或承諾以財(cái)政資金償還的債務(wù)。主要有以下幾種形式：第一，政府通過國(guó)有企事業(yè)單位違規(guī)舉債，由財(cái)政資金償還或政府提供擔(dān)保的債務(wù)；第二，不規(guī)范的政府投資基金違規(guī)變相舉債，很可能因此增加政府隱性債務(wù)；第三，偽政府購買服務(wù)。指違法違規(guī)擴(kuò)大政府購買服務(wù)范圍、違規(guī)延長(zhǎng)服務(wù)期限等，由此形成的隱性債務(wù)；第四，偽PPP項(xiàng)目。這些項(xiàng)目落地中，社會(huì)資本只履行了對(duì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出資的責(zé)任，并沒有負(fù)責(zé)公益設(shè)施的運(yùn)營(yíng)以及提供相應(yīng)公共服務(wù)，這就與PPP的運(yùn)營(yíng)方式有一定差異。還有部分地方政府采用逐年回購公益性產(chǎn)品或服務(wù)的方式返還社會(huì)資本的投資，并明確社會(huì)資本的最低收益率，這就使得購買服務(wù)更像是定期償還本金。如果由限額之外財(cái)政資金直接或承諾償還或違法提供擔(dān)保等就形成了隱性債務(wù)。

2?新形勢(shì)下政府隱性債務(wù)的特點(diǎn)

2.1?政府隱性債務(wù)規(guī)模較大，杠桿率較高

雖然隱性債務(wù)透明度低，測(cè)算難度大，但仍然可以進(jìn)行審慎估算。從資金來源端測(cè)算，隱性債務(wù)規(guī)模約為47.17萬億元。從融資主體，即負(fù)債端測(cè)算隱性債務(wù)規(guī)?？蛇_(dá)43.43萬億元?？紤]到隱性債務(wù)的隱匿性較強(qiáng)，整體規(guī)模將會(huì)更高。目前政府債務(wù)余額與GDP之比（負(fù)債率）約為46%，如果疊加政府隱性債務(wù)規(guī)模后約為70%，已高于60%債務(wù)警戒線。

2.2?政府隱性債務(wù)形式多樣，期限較長(zhǎng)

隱性債務(wù)成因復(fù)雜，涉及面廣，社會(huì)影響大，參與主體、資金來源、資金投向、期限和成本、償還方式多樣。主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚改項(xiàng)目、異地扶貧搬遷項(xiàng)目、園區(qū)建設(shè)、平臺(tái)日常經(jīng)營(yíng)等長(zhǎng)期項(xiàng)目，一般期限達(dá)五年以上。

2.3?存在較強(qiáng)的內(nèi)在增長(zhǎng)沖動(dòng)

在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，民間投資持續(xù)下滑，政府為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投資成為隱性債務(wù)增高的主要推動(dòng)力。尤其是債務(wù)償還壓力使個(gè)別地方政策執(zhí)行松懈，普遍存在強(qiáng)烈的融資沖動(dòng)。多樣化的融資方式、相對(duì)寬松的融資環(huán)境和金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府信用背書的信貸項(xiàng)目偏好也給地方政府違法違規(guī)融資提供了便利條件，使得隱性債務(wù)存在較強(qiáng)的內(nèi)在增長(zhǎng)沖動(dòng)。

2.4?隱性債務(wù)隱蔽性強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)較大

由于隱性債務(wù)隱蔽性強(qiáng)，導(dǎo)致控制機(jī)制和預(yù)警機(jī)制缺失，難以控制和監(jiān)管。融資成本相對(duì)顯性債務(wù)偏高，利息負(fù)擔(dān)較重，缺乏可持續(xù)的再融資渠道和手段。投資項(xiàng)目效益低，現(xiàn)金流匱乏，對(duì)土地出讓金依存度高，在面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力下，償債壓力加大，風(fēng)險(xiǎn)升高。

2.5?隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)性矛盾突出

從行政分布來看，省級(jí)以下隱性債務(wù)比例更高，風(fēng)險(xiǎn)主要集中在區(qū)縣一級(jí)，涉及面廣，社會(huì)影響大，處理困難，隱性債務(wù)一旦違約，對(duì)政府公信力損害很大，應(yīng)對(duì)不當(dāng)容易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

