破解“三無”小區(qū)消防安全治理難題的思考

李建波

摘要：結(jié)合基層消防安全治理實踐，針對“三無”小區(qū)消防安全基礎(chǔ)薄弱、長期無人管理的難題，提出了“微網(wǎng)實格”的治理新思路、新方法，以期提升“三無”小區(qū)消防安全管理水平。

關(guān)鍵詞：小區(qū)；消防安全；治理

“三無”小區(qū)是指無主管部門、無人防技防措施和無物業(yè)管理的小區(qū)。此類小區(qū)大多修建于2000年以前，體量大、分布廣、點多面寬，多為開放式和半開放式小區(qū)，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，消防安全基礎(chǔ)薄弱，長期無人管理，火災(zāi)多發(fā)，是城市消防安全治理的難點和痛點。雖然各級政府、行業(yè)主管部門、消防救援機構(gòu)對“三無”小區(qū)治理進行了很多有益的探索和嘗試，但大多治標(biāo)不治本，管一時不管長遠(yuǎn)，成效不明顯。筆者長期參與屬地政府基層安全治理工作，梳理和歸納了“微網(wǎng)實格”的治理模式，供同行參考。

1 “三無”小區(qū)形成的歷史溯源

“三無”小區(qū)修建時間早，主要集中在20世紀(jì)的80年代初至90年代中后期，主要由四部分房屋組成：一是機關(guān)、事業(yè)單位和國營企業(yè)修建的住房、集資房、職工宿舍，后經(jīng)市場化流轉(zhuǎn)給私人，這類住房一般有較小的合圍院子；二是早期的房地產(chǎn)公司及其他市場主體沿街道兩側(cè)修建的住房，這類住房一般為一、二層為商業(yè)用房，二層以上為住宅；三是村（居）民修建的聯(lián)建房，這類住房一般為獨棟，地理位置較為分散；四是政府修建的安置房，因城市發(fā)展需要，為集體土地征用后安置失地村民修建的住房，此類住房一般集中成片修建，道路狹窄，無圍合結(jié)構(gòu)。“三無”小區(qū)一般都集中在城市老城區(qū)和當(dāng)時的城鄉(xiāng)接合部，隨著現(xiàn)代住宅小區(qū)的出現(xiàn)和人民群眾對生活品質(zhì)、人居環(huán)境需求的提高，逐漸成為城市住房的價值洼地和安全洼地。

2 “三無”小區(qū)的主要消防安全隱患

2.1? 消防安全布局不合理

“三無”小區(qū)規(guī)模小、體量小，有封閉內(nèi)院的小區(qū)只有一個進出口，未設(shè)置消防車道，有消防車道的也無回車場，無法滿足消防車進出要求。消防車道距建筑物過近，不能保證救援時消防車輛及駕乘人員安全。沿街建筑以街區(qū)道路作為消防車道，僅有通向小區(qū)內(nèi)部的人行通道，發(fā)生火災(zāi)時消防救援車輛沿街?？?，造成成片道路交通堵塞，影響人民群眾出行和其他救援行動。建筑的進深長，消防救援力量需攜帶器材裝備徒步行至救援現(xiàn)場，耽擱救援時間。小區(qū)內(nèi)部建筑和相鄰的其他建筑毗鄰建設(shè)，防火間距不足[1]，未設(shè)置防火墻，門窗洞口相對開設(shè)，發(fā)生火災(zāi)極易造成蔓延擴大。

2.2? 建筑耐火等級低

“三無”小區(qū)建筑一般為多層建筑，普遍采用磚混墻體加預(yù)制樓板結(jié)構(gòu)，并與城市發(fā)展遺留下來的棚戶區(qū)交錯布置，形成一圈磚混結(jié)構(gòu)建筑圍合一片木質(zhì)串架棚戶區(qū)，相互影響，發(fā)生火災(zāi)若未在第一時間有效處置，在長時間高溫烘烤和消防用水冷熱相互作用下，建筑結(jié)構(gòu)破壞嚴(yán)重，對居住人員的生命財產(chǎn)安全威脅很大。

