深化我國(guó)全面預(yù)算績(jī)效管理舉措的思考

侯波

2018 年9 月，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理政策以來(lái)，有效地促進(jìn)了預(yù)算管理改革和政府治理的深刻變革。特別是近幾年來(lái)經(jīng)過(guò)各方共同努力，各地區(qū)、各部門(mén)全面預(yù)算績(jī)效管理政策措施的落地實(shí)施，初步實(shí)現(xiàn)中央部門(mén)和省級(jí)層面基本構(gòu)建完成預(yù)算績(jī)效管理體系“三全”（全方位、全過(guò)程、全覆蓋）的階段性目標(biāo)，主要表現(xiàn)在：一是初步形成全方位管理格局。包括全面開(kāi)展中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、中央本級(jí)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理，嘗試部門(mén)整體支出績(jī)效管理，對(duì)中央預(yù)算部門(mén)以及地方財(cái)政組織開(kāi)展績(jī)效考核。二是基本建立全過(guò)程管理鏈條。新出臺(tái)重大政策、項(xiàng)目常態(tài)化進(jìn)行績(jī)效事前評(píng)估、目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控，不斷完善調(diào)整部門(mén)、單位績(jī)效自評(píng)和財(cái)政評(píng)價(jià)內(nèi)容、方式，績(jī)效結(jié)果與政策調(diào)整、預(yù)算安排逐漸掛鉤。三是構(gòu)建全覆蓋管理體系?？?jī)效管理涵蓋一般公共預(yù)算和政府性基金、社會(huì)保險(xiǎn)基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，并拓展向政府性投資基金、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目、地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目等領(lǐng)域延伸。

隨著我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革不斷加速推進(jìn)，財(cái)政性資金使用效果顯著提升，但因我國(guó)有五級(jí)政府，全面預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施面臨較大的困難和挑戰(zhàn)，存在一些亟待解決問(wèn)題：有的地方和部門(mén)、單位尚未牢固樹(shù)立全面預(yù)算績(jī)效管理理念，重支出和投入、輕管理與績(jī)效仍然程度不同的存在；市縣一級(jí)全面預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)工作較為薄弱，廣度和深度有較大的拓展空間；績(jī)效目標(biāo)定性定量指標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)合理，績(jī)效自評(píng)隨意性大、嚴(yán)格規(guī)范性不夠，績(jī)效信息沒(méi)有或有限向社會(huì)公開(kāi)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)責(zé)任約束和預(yù)算安排掛鉤較為松軟等。解決好績(jī)效管理中存在的主要問(wèn)題是深化全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵，是增強(qiáng)財(cái)政性資金使用效能的迫切需要。具體包括“七個(gè)著力”：

一、著力加強(qiáng)宣傳全面預(yù)算績(jī)效管理。一是中央有要求。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提出了明確政策要求，并進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃。二是法律有規(guī)定。預(yù)算法及其實(shí)施條例以法律形式明確了實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求。三是現(xiàn)實(shí)很需要。預(yù)算體現(xiàn)著政府的戰(zhàn)略意圖和政策重心，關(guān)系著廣大人民群眾的根本利益。預(yù)算緊平衡成為各級(jí)財(cái)政運(yùn)行的一個(gè)常態(tài)，抓好抓牢預(yù)算績(jī)效管理這一有效管理手段，有利于推動(dòng)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用效益。通過(guò)宣傳，形成廣泛共識(shí)，真正認(rèn)識(shí)到全面預(yù)算績(jī)效管理是黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署要求，是落實(shí)依法行政、依法理財(cái)?shù)膽?yīng)有之義，是應(yīng)對(duì)財(cái)政緊平衡、緩解財(cái)政收支矛盾的現(xiàn)實(shí)需要。這有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，有利于踐行以人民為中心的發(fā)展思想。

二、著力拓展深化全方位預(yù)算績(jī)效管理。一是拓展深化五級(jí)政府收支預(yù)算績(jī)效管理，補(bǔ)齊市縣鄉(xiāng)預(yù)算績(jī)效管理的“短板”，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算收入質(zhì)量，制定切合實(shí)際的增長(zhǎng)目標(biāo)，依法依規(guī)征收各項(xiàng)稅費(fèi)，嚴(yán)禁虛假征收過(guò)頭稅費(fèi)，政府舉借債務(wù)不得超過(guò)限額;預(yù)算支出在量入為出、統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)上保證重點(diǎn)，使有限的財(cái)政資源得到優(yōu)化配置，財(cái)政保障能力能夠持續(xù)增強(qiáng)。二是在部門(mén)、單位收支預(yù)算納入績(jī)效管理的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)推進(jìn)部門(mén)、單位整體績(jī)效評(píng)估，推動(dòng)其提升整體績(jī)效管理水平。三是加強(qiáng)政策、項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效管理。重點(diǎn)從成本效益、數(shù)量質(zhì)量等方面多角度綜合評(píng)價(jià)使用資金的效果，其中：對(duì)一年以上實(shí)施期的較大政策和項(xiàng)目進(jìn)行全周期跟蹤分析、動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，并建立健全調(diào)整機(jī)制。