從債務(wù)品種來看，風(fēng)險(xiǎn)主要集中在銀行信貸款和城投債。債務(wù)期限搭配不合理，擔(dān)保鏈較長(zhǎng)，要高度警惕隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)擴(kuò)散誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

總體來看，政府債務(wù)仍處于安全區(qū)間，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，但是局部地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)突出，要及時(shí)制定必要措施化解。由于存在結(jié)構(gòu)性差異，能夠從國(guó)家層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到相對(duì)平穩(wěn)過渡，這也為隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的逐步化解創(chuàng)造了有利條件。

3?隱性債務(wù)內(nèi)部審計(jì)的地位和作用

①加強(qiáng)政府隱性債務(wù)內(nèi)部審計(jì)是排除重大風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的內(nèi)在要求。內(nèi)部審計(jì)是隱性債務(wù)監(jiān)督第一道屏障，是監(jiān)管排查的重要微觀基礎(chǔ)，作為隱性債務(wù)主體組成部分，風(fēng)險(xiǎn)共同體的身份使得內(nèi)部審計(jì)天然地發(fā)揮防御保護(hù)的主動(dòng)性作用，是債務(wù)主體自帶的免疫系統(tǒng)，一定程度上彌補(bǔ)了隱性債務(wù)控制機(jī)制和預(yù)警機(jī)制缺失的問題。②加強(qiáng)政府隱性債務(wù)內(nèi)部審計(jì)是促進(jìn)債務(wù)合法合規(guī)管理的手段。隱性債務(wù)產(chǎn)生的根本成因是脫離了政府預(yù)算，缺乏有效監(jiān)管，資金期限較長(zhǎng)，又多與其他經(jīng)營(yíng)性資金混同使用，貪腐挪用現(xiàn)象往往難以杜絕，通過加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)隱性債務(wù)合法合規(guī)管理也是勢(shì)在必行的。③加強(qiáng)政府隱性債務(wù)審計(jì)是提高資金使用效益、保證項(xiàng)目發(fā)揮社會(huì)效益的重要途徑。隱性債務(wù)投資項(xiàng)目涉及鏈條廣，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)很難有實(shí)質(zhì)的把控，無法掌控資金投向是否真正落實(shí)成民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資產(chǎn)，不僅無法發(fā)揮資金使用效益，財(cái)政還需支付高額的成本。開展內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，能促進(jìn)資金合理使用，有效發(fā)揮資金效益，真正落實(shí)統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障要求。

4?隱性債務(wù)內(nèi)部審計(jì)的優(yōu)勢(shì)

4.1?內(nèi)部審計(jì)可以對(duì)政府隱性債務(wù)持續(xù)和及時(shí)地發(fā)揮作用

隱性債務(wù)化解是一個(gè)長(zhǎng)期的復(fù)雜過程，內(nèi)部審計(jì)作為債務(wù)主體的常設(shè)部門，能夠及時(shí)、高效、廣泛地獲取隱性債務(wù)詳細(xì)信息，持續(xù)穩(wěn)定地對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)控。因?yàn)槭煜?nèi)部運(yùn)作方式，了解風(fēng)險(xiǎn)控制的重要領(lǐng)域，可以更加有效地落實(shí)管理政策，對(duì)債務(wù)進(jìn)行事前預(yù)防，及時(shí)遏制債務(wù)反彈，精準(zhǔn)地化解風(fēng)險(xiǎn)，在這一方面具有其他審計(jì)形式不可比擬的優(yōu)勢(shì)。

4.2?內(nèi)部審計(jì)可以推動(dòng)形成隱性債務(wù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制

隱性債務(wù)之所以形成很大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，是因?yàn)槿狈︻A(yù)算監(jiān)督約束。內(nèi)部審計(jì)按照國(guó)家規(guī)定嚴(yán)格落實(shí)審計(jì)監(jiān)督責(zé)任，督促預(yù)算管理執(zhí)行到位，確保國(guó)家政策延伸到單位內(nèi)部各個(gè)環(huán)節(jié)，使債務(wù)監(jiān)管扎根到主體內(nèi)部，通過規(guī)范舉債融資機(jī)制，加強(qiáng)債務(wù)審計(jì)問題整改力度，參與改進(jìn)薄弱環(huán)節(jié)，形成有效的債務(wù)管理模式，促進(jìn)部門、單位建立健全自我約束的內(nèi)控長(zhǎng)效機(jī)制，從根本上防止隱性債務(wù)再次形成。在這一方面具有其他審計(jì)形式不可替代的優(yōu)勢(shì)。

