關于完善基層事業(yè)單位內部控制管理制度的策略探討

黃淼

摘 要：基于進一步增快的全球化進程，加之經(jīng)濟社會結構的轉型，基層事業(yè)單位在實際管理運行過程中，面對更為復雜的內部和外部環(huán)境?；鶎邮聵I(yè)單位應重視內部控制，做好管理制度建設，從而避免單位內部出現(xiàn)不合理、不規(guī)范的行為。針對基層事業(yè)單位而言，擁有完善的內控管理制度屬于落實內部控制的關鍵基礎所在，現(xiàn)階段，一些事業(yè)單位未能對內部控制工作形成正確認知，無論在制度建設還是執(zhí)行上均存在很多問題。對此，本文將結合基層事業(yè)單位的實際需求、內控管理制度現(xiàn)狀，簡要分析完善內控管理制度的相關建議。

關鍵詞：基層事業(yè)單位；內控管理；完善制度；策略分析

科學建立并完善內控管理制度，應為基層事業(yè)單位高效、有序、規(guī)范行使權力的主要手段，更是實現(xiàn)政府目標的保障基礎。建立機構內部控制制度，可以從根本上阻斷基層事業(yè)單位工作人員經(jīng)濟犯罪的途徑，在基層事業(yè)單位內部形成反腐倡廉的風氣，促使事業(yè)單位的業(yè)務開展高度匹配市場經(jīng)濟的變化。建立和健全基層事業(yè)單位內部控制體系，既有利于改善單位財務信息質量，促進單位財務管理更加規(guī)范、科學，又能進一步降低機構的運營風險，可顯著提高事業(yè)單位的工作水平和工作效率。通過內控管理制度的完善，一方面幫助事業(yè)單位更好地管理經(jīng)濟活動以及其他活動，另一方面強化業(yè)務管理功能，確保其內部權利合理運行，限制權利的應用范圍，以此提高基層事業(yè)單位的公共服務以及內控管理水平。

一、完善基層事業(yè)單位內部控制管理的價值

黨的十八大明確指出：要深化行政體質改革，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。習近平總書記強調：要加強對權利運行的制約和監(jiān)督，把權利關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制和不易腐的保障機制。因此，內部控制既是行政事業(yè)單位的一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排，是行政事業(yè)單位治理的基石。

完善基層事業(yè)單位內部控制制度，進一步規(guī)范內部預算業(yè)務控制、收支業(yè)務控制、采購業(yè)務控制、資產(chǎn)控制、建設項目控制、合同控制等各類經(jīng)濟活動相關業(yè)務流程，分解和落實責任，管理風險，合理保證財務報告真實性，確保基層事業(yè)單位安全高效運行具有較強的現(xiàn)實意義。其價值主要體現(xiàn)如下：

（一）有利于管理水平提高

事業(yè)單位在社會發(fā)展過程中獲得更大的發(fā)展空間，所以有必要增強內部服務職責的多樣性，合理擴大單位人員、業(yè)務和資產(chǎn)等要素規(guī)模。基于管理視角分析，基層事業(yè)單位應重視內部管理，并順應時代發(fā)展要求將內控管理工作進一步完善。內控管理制度的完善，具體執(zhí)行時精準找出存在的問題并加以解決，在實現(xiàn)資源科學配置的同時提高資源應用率，在順利推進事業(yè)單位各項事業(yè)的同時，有利于事業(yè)單位管理能力與工作效率的提升。

（二）有利于國有資產(chǎn)的保障

受限于體制等其他原因影響，基層事業(yè)單位管理仍需加大內部控制力度。例如，個別事業(yè)單位因為不當?shù)馁Y產(chǎn)管理或由于信息失真等，導致資產(chǎn)和賬目之間產(chǎn)生較大偏差，很容易滋生貪污腐敗而造成國家資產(chǎn)損失。由此可見，內部控制管理制度的完善，并提高制度的合法性及有效性，做好職責分工和各項業(yè)務處理，將制度的監(jiān)督作用充分發(fā)揮，以剛性約束牽制單位各部門，進一步提高會計資料的可靠性和完整性，由此保障國有資產(chǎn)安全。

二、事業(yè)單位內部控制管理制度存在的問題

（一）制度本身不完善

目前，基層事業(yè)單位普遍缺少專門的內審部門，內部審計工作基本上是由財務人員兼任，由于基層財務人員缺少內部控制方面的專業(yè)技能與知識，導致在編制內部控制制度時只是流于表面，編寫的制度只是為了應付上級檢查，內容及銜接并不完善。

