集中管理體制的制度優(yōu)勢與風險防范

丁煌　李呈陽

摘要：我國比較典型的政府工程管理體制有分散管理體制、市場化代建體制及集中管理體制。近年來，集中管理體制在各地的廣泛實踐引起了學界較多討論，但這些研究很少對集中管理體制的運作細節(jié)進行研究并考察其優(yōu)勢和風險。通過對集中管理體制運作實際的深入分析，指出：相較于分散管理體制和市場化代建體制，集中管理體制具有明顯的效率優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢，但也面臨著廉政風險防控、建設與需求脫節(jié)、人員編制剛性和激勵不足的風險。因此，需要在體制機制上不斷進行改革創(chuàng)新，從而更好地發(fā)揮其制度優(yōu)勢，防范潛在的風險。

關鍵詞：政府工程；集中管理體制；制度優(yōu)勢；風險防范

文章編號：2095-5960（2023）06-0044-07；中圖分類號：F284；文獻標識碼：A

一、問題的提出

政府工程管理體制是指政府工程的投資、建設、管理、使用主體及其之間在職責權限、機構設置、運作機制等方面形成的一種相對穩(wěn)定的制度性安排。當前，我國政府工程管理領域比較典型的管理體制主要有分散管理體制、市場化代建體制和集中管理體制。準確區(qū)分各種模式的優(yōu)劣和適用范圍，根據(jù)不同的項目類型選擇與之相適應的模式，既是目前政府工程管理的關鍵，也是明確將來改革方向的前提。

分散管理體制的基本做法是由行業(yè)主管部門或是項目使用單位提出項目建議書和可行性研究報告，政府投資管理部門進行審批決策，確定建設內容和投資額度以及年度投資計劃，由財政部門核撥建設資金，再由行業(yè)主管部門或是項目使用單位通過抽調或是臨時招聘人員的方式組建臨時性管理機構，全權負責項目從設計、招標、施工直至竣工驗收全過程的項目建設管理模式。分散化管理體制具有靈活、迅速的優(yōu)勢，可以在短時間內通過項目審批，但這種管理體制在自行開展建設的過程中，可能會為了自身利益而擴大建設規(guī)模，浪費資金且難以保障工程質量，而每個部門均設有基建部，會導致社會資源重復配置。[1]在分散管理體制之下，由于建設單位大部分是非營利的社會公共管理部門或服務部門，管理經(jīng)驗缺乏、專業(yè)水平差、技術力量不足。[2]分散管理體制的運行模式，其實質是小生產(chǎn)方式應用于政府工程建設領域，不適合當前政府工程投資額巨大、專業(yè)性和綜合性強的特點，也不利于工程建設目標的控制和提高投資效益，更不利于廉政建設。[3]隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，特別是建筑市場的蓬勃發(fā)展，該模式受到了市場化代建體制的嚴重沖擊。

市場化代建體制是指政府或者政府授權單位通過招標等方式，選擇社會化項目管理單位（代建單位），負責政府投資項目的建設實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。[4]市場化代建體制是新公共管理運動在政府工程建設管理領域的具體實踐，該體制通過運用市場化力量大規(guī)模啟動政府工程建設，較好地解決了傳統(tǒng)分散管理體制下“建”“用”不分、專業(yè)性缺失、效率低下的問題。但是，該體制下代建企業(yè)收入來源于代建費及節(jié)余分成，因此代建企業(yè)希望建設規(guī)模越大、標準越高、投資越多越好，“為政府把關和節(jié)約投資的動力‘天然’不足，政府為此支付的經(jīng)濟和社會成本可能要高得多”[5]。從這個角度來看，市場化代建體制存在代建企業(yè)自身“逐利性”和政府工程“公共性”之間的天然對立。而且，代建企業(yè)作為政府工程建設主體，很難在政府工程投資控制、質量品質和工程腐敗預防方面有出色的表現(xiàn)。

