光伏扶貧的經(jīng)濟法思考

[摘 要]產(chǎn)業(yè)扶貧在脫貧攻堅“五個一批”中涉及面最廣、帶動人口最多，為贏得脫貧攻堅貢獻了重要力量。光伏扶貧是扶貧攻堅的重要方式之一。光伏扶貧的經(jīng)濟法基礎(chǔ)在于光伏扶貧法對政府與市場關(guān)系的調(diào)整，其制度設(shè)計包括財政補貼制度、價格政策制度、金融支持制度和監(jiān)管協(xié)調(diào)制度。在我國，光伏扶貧仍處于起步階段，仍面臨著諸多問題，應(yīng)通過經(jīng)濟法的法治路徑予以解決。

[關(guān)鍵詞]光伏扶貧；經(jīng)濟法；精準(zhǔn)扶貧；政府規(guī)制

一、問題的提出

光伏發(fā)電作為一種新興產(chǎn)業(yè)，在我國已經(jīng)有了較長的發(fā)展歷史。自2005年國家實施“十一五”計劃以來，我國光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)在規(guī)模、技術(shù)、市場和政策等方面取得了長足進步，成為全球最大的光伏發(fā)電市場之一。光伏扶貧作為全國層面重要的減貧戰(zhàn)略之一，為我國脫貧攻堅事業(yè)做出了重大貢獻。

在過去的幾年里，隨著我國光伏扶貧政策的持續(xù)推進，各地的光伏扶貧項目不斷落地，光伏扶貧項目規(guī)模不斷擴大。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，我國的光伏扶貧項目累計裝機規(guī)模達到4169萬千瓦，覆蓋了全國29個?。▍^(qū)、市）的832個縣，區(qū)域性整體貧困和絕對貧困都在很大程度上得到解決。

光伏扶貧作為一種新型的扶貧方式，將其運用到精準(zhǔn)扶貧中，對于發(fā)展貧困地區(qū)經(jīng)濟、提升貧困人口生活質(zhì)量、減少貧困地區(qū)自然環(huán)境壓力具有積極意義。在此同時，我們也應(yīng)當(dāng)注意到其可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。作為一種新型的扶貧方式，光伏扶貧所帶來的影響和問題也是人們關(guān)注的焦點之一。針對光伏扶貧項目存在的問題以及帶來的影響，一方面應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)狀分析原因，另一方面也要因地制宜，結(jié)合背景，制訂解決辦法，從各個角度不斷完善項目，為精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興繼續(xù)發(fā)揮作用。

二、光伏扶貧的立法現(xiàn)狀

光伏扶貧是我國扶貧開發(fā)的新路徑，是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重要方式，也在我國脫貧事業(yè)中取得了顯著成效。近年來，我國積極開展光伏扶貧工作，光伏扶貧實施在農(nóng)村社會、經(jīng)濟效益方面具有重要作用，在推動精準(zhǔn)扶貧、提高貧困地區(qū)自我發(fā)展能力等方面發(fā)揮了重要意義。光伏扶貧是一項具有公益性、靈活性的重要民生工程，對于社會民生至關(guān)重要，同時與經(jīng)濟社會的發(fā)展也息息相關(guān)。

光伏扶貧是利用太陽能發(fā)電，通過政府扶持和市場化運作相結(jié)合，在農(nóng)村建設(shè)小型光伏電站，并將其所產(chǎn)生的電力銷售給貧困農(nóng)戶或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，實現(xiàn)農(nóng)村脫貧致富的一種新型扶貧方式。光伏扶貧是中國特色精準(zhǔn)扶貧模式的重要組成部分。

我國對光伏扶貧進行了較早的探索。早在1994年，國家發(fā)改委就發(fā)布了《關(guān)于在全國組織實施農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造工程的通知》，提出通過電網(wǎng)建設(shè)改造和增加投資，在農(nóng)村實施以農(nóng)網(wǎng)為重點的電網(wǎng)建設(shè)與改造工程。2006年，國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于組織實施新一輪光伏扶貧工程的通知》，提出鼓勵貧困戶以家庭為單位建設(shè)小型光伏電站，或?qū)⑥r(nóng)業(yè)大棚、倉庫等閑置資源改造成光伏電站。2009年，國家發(fā)展改革委、財政部印發(fā)《關(guān)于實施可再生能源發(fā)電全額保障性收購政策的通知》，提出鼓勵具備條件的貧困村利用村集體閑置土地、房屋建設(shè)分布式光伏發(fā)電項目。2016年12月，國家發(fā)改委、財政部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進農(nóng)村光伏扶貧工作的通知》，提出將農(nóng)村光伏扶貧作為精準(zhǔn)扶貧的重要舉措。2017年4月，財政部、國家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展2017年第一批光伏扶貧項目試點工作的通知》，提出要積極推進光伏扶貧項目試點工作。2018年2月，財政部、國家能源局下發(fā)《關(guān)于開展第二批光伏扶貧項目試點工作的通知》。