4.3?加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，提高對(duì)隱性債務(wù)宏觀排查監(jiān)管的有效性

內(nèi)部審計(jì)是審計(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，與外部審計(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。隱性債務(wù)的隱蔽性、多樣性使得內(nèi)部審計(jì)工作管中窺豹，難以掌握全局情況正確應(yīng)對(duì)。外部審計(jì)突破了內(nèi)部審計(jì)的局限，延伸了審計(jì)鏈條，兩者交叉融合，信息共享，從而能減少重復(fù)的工作量，能從多角度、多環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)線索，并靈活采用風(fēng)險(xiǎn)分析、控制評(píng)價(jià)、詢問、實(shí)質(zhì)性測(cè)試等多種方法，提高了審計(jì)的效率和效果。

4.4?內(nèi)部審計(jì)可以更有效提高債務(wù)資金使用效益，防止貪腐浪費(fèi)

隱性債務(wù)由于缺乏有效監(jiān)管，使得資金操作不透明，易發(fā)生貪腐挪用或?yàn)E用浪費(fèi)現(xiàn)象，是當(dāng)前嚴(yán)厲反腐倡廉的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。尤其是建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)專業(yè)性強(qiáng)，時(shí)效要求高，必須與各專業(yè)管理部門密切合作，結(jié)合項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制及合同執(zhí)行情況，將風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)貫穿于建設(shè)項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)，審計(jì)環(huán)境復(fù)雜，內(nèi)容多樣，方法靈活，內(nèi)部審計(jì)無疑更加得心應(yīng)手。

5?隱性債務(wù)內(nèi)部審計(jì)的缺陷和應(yīng)對(duì)措施

（1）隱性債務(wù)內(nèi)部審計(jì)更容易受到內(nèi)外部壓制和干擾，職能作用發(fā)揮不充分，削弱內(nèi)部監(jiān)督作用，加之審計(jì)業(yè)務(wù)不規(guī)范，審計(jì)工作質(zhì)量不高，重大政策措施落實(shí)不到位，使得隱性債務(wù)擴(kuò)大，甚至貪污挪用。因此亟須出臺(tái)有關(guān)制度措施加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性，提升內(nèi)部審計(jì)地位和權(quán)威，規(guī)范內(nèi)部審計(jì)工作，才能更好地完成隱性債務(wù)審計(jì)任務(wù)。

（2）隱性債務(wù)內(nèi)部審計(jì)更多立足于局部利益，更需要從宏觀角度加強(qiáng)外部協(xié)同才能取得風(fēng)險(xiǎn)化解成效。內(nèi)部審計(jì)是債務(wù)主體內(nèi)部治理的有機(jī)組成部分，服務(wù)于債務(wù)單位的整體利益，不可避免地受制于單位局部利益的牽絆，當(dāng)隱性債務(wù)對(duì)單位有利時(shí)可能會(huì)采取配合策略放任風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，因此必須重視加強(qiáng)外部協(xié)同審計(jì)才能保證隱性債務(wù)審計(jì)工作取得最終成效。

6?新形勢(shì)下政府隱性債務(wù)的方針政策

在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，但當(dāng)前外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境前景暗淡，下行趨勢(shì)明顯，內(nèi)部面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力。2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提到要防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，按照穩(wěn)定大局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類施策、精準(zhǔn)拆彈的方針，研究制定化解風(fēng)險(xiǎn)的政策，抓好風(fēng)險(xiǎn)處置工作。化解風(fēng)險(xiǎn)要有充足資源，廣泛配合，完善金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，加強(qiáng)金融法治建設(shè)，強(qiáng)化能力建設(shè)，加強(qiáng)金融監(jiān)管干部隊(duì)伍建設(shè)，壓實(shí)地方、金融監(jiān)管、行業(yè)主管等各方責(zé)任，壓實(shí)企業(yè)自救主體責(zé)任。

加強(qiáng)地方政府隱性債務(wù)內(nèi)部審計(jì)是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)內(nèi)容，要貫徹落實(shí)預(yù)算法，強(qiáng)化預(yù)算管理，規(guī)范政府舉債融資行為，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)督預(yù)警，制定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，依法問責(zé)違規(guī)擔(dān)保行為，形成全面有效的債務(wù)管理體系。