正是由于傳統(tǒng)分散管理體制和市場化代建體制存在自身難以解決的邏輯悖論，近年來由政府設立專門機構，直接負責政府工程項目全過程管理的集中管理體制開始興起。集中管理機構代表政府行使業(yè)主管理職責，對政府工程建設從報批報建、招投標、材料設備采購到項目現(xiàn)場管理、項目竣工驗收、結決算等實行全流程監(jiān)管和專業(yè)化管理。事實上，對政府工程進行集中管理是西方發(fā)達國家和地區(qū)政府工程管理的主流模式，美國、德國、新加坡等西方發(fā)達國家以及我國的香港地區(qū)，均設立了政府工程集中管理機構，政府工程實行集中統(tǒng)一管理。我國部分地區(qū)，如廣東、江蘇、貴州等地都在進行政府工程集中管理體制改革的嘗試，其中以廣東省深圳市的政府工程集中管理體制最具代表性。那么，政府工程集中管理體制背后的運行邏輯是什么？它是如何解決分散管理體制和市場化代建體制的邏輯悖論的？該體制是否也存在基于自身邏輯的潛在風險？如何防范這些風險？這是本研究的主要內容。

政府工程集中管理體制的興起，也引起了理論界的廣泛關注。一是集中管理體制優(yōu)勢的研究。有學者認為，政府工程向集中化管理轉型有助于實現(xiàn)政府工程領域的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，同時也符合政府簡政放權的趨勢，強化市場在資源配置中的決定性作用。[6]集中管理體制通過專業(yè)典型的管理機構對政府工程實行相對集中的管理，可以改變過去投資、建設、管理、使用不分的現(xiàn)狀，提高管理效率[7]，工程管理的專業(yè)化水平得到提高，工程質量的終身責任制得到落實[8]，有限度地解決了傳統(tǒng)管理模式的缺陷[9]。也有學者認為，集中管理體制縮短了政府工程的代理鏈條，降低道德風險發(fā)生率，同時便于委托人對代理人的監(jiān)督，節(jié)約監(jiān)督成本。[10]二是集中管理體制問題的研究。政府工程集中管理體制下，建設單位還不是完全意義上的項目法人，它只是各級政府的委托代理人，與現(xiàn)行的法律環(huán)境還存在一定矛盾。[11]這種制度安排對建設單位激勵約束不足[12]，無法形成控制投資的硬性約束機制[13]，建設單位領導人往往出現(xiàn)短期行為[14]。還有學者認為，該模式僅僅是政府職能的內部轉移，沒有解決政府投資項目建設中所迫切需要解決的行政權力結構中最根本的分權與制衡問題，這種模式不能從根本上解決政府投資項目管理中權力尋租問題。[15]

既有研究從不同維度對集中管理體制進行了深入分析，為我們理解集中管理體制的制度優(yōu)勢和潛在風險提供了一定的基礎。但是，很少有人深入到集中管理體制的運作細節(jié)來考察該體制的優(yōu)勢和風險。比如，集中管理機構在與政府審批監(jiān)管部門、使用單位、參建單位的互動中，與分散管理體制和市場化代建體制有何不同？這種不同是如何轉化為該體制制度優(yōu)勢的？集中管理機構的政府機構性質和行為邏輯對該體制的運作產(chǎn)生什么樣的影響？這些問題未得到深入的考察。

二、政府工程集中管理體制的制度優(yōu)勢

不同管理體制的最大區(qū)別就在于政府工程項目的管理主體不同，不同管理主體的性質不同，其利益訴求、行為邏輯和行為結果也必然不同。相較于分散管理體制和市場化代建體制，集中管理體制具有明顯的效率優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢。