在國務(wù)院政策文件的指導(dǎo)下，地方政府積極開展了光伏扶貧工作。自2012年以來，全國20個省份出臺了光伏扶貧實施方案，并根據(jù)實際情況，制定了該省的實施細(xì)則或管理辦法，其中，有12個省份將光伏扶貧列入政府工作報告，明確要大力推進光伏扶貧工程。2016年5月，甘肅省印發(fā)了《甘肅省“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，提出大力推進光伏扶貧，在全省貧困地區(qū)建設(shè)10萬個分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)，實現(xiàn)貧困戶全覆蓋。2017年3月，寧夏回族自治區(qū)出臺《關(guān)于推進光伏扶貧實施方案》，提出通過光伏扶貧項目建設(shè)，確保寧夏實現(xiàn)“十三五”期間貧困村每年每戶獲得3000元以上的穩(wěn)定收入。2018年3月，湖南省出臺《關(guān)于開展光伏扶貧試點工作的通知》，提出要將光伏扶貧作為一項重要舉措來推進。同年6月，寧夏回族自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)了《寧夏回族自治區(qū)光伏扶貧實施方案》[1]。

三、經(jīng)濟法視角下的光伏扶貧的法律基礎(chǔ)

在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我國脫貧攻堅取得決定性勝利。隨著扶貧開發(fā)工作進入新的歷史階段，光伏扶貧的制度困境也成為了經(jīng)濟法學(xué)研究的重要議題。光伏扶貧是一種以政府為主導(dǎo)、以市場為補充、政府與市場良性互動為基本理念，運用財政補貼政策、稅收優(yōu)惠政策等財政政策工具，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動貧困戶脫貧致富的扶貧開發(fā)措施，其本質(zhì)是通過產(chǎn)業(yè)扶持、項目幫扶和金融支持等手段，幫助貧困地區(qū)改善經(jīng)濟社會發(fā)展條件，實現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與民生改善的有機統(tǒng)一。因此，光伏扶貧作為一種經(jīng)濟扶持政策，其在本質(zhì)上屬于經(jīng)濟法范疇[2]。

光伏扶貧是以“政府+企業(yè)+貧困戶”為基本模式，通過資金支持、產(chǎn)業(yè)扶持等方式，實現(xiàn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與貧困人口脫貧致富有機統(tǒng)一的一種經(jīng)濟扶持手段，也是國家推進精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重要舉措。在光伏扶貧法律制度層面，首先要明確政府在光伏扶貧中的主導(dǎo)作用，主要體現(xiàn)在通過宏觀調(diào)控實現(xiàn)光伏扶貧資源的優(yōu)化配置、利用效率最大化，以政府為主導(dǎo)推進光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障光伏扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。其次，要明確企業(yè)在光伏扶貧中的協(xié)同作用，主要體現(xiàn)在光伏扶貧項目中各參與主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，主要包括政府與企業(yè)間的協(xié)調(diào)合作關(guān)系，政府與企業(yè)間的協(xié)商合作關(guān)系以及企業(yè)與貧困戶之間的協(xié)同合作關(guān)系。最后要明確貧困戶在光伏扶貧中的主體地位，主要體現(xiàn)在通過市場手段解決貧困戶發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)面臨的資金、技術(shù)等難題，確保貧困群眾通過光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)脫貧致富。

綜上所述，從經(jīng)濟法視角看，光伏扶貧法律制度體系包括宏觀調(diào)控法律制度、市場規(guī)制法律制度和法律保障制度三個方面，而三者共同構(gòu)成了光伏扶貧法律制度體系。

其中，宏觀調(diào)控法律制度主要包括國家宏觀調(diào)控法律制度、國家產(chǎn)業(yè)政策法律制度以及國家發(fā)展和改革委員會的能源規(guī)劃與消費政策法律制度；市場規(guī)制法律制度主要包括電力體制改革、市場競爭規(guī)制法律制度以及環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展的法律制度；法律保障制度主要包括政府在光伏扶貧中的財政補貼、稅收優(yōu)惠以及金融支持等方面的保障措施?；诖耍梢詫⒐夥鲐氉鳛橐粋€獨立的部門法進行研究，運用經(jīng)濟法的基本理論和分析框架，對光伏扶貧政策進行梳理，總結(jié)出其在宏觀調(diào)控、市場規(guī)制和法律保障等方面存在的問題，并提出完善光伏扶貧相關(guān)制度體系的建議。