（二）制度落實不徹底

基層事業(yè)單位實施內控活動需要監(jiān)督管理提供有力支持，出于有效增強執(zhí)行內控管理制度的效率，在建設管理制度中應重視監(jiān)管制度的構建。現(xiàn)階段，一些單位所建立的內部監(jiān)管制度仍有一些問題有待解決，難以監(jiān)管內部控制工作的實施，在一定程度上影響到事業(yè)單位提高內控水平。首先，缺少健全的績效考核制度，很難考核工作人員與各個部門的工作情況，也會影響評估內控管理的科學性，不利于完善和優(yōu)化內控管理制度。其次，內部審計缺乏權威性及獨立性、加之不完善的審計制度，難以及時找出存在的內部控制問題，進而限制基層事業(yè)單位的內控能力提高?？傊?，由于事業(yè)單位內部控制概念表述的局限性，造成內部控制難以引起領導的重視，由于基層單位人員較少，內部控制制度容易降低工作效率，導致制度執(zhí)行不徹底。

（三）制度沒有統(tǒng)籌兼顧

內部控制制度雖然涵蓋了單位整體層面的各個關鍵點，但是對于各項制度細則沒有明確的目標導向，對于基層事業(yè)單位來說，內部控制制度對于風險的認知較為狹隘，僅停留在單位的管理層面，對于實際工作中的風險未能統(tǒng)籌兼顧。這一點對于基層事業(yè)單位內部控制管理制度的制定以及完善存在較大隱患以及風險，需要引起有關部門及其相關人員的高度注意。

（四）對內控管理缺少正確認知

現(xiàn)階段，一些基層事業(yè)單位沒有全面深入分析經(jīng)濟社會的外部、內部環(huán)境，未能做到社會發(fā)展和單位管理緊密相連，不僅基層事業(yè)單位沒有形成明確的發(fā)展戰(zhàn)略目標，難以對建設完善內控管理制度發(fā)揮必要的指導作用。與此同時，管理人員沒有認識到在單位管理中內部控制的重要性，導致制度建設缺少有力的環(huán)境支撐。除此之外，基層人員相較淡薄的內控意識，未將自身工作和內部控制相結合，在具體工作中難以貫徹落實內控管理制度，其也是影響制度建設完善的一個主要方面。

（五）內控意識淡薄、環(huán)境缺失

大家都知道，想法是行為的先導?；鶎邮聵I(yè)單位沒有強大的內控意識，再完善的內部控制系統(tǒng)也會被忽略，只注重表象而忽略了實際的影響。目前，我國許多機關的行政人員大多把工作重點放在了企業(yè)的經(jīng)營活動上，對企業(yè)的內部控制制度建設還存在著一些淺薄的認識，沒有把企業(yè)的內部控制制度與企業(yè)的長期健康發(fā)展聯(lián)系起來，也給企業(yè)的內部控制工作造成了一定的阻礙。另外，要想有效地實施內部控制，就必須要有健全的內部控制制度，然而，目前我國基層事業(yè)單位的內控環(huán)境普遍存在缺陷，許多基層事業(yè)單位的工作人員都缺乏內控意識，部分基層事業(yè)單位也沒有建立清晰的內控組織結構，缺乏良好環(huán)境的構建，導致很多日常內控工作無法高質量開展，由此也在一定程度上為貪污腐敗行為的產(chǎn)生提供了便利條件。

三、事業(yè)單位內部控制管理制度完善思路

（一）基于存在問題，完善內控制度

建立良好的內部控制建設環(huán)境，提升基層單位人員業(yè)務能力，明確內控制度建設責任人，發(fā)揮財務人員的主觀能動性，必要時可以邀請第三方權威機構為基層事業(yè)單位搭建內部控制框架結構，指導基層事業(yè)單位填充內控制度細節(jié)，掌握風險關鍵點。健全的內部控制制度是有效、有序地進行內部控制的先決條件，也就是要根據(jù)當前的實際情況，不斷地完善和優(yōu)化內部控制制度，使之更加成熟、合理。在加強內部控制制度建設的同時，要充分考慮到機構自身的實際情況，使其具有較強的可操作性以及合理性。同時，加強各部門間的聯(lián)系與合作，保證各部門之間的聯(lián)系與約束，并運用外在的監(jiān)管手段，提升公司內部控制的執(zhí)行。另外，要建立健全問責機制，把責任細化到各部門、各崗位，運用強大的制約力量，保證內部控制工作的順利進行。在明確了工作權限和責任的前提下，機關工作人員要對經(jīng)費的審核審批給予足夠的關注，以保證“三重一大”的落實，把關鍵的職能部門分開，形成一種互相制約、互相牽制的關系?；鶎邮聵I(yè)單位應通過建立健全的風險評價體系，通過風險評價，及時發(fā)現(xiàn)問題，并從源頭上加以解決，進而使基層事業(yè)單位的工作品質與工作水準得以持續(xù)提升。