（一）效率優(yōu)勢：官僚體制的行為結果

首先，集中管理機構更契合政府工程的公共性。在集中管理體制之下，建設單位本質上屬于政府機構序列的一部分，承擔著為人民服務的使命，這種使命與政府工程的公共性本質上是高度一致的。而在分散管理體制之下，建設單位即使用單位，自然希望建設內容越多越好、建設標準越高越好、政府投入越多越好，“花政府的錢辦自己的事”，它有突破建設規(guī)模、建設標準、建設內容的沖動，這也是分散管理體制下“三超”問題（超規(guī)模、超標準、超投資）始終難以解決的根本原因。在市場化代建體制之下，代建單位是追求自身利益最大化的企業(yè)，它的目標是通過代建行為來實現(xiàn)自身經(jīng)濟利潤的最大化的，與政府工程的公共性存在根本性沖突。因此，三種不同體制不同的邏輯原點也必然造成其行為的巨大差異，這是集中管理體制制度優(yōu)勢的根源所在。

其次，集中管理體制有利于降低交易成本。集中管理體制將政府工程交由集中管理機構進行統(tǒng)一建設管理，實際上是官僚系統(tǒng)內部的行政授權。而在分散管理體制和市場化代建體制之下，投資主體還是政府，但是建設主體分別是使用單位和代建企業(yè)，投資主體和建設主體分離，兩者之間實際上是委托-代理關系，即政府將工程項目委托給第三方進行建設管理。由于投資主體與建設主體之間的利益分歧，作為委托方的政府和作為代理方的建設主體從自身利益的角度出發(fā)不可避免地進行博弈，從而增加交易成本。因此，從交易成本的角度來看，集中管理體制將投資主體與建設主體這種外部關系轉化為官僚系統(tǒng)內部的上下級關系，能夠有效地節(jié)約交易成本、提高執(zhí)行效率。

再次，集中管理體制有效地降低了政府的監(jiān)管成本。政府工程由財政投資興建，有關政府機構對其進行監(jiān)管是應有之義。在集中管理體制下，將所有的政府工程交給集中管理機構統(tǒng)一組織實施，也就是將傳統(tǒng)分散管理體制和市場化代建體制下監(jiān)管部門“一對多”的分散監(jiān)管模式變?yōu)椤耙粚σ弧钡募斜O(jiān)管模式，變“分兵把守”為“集中監(jiān)督”，有效地降低了監(jiān)管成本，提高了監(jiān)管效果。此外，政府工程在建設過程中必然會涉及建設單位與發(fā)改、財政、規(guī)劃、住建、生態(tài)及轄區(qū)政府等多部門、多層級政府之間的協(xié)同配合。在集中管理體制下，建設單位與其他政府部門統(tǒng)屬市政府領導，彼此之間的信任度更高，溝通協(xié)商渠道更順暢，“有利于工程事務的各方面協(xié)調，降低了交易成本”[16]。相比之下，無論是分散管理體制還是市場化代建體制，建設單位與相關政府部門之間的信任度、溝通協(xié)調力度均無法與集中管理體制相提并論。

（二）專業(yè)優(yōu)勢：破解信息不對稱的關鍵

首先，集中管理體制解決了分散管理體制下的專業(yè)困境。在分散管理體制之下，政府工程立項后，通常是成立基建辦（處）或指揮部等臨時機構負責項目建設管理，由于相關人員多是臨時抽調，無論其專業(yè)知識還是工作經(jīng)驗，一般都很難具備對政府工程進行專業(yè)管理的能力。政府工程管理作為一個存在嚴重信息不對稱的領域，非工程專業(yè)人員很難進行專業(yè)監(jiān)督，也就很難發(fā)現(xiàn)并制約參建單位的機會主義行為，如在設計方案的把控、材料設備的選用、工程變更的審核等方面往往會力不從心。而集中管理體制下，集中管理機構在長期的政府工程建設管理實踐中，培養(yǎng)了一批專業(yè)人才隊伍，能夠比較全面、系統(tǒng)、持續(xù)地總結和積累政府工程建設管理經(jīng)驗，形成標準化、專業(yè)化、制度化的管理制度和流程規(guī)范，打破了分散管理體制下“只有一次教訓、沒有二次經(jīng)驗”的弊端。