首先要遏制隱性債務(wù)增量，嚴(yán)禁變相舉債或違規(guī)擔(dān)保，保障地方合法合理融資需求，確保風(fēng)險(xiǎn)處在可控范圍。其次穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)，嚴(yán)格落實(shí)債務(wù)主體責(zé)任，并建立長(zhǎng)效監(jiān)管制度框架，徹底消除隱性債務(wù)的形成環(huán)境。隱性債務(wù)治理的根本是完善財(cái)政體制，優(yōu)化行政考核，推行終身問責(zé)，擴(kuò)大信息公開力度，深化政企分開，規(guī)范運(yùn)用各類新型融資方式等，才能有效遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

7?政府隱性債務(wù)審計(jì)任務(wù)

7.1?加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)，識(shí)別政府隱性債務(wù)，堅(jiān)決遏制債務(wù)增長(zhǎng)

針對(duì)隱性債務(wù)的多樣性和隱蔽性，內(nèi)部審計(jì)當(dāng)務(wù)之急是識(shí)別債務(wù)，以便及時(shí)預(yù)警應(yīng)對(duì)。首先要徹底排查，了解債務(wù)成因、參與主體、債務(wù)形式、規(guī)模和用途、償還機(jī)制等詳細(xì)信息，做到心中有數(shù)，逐漸將已摸清底數(shù)的隱性債務(wù)納入預(yù)算管理。

隱性債務(wù)形成的主要原因就是未納入預(yù)算管理體系，無法獲取真實(shí)的債務(wù)數(shù)據(jù)。識(shí)別隱性債務(wù)應(yīng)重點(diǎn)審查是否有健全的債務(wù)預(yù)算監(jiān)督體制，是否列入預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行相關(guān)情況，是否存在不規(guī)范的發(fā)債行為；是否有穩(wěn)定的資金來源償還債務(wù)。審計(jì)工作要適度拓寬廣度，延伸深度，以自身單位監(jiān)督為“點(diǎn)”，分行業(yè)分項(xiàng)目為“線”，深度剖析債務(wù)線索，多維度聚焦研判，充分披露融資信息，使得隱性債務(wù)在陽光下運(yùn)營(yíng)，為全面徹底地化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)打好基礎(chǔ)。

隱性債務(wù)識(shí)別要堅(jiān)持系統(tǒng)論觀點(diǎn)，加強(qiáng)外部協(xié)作，開展聯(lián)合審計(jì)，共享審計(jì)信息，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一監(jiān)管，形成審計(jì)合力，多管齊下形成常態(tài)化監(jiān)測(cè)機(jī)制，才能充分識(shí)別隱性債務(wù)，共同防范區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財(cái)政薄弱地區(qū)償債風(fēng)險(xiǎn)升高，不排除隱性債務(wù)會(huì)以新變種出現(xiàn)，手法會(huì)更加隱蔽，這就要求審計(jì)人員要與時(shí)俱進(jìn)，因勢(shì)而動(dòng)，更新理念和思維，創(chuàng)新工作方法，嘗試采用大數(shù)據(jù)審計(jì)、區(qū)塊鏈綜合審計(jì)、引入多領(lǐng)域?qū)＜覍徲?jì)等新思路來應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)。

大數(shù)據(jù)審計(jì)無疑是識(shí)別隱性債務(wù)的利器。由于隱性債務(wù)發(fā)債方、管理方、使用方、資金提供方、資金投向和債務(wù)償還各環(huán)節(jié)存在規(guī)模性質(zhì)不一的參與主體，范圍廣鏈條長(zhǎng)，大數(shù)據(jù)審計(jì)通過對(duì)海量多樣實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)進(jìn)行分布式數(shù)據(jù)挖掘，借助云計(jì)算技術(shù)，使用數(shù)據(jù)庫工具、審計(jì)軟件、大數(shù)據(jù)可視化分析工具、文本分析軟件等對(duì)采集來的外部數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，快速從被審計(jì)大數(shù)據(jù)信息中發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)，并對(duì)異常數(shù)據(jù)做細(xì)化分析，從而全面地分析被審計(jì)數(shù)據(jù)，從不同的方面獲得審計(jì)線索，輔助審計(jì)識(shí)別隱性債務(wù)。