2.3? 底層商業(yè)業(yè)態(tài)復(fù)雜

“三無”小區(qū)底層商業(yè)受環(huán)境和配套影響，以小餐飲、小商店、游戲廳、茶館、美發(fā)店、廢舊回收、物資倉儲為主，裝修及分隔材料多為塑料、木工板等價格低廉的易可燃材料，用火用電不規(guī)范，隨意性大，火災(zāi)荷載大。一、二層為商鋪的建筑，疏散樓梯與住宅樓梯貫通，未做防火分隔，不能形成獨立疏散通道，導(dǎo)致商鋪發(fā)生火災(zāi)，住宅的樓梯會被煙火封閉，居民不能及時疏散到室外安全地帶。商場分隔出租，沒有統(tǒng)一的商管公司，倉儲與經(jīng)營在一起，疏散通道狹窄，疏散寬度不足，疏散距離超長。

2.4? 電氣線路老化凌亂

“三無”小區(qū)受空間的局限，無條件安裝新的變壓及變配電設(shè)施。公共區(qū)域的電氣線路采取明敷和架空方式布線，強電與弱電線纜相互交織。由于建筑沒有設(shè)置強弱電井，電表箱盤多設(shè)置在樓梯間內(nèi)，發(fā)生火災(zāi)受煙囪效應(yīng)影響，煙熱會迅速充滿整個樓梯間，威脅的人員安全疏散。強弱電線纜沿建筑外墻入戶，廢棄線纜未及時清理拆除，與在用線纜混雜在一起。架空線距地面較低，固定不牢，成束捆扎在一起，容易受外力導(dǎo)致接頭松動、絕緣層破壞。居民戶內(nèi)線路明敷與暗敷線路交替布置，鋁芯線與銅芯線混搭。明敷線路多采用護套線，垂直敷設(shè)線路距地面1.8m、水平敷設(shè)距地面2.2m以下均未穿管[2]。因房屋老舊，業(yè)主自用較少，只進行局部簡單修繕，電氣線路多年未更換，隨著家用電器增多，用電負(fù)荷已超出原設(shè)計峰值，且未安裝過載、漏電、短路、斷路等保護裝置。

2.5? 燃?xì)夤艿兰坝镁吣昃檬?/p>

“三無”小區(qū)燃?xì)夤艿缆竦胤笤O(shè)，管齡在20年以上，城市燃?xì)饨?jīng)營公司幾經(jīng)更替，管道走向等基礎(chǔ)資料缺失，對管道銹蝕受損及連接情況開展核查工作量大，底數(shù)不清，情況不明，在建筑施工及地面開挖時屢屢造成管道破壞泄漏，引發(fā)事故。居民戶內(nèi)燃?xì)庖牍茉O(shè)置位置不當(dāng)，燃?xì)獗?、管道被封閉在櫥柜里，不具備通風(fēng)換氣條件。PVC管、金屬軟管、塑料軟管穿墻、穿吊頂，塑料軟管未采用專用卡箍連接，長度超2m，在軟管上設(shè)置支管。燃?xì)鉅t灶、熱水器超過使用期限，與電氣線路、可燃壁柜等距離過近，未帶有熄火保護裝置。廚房等用氣部位未安裝燃?xì)庑孤﹫缶b置[3]。底層餐飲店為了保證經(jīng)營不中斷，廚房內(nèi)天然氣、瓶裝液化石油氣、醇基燃料混合使用，增大了火災(zāi)風(fēng)險。

2.6? 居住人群自防自救能力弱

“三無”小區(qū)居住環(huán)境相對較差，大部分年輕人已搬到新建小區(qū)生活，留下的居民多為老年人、承租戶，消防安全整體素質(zhì)不高，對入戶檢查、排查有較高的抵觸心理，也不愿參加社區(qū)組織的消防宣傳及演練。老年人特別是獨居老人、失能老人，子女不在身邊，受生理及疾病影響，忘關(guān)火源、電源、氣源，引發(fā)火災(zāi)頻率高，導(dǎo)致在火災(zāi)中傷亡的比例高?！叭裏o”小區(qū)房屋租金便宜，業(yè)主為增加收入，將房屋分隔出租給不同人群，隨意增設(shè)用電、燃?xì)獾仍O(shè)施設(shè)備，形成群租房，發(fā)生火災(zāi)易造成一次亡多人的事故。