其次，集中管理體制彌補了代建企業(yè)專業(yè)力量不足的問題。相比于分散管理體制，市場化代建企業(yè)由于本身就是社會上從事工程項目管理的專業(yè)公司，一定程度上解決了政府工程管理的專業(yè)化問題。但是，目前國內建筑市場領域內的代建企業(yè)，如萬科、華潤、中海、華僑城等代建單位，均為大型房地產(chǎn)企業(yè)，他們擅長的往往是房建類工程，缺乏諸如醫(yī)院、學校、博物館、美術館、口岸等大型政府工程項目的建設管理經(jīng)驗，因此代建企業(yè)是否具備對這類項目進行建設管理的能力還值得懷疑。而政府工程集中管理機構在專業(yè)人才及項目管理經(jīng)驗上的優(yōu)勢，都為政府工程高質量推進提供了堅實的技術保障，這是一般代建企業(yè)很難具備的優(yōu)勢。

（三）規(guī)模優(yōu)勢：形成對參建單位的長效制約

首先，集中管理體制更容易形成以建設單位為中心的合作網(wǎng)絡。集中管理體制把所有政府項目都交給集中管理機構建設管理，實際上是將傳統(tǒng)分散管理體制和市場化代建體制下的“一次性業(yè)主”轉變?yōu)椤伴L期業(yè)主”，集中管理機構與建筑市場上優(yōu)秀的設計單位、施工單位、監(jiān)理單位、全過程工程咨詢單位、材料設備供應商等建立了良好的合作關系，這就使得其有能力在短時間內調集大量的資源投入到項目建設中來，這在應急類項目建設中體現(xiàn)得更為明顯。例如，在深圳市第三人民醫(yī)院應急院區(qū)（深圳版“雷神山醫(yī)院”）建設中，深圳市建筑工務署在短時間內調集了來自全國18個省、自治區(qū)、直轄市的92家參建單位、350多家材料供應商參與建設，并克服了春節(jié)和疫情防控期間人員不足、各類材料庫存及產(chǎn)能欠缺的限制，有效整合了各方資源，為項目的順利推進提供了保障。同時，工務署與各參建單位在長期合作中形成了相對熟悉的工作關系，彼此之間的協(xié)同配合更加順暢，降低了項目推進過程中的協(xié)調成本，這也是該項目順利推進的重要保障。

其次，集中管理機構的規(guī)模優(yōu)勢提高了對參建單位的博弈優(yōu)勢。集中管理體制將分散管理體制和市場化代建體制之下的“分散作業(yè)”轉變?yōu)椤凹瘓F作業(yè)”，對政府工程項目進行集中管理，能夠充分發(fā)揮“規(guī)模經(jīng)濟”的優(yōu)勢，從而降低成本。例如在材料設備采購中，集中管理機構的使用量和需求量遠非分散管理體制或市場化代建體制下某一個項目的采購量可比，這樣，集中管理機構就可以充分利用其規(guī)模優(yōu)勢，與材料設備商進行競價談判或是開展戰(zhàn)略合作，通過采購量而獲得博弈優(yōu)勢，從而實現(xiàn)材料設備的優(yōu)質優(yōu)價。再如，很多規(guī)模較小的政府工程項目，由于規(guī)模有限、利潤較低，不一定能夠招到優(yōu)質的參建單位，但是集中管理機構可以利用其規(guī)模優(yōu)勢，將大項目和小項目捆綁招標，確保小項目也能招到優(yōu)秀的參建單位。