三、著力織牢全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條。一是完善預(yù)算申請(qǐng)的前置績(jī)效評(píng)估。將重大政策、項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為預(yù)算申請(qǐng)的前置要件；對(duì)重大政策、項(xiàng)目同級(jí)財(cái)政部門(mén)須加強(qiáng)預(yù)算審核，視情況在完善相應(yīng)操作辦法的基礎(chǔ)上引入第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)估績(jī)效，參考評(píng)估結(jié)果審核安排預(yù)算。二是設(shè)定科學(xué)的績(jī)效目標(biāo)。各級(jí)、各部門(mén)編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)按照同級(jí)財(cái)政部門(mén)績(jī)效框架以及政策規(guī)定，科學(xué)精準(zhǔn)設(shè)置部門(mén)、單位整體績(jī)效目標(biāo)和政策項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)；財(cái)政部門(mén)須同步批復(fù)下達(dá)已審核通過(guò)的績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算。三是有效監(jiān)控績(jī)效運(yùn)行。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要充分運(yùn)用信息系統(tǒng)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的日常監(jiān)控，完善重大政策項(xiàng)目績(jī)效跟蹤機(jī)制，正確運(yùn)用暫緩或停止預(yù)算撥款等手段，督促其及時(shí)整改落實(shí)存在的問(wèn)題。四是強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的充分有效應(yīng)用。各部門(mén)、各單位須按要求開(kāi)展績(jī)效自評(píng)報(bào)送同級(jí)財(cái)政部門(mén)審核。各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)完善部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)、重大政策項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、對(duì)下級(jí)財(cái)政運(yùn)行情況綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的辦法和科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范引入第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)，健全反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和責(zé)任整改辦法。硬化預(yù)算安排中績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，大力削減低效、無(wú)效資金，提高財(cái)政資源配置效率。

四、著力優(yōu)化全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系。一是優(yōu)化一般公共預(yù)算績(jī)效管理體系。收入重點(diǎn)關(guān)注收入結(jié)構(gòu)、稅費(fèi)征管效率等，支出重點(diǎn)關(guān)注資金分配的公平與效率、效益，以及政策項(xiàng)目實(shí)施的資金使用效果。二是政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算根據(jù)各自的資金特性全部納入并不斷優(yōu)化績(jī)效管理。

五、著力完善預(yù)算績(jī)效管理辦法。一是完善規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理流程。為提高預(yù)算績(jī)效管理的效能，須將績(jī)效管理各項(xiàng)指標(biāo)、各個(gè)環(huán)節(jié)融入預(yù)算管理流程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效管理一體化。二是建設(shè)完善預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系。各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)加快完善有效、可考核的框架性的共性績(jī)效指標(biāo)，各部門(mén)應(yīng)分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次建立健全績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，該體系應(yīng)體現(xiàn)突出結(jié)果導(dǎo)向，重點(diǎn)考核實(shí)績(jī)，并與部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)、基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等匹配銜接。三是不斷優(yōu)化評(píng)估評(píng)價(jià)方法。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，多維度和多視覺(jué)采用因素分析、成本效益分析等科學(xué)方法，使績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確。

六、著力強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理的硬約束。一是加強(qiáng)責(zé)任約束。按照政策要求，地方各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人和部門(mén)、單位主要負(fù)責(zé)人分別承擔(dān)對(duì)本管轄區(qū)域的預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任，需要實(shí)化細(xì)化責(zé)任承擔(dān)的具體情形舉措，真正讓績(jī)效長(zhǎng)出銳利的“牙齒”。二是深化激勵(lì)約束。按照現(xiàn)行規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門(mén)有權(quán)監(jiān)督本級(jí)各部門(mén)及其所屬各單位的預(yù)算管理工作，對(duì)各部門(mén)預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效情況評(píng)價(jià)考核，為此，應(yīng)完善考核結(jié)果與政策調(diào)整、預(yù)算資金安排掛鉤辦法，對(duì)績(jī)效好的政策和項(xiàng)目給予資金保障激勵(lì)政策，對(duì)碎片化項(xiàng)目和低效、無(wú)效資金進(jìn)行調(diào)整、削減甚至取消。

七、著力加強(qiáng)績(jī)效管理監(jiān)督問(wèn)責(zé)。一是各級(jí)財(cái)政部門(mén)要推進(jìn)績(jī)效管理信息與預(yù)決算草案同步報(bào)送統(tǒng)計(jì)，同步向社會(huì)主動(dòng)公開(kāi)，自覺(jué)接受人大和社會(huì)監(jiān)督。二是審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督并落實(shí)好整改。三是預(yù)算績(jī)效結(jié)果納入政府績(jī)效和干部政績(jī)考核體系，以促進(jìn)干部履好職、盡好責(zé)。各級(jí)財(cái)政部門(mén)依規(guī)做好績(jī)效考核，完善考核結(jié)果通報(bào)、約談?wù)摹⑾冗M(jìn)表彰等制度和舉措。