區(qū)塊鏈綜合審計(jì)是提高隱性債務(wù)識(shí)別能力的有效方法。區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用后，區(qū)塊鏈各節(jié)點(diǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享，數(shù)據(jù)的驗(yàn)證、存儲(chǔ)、維護(hù)和傳輸?shù)冗^程對(duì)各方都是可靠且透明的，隱性債務(wù)審計(jì)將通過審計(jì)區(qū)塊鏈平臺(tái)以及基于審計(jì)區(qū)塊鏈平臺(tái)的記錄層、分析層、報(bào)告層的協(xié)同工作實(shí)現(xiàn)債務(wù)審計(jì)工作流程再造，推動(dòng)隱性債務(wù)的統(tǒng)一透明管理和風(fēng)險(xiǎn)的有效防范。

內(nèi)部審計(jì)由于工作范圍和內(nèi)容的局限性在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的隱性債務(wù)時(shí)明顯力不從心，建立審計(jì)專家?guī)?，根?jù)項(xiàng)目需要引入金融、財(cái)政、基建、法律等多領(lǐng)域?qū)＜页鋵?shí)審計(jì)力量是新形勢(shì)下的必然選擇。

現(xiàn)階段金融業(yè)發(fā)展日新月異，金融創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮，導(dǎo)致隱性債務(wù)界限模糊，更加難以識(shí)別。金融行業(yè)是隱性債務(wù)資金的主要提供者，是隱性債務(wù)各類融資形式的深度參與者，引入金融專家可以從源頭上識(shí)別隱性債務(wù)，遏制債務(wù)增長(zhǎng)，掌握資金規(guī)模和流向，是隱性債務(wù)審計(jì)的關(guān)鍵力量。

隱性債務(wù)由于游離于財(cái)政預(yù)算監(jiān)管之外難以實(shí)現(xiàn)有效管控，規(guī)模迅速膨脹，引入熟悉預(yù)算管理的專家可以幫助審計(jì)部門判定債務(wù)是否納入預(yù)算，舉債程序是否合法合規(guī)，完善債務(wù)管理漏洞，強(qiáng)化后續(xù)披露、監(jiān)測(cè)等工作，對(duì)債務(wù)資金進(jìn)行跟蹤監(jiān)督和定期檢查，確保?？顚Ｓ茫闺[性債務(wù)納入法制化軌道。

隱性債務(wù)大多投向工程建設(shè)領(lǐng)域，項(xiàng)目審核把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)舉債建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)金流測(cè)算不夠，對(duì)項(xiàng)目市場(chǎng)前景和經(jīng)濟(jì)效益調(diào)研不科學(xué)，沒有充分考慮地方政府還款能力，埋下巨大風(fēng)險(xiǎn)隱患。引入基建領(lǐng)域?qū)＜铱梢砸?guī)范工作流程，制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，防止以各種名義變相舉債。在立項(xiàng)階段可以提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益評(píng)估科學(xué)性，提高項(xiàng)目自我償債能力，確保新項(xiàng)目不增加隱性債務(wù)。在實(shí)施階段結(jié)合部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，可以揭示資金與項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程用款是否配套、舉債手續(xù)是否規(guī)范、資金投向是否符合規(guī)定用途、舉債資金是否存在貪污浪費(fèi)現(xiàn)象，督促提高項(xiàng)目質(zhì)量，發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)效益。在驗(yàn)收使用階段可以提高建設(shè)項(xiàng)目投資審計(jì)、績(jī)效管理審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)質(zhì)量，提高資金使用效益。

7.2?穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量，有效釋放重大風(fēng)險(xiǎn)

存量債務(wù)化解的主要方式還是債務(wù)置換，通過市場(chǎng)化手段推進(jìn)債務(wù)資產(chǎn)交易，延長(zhǎng)期限，從而降低或攤薄隱性債務(wù)成本，緩解債務(wù)壓力，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)可控并逐漸化解的目標(biāo)。

化解方式包括六類：直接由財(cái)政資金償還；出讓政府股權(quán)或經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)償還；利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還；合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)；債務(wù)轉(zhuǎn)換方式化解；采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。