再次，集中管理機構更容易制約參建單位的機會主義行為。由于所有政府工程都交由集中管理機構建設，這樣，建設單位每年都有很多項目進行發(fā)包，這就將分散管理體制和市場化代建體制之下的“一次招標”變?yōu)椤爸貜驼袠恕?，建設單位與參建單位從“一次性博弈”變?yōu)椤爸貜筒┺摹?。重復博弈相對于一次性博弈，是更能夠使參與者建立一種密集的互動關系并促使博弈策略更加趨于合作而不是對抗，從而推動博弈雙方逐漸建立機制化、制度化、模式化的合作關系。[17]換句話說，集中管理體制能夠使參建單位擺脫短期的利益算計從而尋求與建設單位的長期合作，參建單位想要獲得后續(xù)更多的項目，就必須將現(xiàn)有的項目做好，因為建設單位能夠將參建單位的履約評價結果納入后續(xù)項目的招標評價之中，從而有效地抑制承包商的機會主義行為。

三、政府工程集中管理體制存在的可能風險

雖然相較于分散管理體制和市場化代建體制，政府工程集中管理體制在組織效率、專業(yè)性和規(guī)模優(yōu)勢等方面展現(xiàn)了一定的優(yōu)勢，但是集中管理體制也存在基于自身行為邏輯的風險，概括起來有以下幾個方面：

（一）集中管理體制存在集中腐敗的風險

工程建設領域歷來是腐敗的高發(fā)區(qū)域，而政府工程作為一項特殊的建筑工程形態(tài)，其本身對廉潔提出了更高的要求。這是因為政府工程的投資主體是政府，其資金來源于公共財政，廉潔是政府工程的當然價值之一。例如，深圳市建筑工務署作為一家對政府工程進行集中管理的機構，就是在市紀檢監(jiān)察部門的推動下成立的，其初衷就是要解決分散管理體制下的腐敗頑疾，因此其在建署之初就提出了“廉潔、高效、專業(yè)、精品”的價值理念，“廉潔”被放在首要位置。在集中管理體制之下，集中管理機構掌握了項目發(fā)包的權力、材料設備選用的權力、項目現(xiàn)場管理的權力等等，每一個行為的背后都牽涉著巨大的利益。因此，如果在廉政防控方面沒有一套完整的制度規(guī)范和監(jiān)督體系，就很容易使“集中管理”演變?yōu)椤凹懈瘮　保@是集中管理體制必須要重點防范的風險。

（二）集中管理體制存在建設與需求脫節(jié)的風險

分散管理雖然有種種弊端，但是建設項目能夠最大限度地滿足使用單位的需要，這是其優(yōu)點。[18]集中管理體制通過成立由政府直接管理的建設管理單位對政府工程進行集中統(tǒng)一管理，將項目建設管理權和使用權進行分離，從而破解分散管理體制下因權力過于集中而產(chǎn)生的“三超一拖”（超規(guī)模、超標準、超投資、拖工期）問題。但是，也正是因為建設管理權與使用權的相互分離，兩者之間必然產(chǎn)生溝通協(xié)調問題。如果建設單位和使用單位之間缺乏暢通的溝通協(xié)調機制，特別是在項目可研、概算、方案設計等前期階段，如果雙方溝通不充分，使用單位的需求沒有充分地表達和釋放，很容易導致建成后的工程項目不能完全滿足使用單位的需求或是建設過程中產(chǎn)生大量的工程變更，不僅造成資源浪費和工期延誤，還很容易產(chǎn)生廉政風險。

（三）集中管理體制存在人員編制剛性的問題

集中管理機構作為政府內設單位，在提高政府工程組織效率和降低交易成本方面有天然的優(yōu)勢，但是恰恰是這種“體制內身份”帶來了一些弊端，特別是人員編制的剛性問題十分突出。以深圳市建筑工務署為例，作為市政府直屬事業(yè)單位，其人員編制由市編辦核定，除涉及職能調整外一般情況下很難進行調整，但是其所承擔的建設任務卻隨著深圳市基礎設施投入的急劇增長而增長，人員編制與其所承擔的建設任務量并沒有實現(xiàn)同步增長。2004年深圳市建筑工務署成立之初，核定編制為300人，完成投資24億元，而2022年深圳市建筑工務署核定編制為420人，完成投資為323億元，投資額增長了13.5倍，而人員編制數(shù)量僅僅增長了1.4倍，相當于每個人完成的任務量增長了9.6倍，有限的人員編制配置難以滿足日益增長的政府工程建設數(shù)量以及對政府工程高質量發(fā)展的要求。