2.7? 消防設(shè)施設(shè)備缺失

“三無”小區(qū)在建設(shè)時，從規(guī)劃、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理到驗收、投入使用等各個環(huán)節(jié)的法規(guī)制度還不完善，執(zhí)行國家工程建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范不嚴(yán)格，未設(shè)計消防設(shè)施或設(shè)計嚴(yán)重漏項、缺項，已安裝的消防設(shè)施也因缺少維護而損壞。20世紀(jì)90年代中后期修建的部分建筑設(shè)置有室內(nèi)消火栓系統(tǒng)，但豎管多為50mm管，僅有SN50型的栓頭，無水槍、水帶等配件[4]。發(fā)生火災(zāi)后，居民不能充分利用建筑固定消防設(shè)施滅火，消防車到場后，需要從較遠(yuǎn)的市政消火栓串連供水，耽誤滅火的時間。

3 “三無”小區(qū)治理的難點

3.1? 責(zé)任主體缺位

“三無”小區(qū)無統(tǒng)一的管理責(zé)任主體，一般由居民按戶分?jǐn)偝鲥X聘用本小區(qū)年齡較大、無其他工作的1名門衛(wèi)、1至2名保潔人員負(fù)責(zé)小區(qū)的日常治安、快遞收發(fā)和公共區(qū)域的衛(wèi)生。消防工作僅局限于向居民傳達街道、社區(qū)最新消防工作要求，張貼消防宣傳單、通告等，無法承接隱患整改、違法行為糾治等實質(zhì)性的工作。

3.2? 整治資金缺乏

“三無”小區(qū)無維修基金或金額很少，與消防安全治理所需資金量存在較大差距。小區(qū)業(yè)主彼此間缺乏溝通、共識，不愿出錢進行整治，等著政策紅利，等著拆遷，或由政府統(tǒng)一組織實施改造升級。應(yīng)急管理部門、鎮(zhèn)（街道）雖有一部分隱患整改資金，但預(yù)算有限，只能零散整改，不能從根本上改善“三無”小區(qū)的消防安全環(huán)境。

3.3? 國土空間局限

“三無”小區(qū)受地理位置、建筑基礎(chǔ)、建筑結(jié)構(gòu)、建筑時間的影響，無法對建筑疏散體系進行大的改造，無法增加消防水池（箱）等較重的負(fù)荷，也缺少公共空間、地下空間來增設(shè)室外疏散樓梯和車輛停放、電動自行車集中充電停放場地。

3.4? 安全意識薄弱

“三無”小區(qū)居住人員年齡結(jié)構(gòu)偏大、文化層次不高、租住人員流動大，對自身及小區(qū)的消防安全關(guān)注度不高，參與意愿不強，對消防安全常識、滅火基本技能有一些了解，但都是被動接受，主觀上不愿去落實，客觀上無法落實。

4 “微網(wǎng)實格”治理的總體思路

“微網(wǎng)實格”是按照“以人為本、就近相連、成片提升、規(guī)范管理”的原則，由縣級政府牽頭，根據(jù)老舊小區(qū)、老舊街區(qū)（樓幢）的區(qū)域現(xiàn)狀、交通組織、群眾習(xí)慣，以城市交通道路和建筑外部合圍為主要邊界，進行“物理隔離、圍合管理”，形成“四界清晰、虛實結(jié)合”的小區(qū)管理單元。簡單來講，就是將一定地域內(nèi)的所有小區(qū)及單位空間重組，劃分為“小網(wǎng)格”進行實體化運行管理?！拔⒕W(wǎng)實格”的關(guān)鍵在“實”字，它是“網(wǎng)格化”管理的升級，是針對“三無小區(qū)”居住人員管控難而提出的物理封閉措施，后發(fā)展成為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要載體。消防安全作為基層治理的一項重要內(nèi)容，納入“微網(wǎng)實格”同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗收、同步使用。