（二）強化執(zhí)行力度，體現(xiàn)制度價值

上級主管部門對于基層事業(yè)單位的內部控制制度執(zhí)行定期進行監(jiān)督和審查，定期組織人員對于內控執(zhí)行進行專門審計，制定和完善內部績效考核體系，根據(jù)考核結果制定獎懲體制，將考核結果同直接責任人的獎勵性績效工資掛鉤，提高人員積極性。首先，做好缺陷整改工作，針對在內控評估中找到的執(zhí)行問題予以嚴格監(jiān)督。審計、風險及內控管理部門需要分別進行有關缺陷整改的審計、驗收測試，保障各類問題整改工作被落實。強化執(zhí)行內控標準效果，調動全系統(tǒng)執(zhí)行內部控制的自覺性。其次，開展深度的內控評估，針對執(zhí)行內部控制標準的效果科學評估，構建完善包含風險評估、控制環(huán)境、風險評價、信息溝通等內控管理制度，依據(jù)相關原則評估囊括財務報告的內部控制，以內控評估的開展檢查效果并剖析問題發(fā)生原因，一方面有利于內控制度完善，另一方面提高執(zhí)行力。最后，構建科學的內控考核體系，依托內控評估、缺陷整改等方面的考核評價，用于檢驗內控管理制度的執(zhí)行效果并落實執(zhí)行工作，以通報、警示及問責等手段敦促內部改進。

（三）基于統(tǒng)籌兼顧，優(yōu)化管理理念

基層事業(yè)單位屬于服務機構，出于助力經(jīng)濟發(fā)展應客觀全面地分析內外部環(huán)境，掌握現(xiàn)階段社會發(fā)展情況，并結合當?shù)匦枨笮纬汕袑嵖尚械陌l(fā)展目標，且依據(jù)該目標完善內控管理制度。與此同時，作為單位領導及主要管理人員，需全面認識內部控制，清楚其在事業(yè)單位發(fā)展過程中的重要性和必要性，由此為制度建設的完善予以支持。針對制度建設不到位，需要單位領導和主要管理人員提高對內控工作的重視程度，通過相應的宣傳手段強化全體內控意識。另外，建設內控管理制度需要單位結合自身特征，構建滿足工作要求的體系流程與管理制度，建立科學完整的組織框架確定工作崗位職責，從而保證順利執(zhí)行各項內控管理制度。建立和完善風險評估體系，堅持從機制體制、制度流程、監(jiān)督管理等多方面狠抓基礎工作，強化財務管控，優(yōu)化控制環(huán)境，增強風險防范能力，夯實內部控制體系建設的基礎。形成“可查、可控、可追溯、可評估”的內部控制機制，及時邀請外部專家進行培訓和解讀，大力開展宣傳動員，營造了“人人學內控，處處講內控，個個受約束”的良好氛圍。重視良好單位文化氛圍的塑造。任何單位所開展的控制活動均應處在良好的控制環(huán)境，而且控制環(huán)境會對內部控制的執(zhí)行造成直接影響，且和能否實現(xiàn)整體戰(zhàn)略目標息息相關。有關控制環(huán)境，主要包含職工與長時間形成的規(guī)章制度、道德規(guī)范等生活、文化要素。能夠在國內外成功企業(yè)中，看到管理層十分關注企業(yè)文化建設。同樣，基層事業(yè)單位也需重視文化氛圍的塑造，對此需做到如下幾點：一是應在事業(yè)與思想上予以員工足夠的關心，例如政治思想有沒有進步，能力文化水平有沒有提高，并要在工作上予以必要支持等，旨在讓員工體會來自單位的尊重及重視，進而增進上下級的溝通。二是善于通過多樣化的文化活動，做好員工間、上下級間的感情交流。三是予以生活關心，重點解決員工存在困難提高其歸屬感。