（四）集中管理體制存在激勵不足的風險

作為政府工程建設管理單位，集中管理機構工作人員承擔著工程質量、安全、投資、進度以及廉政等多重責任，承受著來自政府內部、社會公眾和輿論媒體的全方位監(jiān)督，特別是在很多突發(fā)情況下，還承擔了搶險救災工程建設的任務，工作量及工作壓力巨大。作為體制內單位，集中管理機構所需經(jīng)費由市財政全額撥付，人員工資標準按照公務員和事業(yè)單位的相關標準確定，其項目負責人與房地產(chǎn)公司項目經(jīng)理的工作性質、工作職責相當，但其管理的項目種類更多、技術更復雜、要求更高，管理難度遠超房地產(chǎn)項目，但其收入僅是同行企業(yè)的三分之一左右，從而造成大量的優(yōu)秀工程管理人員流失。據(jù)不完全統(tǒng)計，深圳市建筑工務署2014～2020年流失的項目管理人員占其全部人員的比例近三分之一，這些離職人員大部分進入了大型房地產(chǎn)類企業(yè)。從這個角度來看，政府工程集中管理體制下，人員工資分配方面無法提供與集中管理體制相匹配的保障機制和激勵機制。

四、政府工程集中管理體制風險的防范對策

如前所述，對政府工程進行集中管理是西方發(fā)達國家的主流做法，國內城市如深圳等地的做法也取得了積極成效，因此堅持政府工程集中管理體制并針對該體制存在的問題不斷進行改革創(chuàng)新，是政府工程建設領域一個值得認真思考的問題。

（一）持續(xù)加強集中管理體制的廉政風險防控

第一，建立多方位的廉政監(jiān)督體系。對集中管理機構的監(jiān)督包括兩個部分：一方面是政府工程集中管理機構內部的自我監(jiān)督，包括內設紀檢部門的自我監(jiān)控、內部廉政制度的建設、廉潔文化的培育等；另一方面是來自集中管理機構外部監(jiān)督，包括人大、政協(xié)的監(jiān)督，紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督，同級政府部門的業(yè)務監(jiān)督，如財政監(jiān)督、審計監(jiān)督，以及社會公眾及輿論媒體的監(jiān)督。內部監(jiān)督的優(yōu)點是嵌入式監(jiān)督，能夠及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，但缺點是監(jiān)督力度不足；外部監(jiān)督的優(yōu)點是監(jiān)督問責的力度更大，但是難以實現(xiàn)全過程監(jiān)督。因此，完善多方位的廉政監(jiān)督體系，最重要的就是要將內部監(jiān)督和外部監(jiān)督協(xié)同起來，將外部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題通過制度建設的方式固定下來，并通過內部監(jiān)督強化執(zhí)行，從而形成監(jiān)督合力。

第二，加強廉政制度建設。針對政府工程建設管理鏈條中廉政風險易發(fā)多發(fā)點，如招投標管理、材料設備管理、項目變更管理、項目質量安全管理等關鍵業(yè)務和重點環(huán)節(jié)，推動制度完善、規(guī)范權力運行、壓減尋租空間?？梢詫χ攸c崗位的廉政風險進行量化評估，形成崗位廉政風險清單和負面清單，推動健全分事行權、分崗設權、分級授權的權力運行機制，明晰權力邊界，優(yōu)化權力配置，規(guī)范權力運行，構建更加科學高效的政府工程廉政防控體系。