4.1? “微網(wǎng)實格”治理的建設(shè)內(nèi)容

4.1.1? 科學(xué)劃分網(wǎng)格

全面摸清“三無”小區(qū)房屋樓棟及分布、周邊道路、基礎(chǔ)設(shè)施、人員結(jié)構(gòu)和組成，建立工作臺賬，通過入戶走訪、召開座談會、發(fā)放調(diào)查問卷等方式，廣泛收集社情民意和意見建議。在此基礎(chǔ)上以社區(qū)行政區(qū)域為邊界，結(jié)合人文習(xí)慣、管理需要，將相鄰的數(shù)個街區(qū)、小區(qū)劃分為1個大的小區(qū)，我們可稱之為“虛擬小區(qū)（一級網(wǎng)格）”，再在虛擬小區(qū)內(nèi)部對相鄰數(shù)幢建筑進行物理分隔，形成多個相對封閉的治理網(wǎng)格。

4.1.2? 實施改造提升

結(jié)合國家“老舊小區(qū)”“棚戶區(qū)”改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市風(fēng)貌整治等項目和配套資金，對“微網(wǎng)實格”消防安全基礎(chǔ)進行改造提升，重點包含以下6個方面：一是破墻合院。打破原有小區(qū)零散布局，整合空間，修建圍墻、大門形成相對封閉的管理單元。二是改路。將城市道路、小街小巷劃為小區(qū)內(nèi)部道路，配置停車位，設(shè)置消防車道，進行劃線標(biāo)識管理。三是改氣。對公共區(qū)域和居民家中的燃?xì)夤艿?、閥門、燃?xì)庥镁哌M行改造、更換。四是改電。增設(shè)變配電設(shè)施，公共區(qū)域的電氣線路全部下地，進入樓幢的線路全部進橋架。五是改安防。增設(shè)市政消火栓、室外消火栓、樓層滅火器、消防器材設(shè)施前置點、應(yīng)急照明和疏散指示標(biāo)志、應(yīng)急廣播、室外電動自行車智能充電設(shè)施等[5]。六是改環(huán)境。清理違章建筑、樓梯間及走道，增設(shè)口袋公園、健身器材、文化體驗區(qū)域、電梯，提升小區(qū)的市場價值，引導(dǎo)居民愛護環(huán)境，維護公共設(shè)施，養(yǎng)成良好的安全行為習(xí)慣。

4.1.3? 引進物業(yè)管理

發(fā)動群眾成立業(yè)委會或居民自管組織，引導(dǎo)居民自主選擇物業(yè)管理公司。對物業(yè)管理公司不愿接手的小區(qū)，引入以政府主導(dǎo)的國有物業(yè)企業(yè)進行規(guī)范化、專業(yè)化管理。采取政府補一點、居民收一點、物業(yè)公司讓一點、整合資源籌一點的方式解決管理資金問題，把“虛擬小區(qū)”培育成實體小區(qū)，解決“三無”小區(qū)日常消防安全工作找不到責(zé)任主體，無人管、無人抓，無法落地的現(xiàn)實難題。

4.2? “微網(wǎng)實格”治理的組織運轉(zhuǎn)

4.2.1? 加強黨建示范引領(lǐng)

加強黨組織建設(shè)，整合“虛擬小區(qū)”內(nèi)現(xiàn)有黨組織、“兩新”組織等力量，成立網(wǎng)格黨組織，在社區(qū)支部委員會的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。網(wǎng)格黨組織書記，原則上由社區(qū)“兩委”、網(wǎng)格長、自管委或業(yè)委會主任、物業(yè)企業(yè)主任擔(dān)任。通過黨組織領(lǐng)導(dǎo)、黨員先鋒示范，及時宣傳貫徹國家消防方針政策，落實消防安全措施，化解消防安全風(fēng)險。

4.2.2? 建強管理服務(wù)隊伍

建立“網(wǎng)格長—網(wǎng)格員—樓棟長（單元長）”的扁平化網(wǎng)格管理體系。原則上每個“微網(wǎng)實格”至少配置1名專職網(wǎng)格員，“微網(wǎng)實格”由學(xué)校、醫(yī)院等單位組成的，由單位負(fù)責(zé)配置兼職網(wǎng)格員。樓棟長（單元長）由熟悉情況、群眾基礎(chǔ)好的在職黨員、熱心居民擔(dān)任。圍繞基層消防安全治理重點，梳理“網(wǎng)格員”消防工作職責(zé)清單，照單檢查、考核、問責(zé)，形成工作閉環(huán)。