融資平臺(tái)是地方違規(guī)舉債的重要工具，規(guī)范政府融資平臺(tái)管理，推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型是化解風(fēng)險(xiǎn)的措施之一。近年來，主要有三個(gè)路徑：一是嚴(yán)禁新設(shè)融資平臺(tái)公司；二是防止地方國(guó)有企事業(yè)單位淪為違規(guī)舉債平臺(tái)；三是分類推進(jìn)存量融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，主要采取以下方式：對(duì)“空殼類”平臺(tái)公司，在妥善處置存量債務(wù)、資產(chǎn)和人員等基礎(chǔ)上，依法清理注銷；對(duì)“復(fù)合類”平臺(tái)公司，剝離其政府融資功能，推動(dòng)轉(zhuǎn)型為公益類國(guó)有企業(yè)；對(duì)“市場(chǎng)類”平臺(tái)公司，通過以現(xiàn)金流匹配的原則注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，轉(zhuǎn)型為國(guó)有企業(yè)，規(guī)范公司管理，阻斷與地方政府信用捆綁的機(jī)制，激活市場(chǎng)資源優(yōu)勢(shì)，提升市場(chǎng)化融資運(yùn)營(yíng)能力。

8?地方政府隱性債務(wù)審計(jì)內(nèi)容

內(nèi)部審計(jì)要及時(shí)跟進(jìn)中央對(duì)隱性債務(wù)化解防范政策，分類施策，根據(jù)不同情況安排調(diào)整審計(jì)工作部署，完善應(yīng)急處置機(jī)制，保障各項(xiàng)目的順利進(jìn)行以及到期債券的及時(shí)償還，重點(diǎn)關(guān)注負(fù)債結(jié)構(gòu)及償還能力等指標(biāo)，揭示債務(wù)管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)，從成本、效益和風(fēng)險(xiǎn)等多方面分析債務(wù)，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，全面加強(qiáng)對(duì)債務(wù)的預(yù)警并進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，以督促其在規(guī)定期限內(nèi)化解危機(jī)。

國(guó)有企事業(yè)的投融資和政府的投融資邊界不是很清楚，審計(jì)過程當(dāng)中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府是否行政干預(yù)企業(yè)舉債；政府以國(guó)有資產(chǎn)提供擔(dān)保及抵押質(zhì)押情況，或提供財(cái)政資金安排、代扣代還等承諾；企業(yè)是否將債務(wù)推給政府償還等方面。

地方融資平臺(tái)是隱性債務(wù)審計(jì)中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。審計(jì)過程中，應(yīng)重點(diǎn)審查資產(chǎn)注入情況、償債資金來源、政府直接或間接形式提供擔(dān)保情況、融資平臺(tái)公司是否有政府保底承諾的變相融資行為。

目前PPP項(xiàng)目運(yùn)作中出現(xiàn)了一些變相舉借政府債務(wù)的行為，形成了隱性債務(wù)隱患。在審計(jì)過程中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目融資擔(dān)保情況，是否借PPP項(xiàng)目名義變相融資。

金融機(jī)構(gòu)過于依靠政府信用背書，放松風(fēng)險(xiǎn)管控要求，沒有按照市場(chǎng)交易行為審慎評(píng)估融資主體的還款能力和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)過程中，應(yīng)重點(diǎn)審查金融機(jī)構(gòu)是否違規(guī)向政府提供融資、是否要求政府違規(guī)提供擔(dān)保、政府是否干預(yù)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為等。在審計(jì)政府購買服務(wù)過程中重點(diǎn)關(guān)注政府購買服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容和范圍及資金預(yù)算執(zhí)行情況，是否借用政府購買服務(wù)名義為建設(shè)工程變相舉債。在審計(jì)政府投資基金過程中，應(yīng)關(guān)注政府是否以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金；設(shè)立時(shí)是否承諾回購?fù)顿Y本金或承擔(dān)本金損失；是否承諾最低收益；是否額外附加條款變相舉債。在審計(jì)土地融資過程中，應(yīng)審查政府是否違法違規(guī)出讓土地進(jìn)行融資或舉借土地儲(chǔ)備債務(wù)；是否為非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借債務(wù)；是否以儲(chǔ)備土地方式違規(guī)提供擔(dān)保等。

審計(jì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等共同構(gòu)成黨和國(guó)家監(jiān)督體系的組成部分，在新時(shí)代應(yīng)勇于擔(dān)當(dāng)，主動(dòng)作為，大膽創(chuàng)新，積極探索新形勢(shì)下的審計(jì)工作思路和方法，為“十四五”規(guī)劃目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航。

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