第三，不斷加強信息公開。陽光是最好的防腐劑，政府工程作為利用財政資金建設的工程項目，理應接受社會公眾的監(jiān)督。一方面，除涉及國家安全、國家秘密的政府工程外，其他政府工程實行信息公示制度，針對工程進展、招標信息、材料設備信息、履約評價信息等參建單位和社會公眾最關注的各類信息，建立項目監(jiān)管現(xiàn)代化信息化系統(tǒng)[19]，進行及時完整地披露主動接受監(jiān)督；另一方面，暢通意見反饋、舉報投訴等通道，通過及時回應社會對政府工程的意見和建議，提高社會對政府工程尤其是關乎民生社稷的重大工程項目監(jiān)督的積極性，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管成效。

（二）建立與使用單位制度化的溝通協(xié)調機制

第一，強化使用單位的過程參與。使用單位是政府工程的最終使用者，因此對政府工程評價的一個重要維度就是能否滿足使用單位的合理需求。從這個意義上來說，如何建立使用單位與集中管理機構之間暢通的溝通機制尤為重要。特別是在項目建設前期，如可研、概算編制時，充分聽取使用單位的意見；在確定設計方案時，可以給予使用單位一定的參與權，在同等條件下尊重使用單位的意見；在項目實施過程中，可以建立政府工程聯(lián)席會議機制，就工程建設中的重要問題及時進行溝通協(xié)商解決，從而高效率推動項目建設。

第二，引導使用單位合理表達需求。在集中管理體制之下，使用單位的主要功能就是提出需求、確認需求，但是科學合理地表達需求本身也是一件專業(yè)的事情。通常的情況是使用單位可能會提出很多需求，但是這些需求是否合理、是否能夠實現(xiàn)、是否能夠通過行政部門的審批等，都需要集中管理機構利用其專業(yè)優(yōu)勢進行判斷，從而滿足其合理需求，引導其改變不合理需求。為此，集中管理機構可以利用其集中管理的優(yōu)勢，將以往項目建設經(jīng)驗進行固化，制定標準化的需求清單供項目使用單位確認，這樣既能防止需求漏項，也能合理地引導約束使用單位的需求，從而提高工作效率。

（三）采用靈活的方式破解機構編制的剛性限制

第一，積極探索服務外包模式。隨著社會主義市場經(jīng)濟體系的不斷完善和建筑市場的不斷成熟，建筑領域出現(xiàn)了很多專業(yè)咨詢單位，為解決集中管理機構的編制剛性問題提供了可能。例如，深圳市建筑工務署在材料設備管理和質量安全管理中就引入了第三方進行巡查巡檢，協(xié)助集中管理機構強化對政府工程的質量安全管控，就是一個很好地利用市場化力量來彌補自身人員不足的探索。但是需要注意的是，要正確把握集中管理機構與專業(yè)第三方之間的關系，集中管理機構不能一放了之，不能將其管理職責進行轉移，而是要在全面履行管理職責的基礎上充分發(fā)揮第三方的輔助作用。

第二，大力推廣全過程工程咨詢的做法。全過程工程咨詢是對工程建設項目前期研究和決策以及工程項目實施和運營的全生命周期提供包含規(guī)劃和設計在內的涉及組織、管理、經(jīng)濟和技術等各有關方面的工程咨詢服務[20]。2017年2月，《國務院辦公廳關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）明確提出，在完善工程建設組織模式方面要培育全過程工程咨詢。與服務外包模式不同，全過程工程咨詢實際上通過市場方式將全過程工程咨詢企業(yè)的人員納入項目管理中來，承擔部分項目管理的職責，這比服務外包模式下第三方的輔助性角色定位更進一步，也是破解集中管理機構編制剛性的有力措施。

第三，推廣使用工程總承包（EPC）模式。工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受投資人委托，按照合同約定對建設項目的勘察、設計、采購、施工、試運行（竣工驗收）等實行全過程或若干階段的承包。[21]工程總承包實際上是將傳統(tǒng)工程項目管理模式下的分散發(fā)包轉變成為集中發(fā)包，對于集中管理機構來講，在一定程度上減少了管理對象，也就相應地減少了管理人員需求，但是由于一個承包商對政府工程全過程進行集中管理，對集中管理機構的管理能力和管理水平也提出了更高的要求。