4.2.3? 引導(dǎo)居民自治

組建“社區(qū)+微網(wǎng)實格”的居民議事機構(gòu)，建立居民議事廳，完善議事規(guī)則和制度建設(shè)，制定《居民防火公約》，對涉及消防安全的設(shè)施設(shè)備添置改造、違章建筑拆除、消防車道、消防通道、電動自行車停放充電、獨居老人及失能人員居家消防安全、智慧社區(qū)消防建設(shè)、微型消防站等重點事項納入議事內(nèi)容，引導(dǎo)居民消防安全自治自管，養(yǎng)成良好的消防安全習(xí)慣。

4.2.4? 完善周邊配套

對群眾反映強烈的停車難、電動自行車充電難等現(xiàn)實問題，由縣級政府牽頭制定停車場、充電設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，在“三無”小區(qū)、老舊小區(qū)集中的公共地段拆舊建新，以國有平臺公司為主體，修建停車場、地下停車庫、機械式立體停車庫；采取購買服務(wù)等方式，引入電動自行車充電裝置生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，利用部分公共綠地、人行道，織密智能充電裝置。

4.2.5? 發(fā)揮行業(yè)牽頭作用

“三無”小區(qū)治理是一個系統(tǒng)工程，涉及政法、自規(guī)、住建、經(jīng)信、公安、應(yīng)急、消防、市政園林、城市管理、供水、電力、燃?xì)獾榷鄠€行業(yè)、領(lǐng)域。政法委主要明確網(wǎng)格員消防安全職責(zé)，組織開展網(wǎng)格員集中培訓(xùn)、評先評優(yōu)；自規(guī)部門牽頭對違章建筑進行認(rèn)定、拆除；住建部門牽頭對基礎(chǔ)設(shè)施進行改造，對群租房、燃?xì)狻⑾劳ǖ肋M行治理；經(jīng)信部門牽頭對電力設(shè)施進行整治；公安派出所牽頭對流動人口進行排查；應(yīng)急部門牽頭對違規(guī)使用醇基燃料等進行整治；消防機構(gòu)牽頭消防安全布局、消防工作開展全方位指導(dǎo)；市政園林牽頭布局市政消火栓、電動自行車充電點位；城市管理牽頭對占道經(jīng)營進行治理。各行業(yè)、領(lǐng)域在縣級政府領(lǐng)導(dǎo)下成立工作組或?qū)０?，既分工落實，又相互支持，形成工作合力?/p>

“微網(wǎng)實格”消防安全治理尚處于探索試點階段，其主要困難在于資金投入量大，改造提升周期長，涉及訴求群體多，其可復(fù)制性存在一定局限，必須納入當(dāng)?shù)攸h委、政府“一把手”工程，用足、用好國家政策及配套資金，按照“先易后難”“常抓不懈”的原則穩(wěn)步推廣，全面提升“三無小區(qū)”本質(zhì)消防安全。

參考文獻：

[1]GB 50016—2014（2018年版） 建筑設(shè)計防火規(guī)范[S].

[2]GB 51348—2019 民用建筑電氣設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)[S].

[3]GB 50028—2006（2020修訂版） 城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計規(guī)范[S].

[4]GB 50222—2017 建筑內(nèi)部裝修設(shè)計防火規(guī)范[S].

[5]GB 50947－2014 消防給水及消火栓系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范[S].

Thoughts on solving the difficulty of fire safety governance in "Three Nos" community

Li Jianbo

（Cuiping District Fire and Rescue Section of Yibin， Sichuan Yibin 644000）

Abstract： Combined with the practice of grassroots fire safety management， in view of the problem of weak fire safety foundation and long-term unmanned management in the "Three Nos" community， new ideas and new methods of "micro-grid real grid" governance are proposed， hoping to improve the fire safety management level of the "Three Nos" community.

Keywords： community; fire safety; governance