（四）重視并落實資產(chǎn)管理工作

首先，在資金管理上，基層事業(yè)單位需結合發(fā)展戰(zhàn)略，形成科學的預算管理制度，保證預算管理順利進行。有關資金預算編制，事業(yè)單位出于防止因為不明確的資金支出方向帶來的管理風險，通過深入分析歷史數(shù)據(jù)，并依據(jù)數(shù)據(jù)分析的最后結果和事業(yè)單位規(guī)劃的發(fā)展戰(zhàn)略，確保在項目管理、購置支出等提供強有力資金支持。其次，基層事業(yè)單位需依據(jù)管理需求，構建審批內部權限以及跟蹤管理體系制度，從而確定資產(chǎn)配置、處置等工作人員的職責和權利。且在權限內，讓工作人員履行個人職責，防止資產(chǎn)管理行為不規(guī)范。與此同時，基層事業(yè)單位通過跟蹤監(jiān)督管理制度，有效跟蹤監(jiān)管資產(chǎn)配置、處置等，發(fā)現(xiàn)并處理資產(chǎn)管理中的不當行為，防止進一步擴大管理風險。最后，基層事業(yè)單位還應科學制定會計核算制度，增強會計人員自身的責任意識，進而提高會計核算的規(guī)范性與準確性，并能為資產(chǎn)管理予以全面、準確的信息數(shù)據(jù)支持。

（五）科學搭建信息交流平臺

有效完善的信息交流平臺，屬于信息順利溝通的保障。依據(jù)事業(yè)單位存在的問題，搭建信息交流平臺。有關內部溝通工作，采用良好的意見反饋與意見征求的內部交流渠道，針對單位領導應了解員工的動態(tài)思想，方便對相關措施方案的及時調整；通過意見箱或者是座談會等，單位員工在找出問題后由此傳遞問題處理的相關建議。至于外部溝通，基層事業(yè)單位應敢于將信息主動公開，并能接受來自外部的監(jiān)督，保證信息透明公開，落實同行交流與上傳下達順暢信息交流渠道，這樣能夠為領導決策予以參考依據(jù)。因此，在新的形勢下，如果要推動內部控制工作的高質量發(fā)展，就一定要加快信息化的建設速度，積極建設信息化平臺，為事業(yè)單位內各個部門間的交流與聯(lián)系搭建橋梁與紐帶，進一步提升財務管理信息的共享效益。另外，各機關要建立健全的信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，與稅務系統(tǒng)、財務系統(tǒng)保持緊密的聯(lián)系，為高效地開展內部控制工作提供強大的保障。

（六）建立完善的監(jiān)督體系

要使內部控制工作得到有效的執(zhí)行，僅靠員工的自覺意識是難以做到的，各部門與崗位的相互制約與約束也會因一些因素而失效，因此，基層事業(yè)單位必須要在內部建立一套健全的內部控制制度，對其進行有效的評價，及時發(fā)現(xiàn)問題，并采取相應的措施，從而不斷地提升內部控制的工作水平和質量。加強內部控制的監(jiān)督與約束，是加強內控制度建設的有效途徑。具體而言，一是要建立完善的內審體系，建立健全的內審制度，配備專職的內審員，使內審員與財務部分開，確保各部門的獨立性；其次，機關要加強內部控制體系的落實，全面掌握內控工作的實施狀況，對新問題進行跟蹤和糾正，鞏固內部控制的薄弱環(huán)節(jié)；基層事業(yè)單位要加強外部監(jiān)督，把群眾監(jiān)督與內部監(jiān)督結合起來，從源頭上確保機關工作不被個人利益和單位利益侵擾，真正做到公平、公開與公正。

四、結束語

事業(yè)單位如果沒有做好內部控制，會對保障國有資產(chǎn)安全帶來影響。建議事業(yè)單位借助COSO理論框架，并汲取先進的內控管理經(jīng)驗，在明確單位屬性的基礎上做好內部控制并提升管理水平，采取相應的執(zhí)行保障舉措融入到本地的公共服務中，以此創(chuàng)造更理想的社會效益?；鶎邮聵I(yè)單位實施內部控制，需保證各個部門及全體工作人員參加，在業(yè)務開展及管理的全過程貫穿，而且控制不能只拘泥在控制內部財務，還要綜合制度執(zhí)行、組織文化以及風險管理等，實現(xiàn)針對財、人、物的動態(tài)化管控。又因為事業(yè)單位在不同時期面對的風險不同，所以應將內控管理制度、風險評價機制不斷完善，且遵循成本效益的基本原則給以重點關注。內控管理制度在基層事業(yè)單位發(fā)揮的作用難以取替，因為內部控制屬于單位發(fā)展的一個重要工作環(huán)節(jié)，所以在內控管理制度的建設中，應將本文所提及的方面落實，精準把握內部控制重點關，做到全員和全程控制，由此將制度存在的空白點消除。當前，基層事業(yè)單位中的內控管理仍然存在一些問題，需進一步完善相關管理體系，助力內控效率的提高，從而保證基層事業(yè)單位的持續(xù)發(fā)展。

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