（四）不斷完善內部人員的激勵機制

第一，建立與市場價值相匹配的薪酬體系。根據(jù)亞當斯的公平理論，每個人都會將自己的產(chǎn)出投入比與他人的產(chǎn)出投入比進行比較，當自己的產(chǎn)出投入比小于他人的產(chǎn)出投入比時，就會產(chǎn)生不公平感，集中管理體制下的人才流失根源即在于此。因此，改革的一個方向就是要建立與市場價值相匹配的薪酬體系。蓋伊·彼得斯認為可根據(jù)市場薪酬平均水平或有競爭關系的組織薪酬水平，采取市場跟隨策略來確定公務員薪酬水平，以市場平均水準的公務員薪酬再加上穩(wěn)定的職業(yè)保障來吸引高素質人才。[22]深圳市建筑工務署在這方面進行了積極探索，其下屬事業(yè)單位工程設計管理中心為員額管理的事業(yè)單位，部分崗位對標萬科、華潤置地等優(yōu)秀房地產(chǎn)企業(yè)的薪資水平，從而吸引了一批優(yōu)秀建筑設計師的加入，為保障政府工程品質起到了重要作用。

第二，建立與績效考核掛鉤的激勵體系。要激發(fā)現(xiàn)有工作人員的工作熱情，充分發(fā)揮其主觀能動性，特別是對直接從事政府工程建設管理的各類專業(yè)人才，要積極探索激勵體系改革。可以嘗試按照“以事定費、績效考核”的思路進行改革，即對本單位投資完成情況、工程質量、安全與文明施工的情況進行考核，根據(jù)考核結果發(fā)放工資總額，從而縮小與地產(chǎn)企業(yè)人員薪酬待遇的差距，建立與個人工作性質和能力相匹配的薪資水平，防止優(yōu)秀管理人員的流失，提高人員工作的積極性。

綜上所述，在“中國之治”大背景下，如何創(chuàng)新政府工程管理體制，在保障政府工程公益性基礎上，探索服務外包、實行全過程咨詢，推廣使用全過程工程總承包模式，提升工程項目的建設效率與質量，杜絕工程領域腐敗滋生，是各地政府加強政府工程管理的重中之重。從集中管理體制運行的實際情況來看，相較于分散管理體制和市場化代建體制，該體制具有明顯的效率優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢，較好地解決了前兩種體制下的委托代理問題和交易成本問題。當然，該體制也存在基于自身運行邏輯所帶來的潛在風險，需要在體制機制上不斷進行改革創(chuàng)新，特別是在廉政風險防控、建設與需求銜接、破解人員編制剛性和激勵不足上進行持續(xù)的探索，從而為構建具有中國特色的政府工程管理體制提供解決方案。

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The institutional advantages and risk prevention of the centralized management system

-Based on the study of public works

Ding Huang，Li Chengyang

（Wuhan University， Wuhan， Hubei 430072，China）

Abstract：At present， the typical public works management systems in our country are decentralized management system， market-oriented construction agent system and centralized management system. In recent years， the extensive practice of centralized management system has aroused much discussion in academic circles， but these studies rarely go into the operational details of centralized management system to examine its advantages and risks. Based on an in-depth analysis of the actual operation of the centralized management system， this paper proposes that compared with the decentralized management system and the market-oriented construction agent system， the centralized management system has obvious advantages in efficiency， specialty and scale， at the same time， it is faced with the risks of preventing and controlling the risks of clean government， disconnection between construction and demand， rigidity of personnel establishment and insufficient motivation. It is necessary to carry on the reform and innovation in the institutional mechanism， so as to give full play to its institutional advantages and guard against potential risks.

Key words：public works;centralized management system;institutional advantage;risk prevention

責任編輯：張領