在宏觀調(diào)控方面，首先，要完善政府對光伏扶貧的引導(dǎo)機制，主要表現(xiàn)在完善光伏扶貧規(guī)劃制度、建立健全光伏扶貧基金制度以及完善光伏扶貧補貼機制；其次，要提高光伏扶貧資源配置效率，主要體現(xiàn)在加強政府對光伏扶貧項目的引導(dǎo)、加強光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及加強對光伏扶貧項目的監(jiān)督管理；再次，要優(yōu)化政府在光伏扶貧中的權(quán)力配置，主要體現(xiàn)在提升政府在光伏扶貧項目中的法律地位、優(yōu)化政府與企業(yè)之間的法律關(guān)系以及完善政府與貧困戶之間的法律關(guān)系；最后，要完善光伏扶貧法律保障措施，主要表現(xiàn)在加大財政補貼力度、鼓勵社會資本投資以及建立多元化金融支持機制。

在市場規(guī)制方面，首先，要完善光伏扶貧市場準(zhǔn)入規(guī)制法律制度，主要表現(xiàn)在建立健全光伏扶貧產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度、加強對光伏扶貧企業(yè)的監(jiān)督管理以及建立健全光伏扶貧企業(yè)信用評價體系；其次，要完善光伏扶貧市場競爭規(guī)制法律制度，主要表現(xiàn)在建立健全光伏扶貧市場競爭規(guī)制法律制度、完善光伏扶貧市場競爭規(guī)制措施以及優(yōu)化光伏扶貧市場競爭規(guī)制方式；再次，要完善光伏扶貧環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展法律制度，主要表現(xiàn)在建立健全光伏扶貧環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展法律制度、優(yōu)化政府在光伏扶貧中的權(quán)力配置以及完善政府與企業(yè)間的環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展法律關(guān)系。

在法律保障方面，首先，要完善光伏扶貧財政補貼法律制度，主要表現(xiàn)在完善光伏扶貧財政補貼政策、提高光伏扶貧財政補貼標(biāo)準(zhǔn)、明確光伏扶貧財政補貼資金管理方式以及優(yōu)化光伏扶貧財政補貼資金撥付程序；其次，要完善光伏扶貧稅收優(yōu)惠法律制度，主要表現(xiàn)在優(yōu)化光伏扶貧稅收優(yōu)惠政策以及健全光伏扶貧稅收優(yōu)惠監(jiān)督機制；再次，要完善光伏扶貧金融支持法律制度，主要表現(xiàn)在建立多元化金融支持機制、建立光伏扶貧項目融資風(fēng)險分擔(dān)機制以及優(yōu)化光伏扶貧金融服務(wù)方式；最后，要完善光伏扶貧其他法律保障措施，主要表現(xiàn)在加強對光伏扶貧的輿論引導(dǎo)和公眾監(jiān)督以及建立健全精準(zhǔn)監(jiān)管制度[3]。

四、光伏扶貧存在的問題及改善建議

光伏扶貧是國家支持貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧政策，通過國家財政資金補貼和地方政府配套資金支持，使貧困戶能夠以不多的投入獲得穩(wěn)定收入。光伏扶貧項目主要依托農(nóng)村貧困地區(qū)的電網(wǎng)及土地資源，在貧困戶屋頂或村集體建設(shè)光伏電站。該項目是在政府的支持下，將農(nóng)村貧困地區(qū)的屋頂或村集體建設(shè)的光伏電站進行合理規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，由企業(yè)負(fù)責(zé)電站經(jīng)營，實現(xiàn)貧困戶穩(wěn)定增收。

光伏扶貧是一種以市場為導(dǎo)向、企業(yè)為主體、政府有效調(diào)控和社會各方共同參與的扶貧方式。光伏扶貧通過市場配置資源的優(yōu)勢，可以解決貧困地區(qū)無人建設(shè)或無力建設(shè)電站、無法獲得穩(wěn)定收益等問題。

在《關(guān)于實施光伏扶貧工作的意見》中，國家電網(wǎng)公司提出了要實現(xiàn)光伏扶貧的“三個確?！保矗捍_保建檔立卡貧困戶每戶每年通過光伏發(fā)電收入不低于4000元；確保建檔立卡貧困戶每戶每年通過光伏扶貧項目增加收入不低于5000元；確保建檔立卡貧困戶年人均可支配收入達到5000元以上。這就要求在落實國家政策的同時，制定適合當(dāng)?shù)厍闆r的扶貧政策[4]。

但在具體實施過程中，光伏扶貧項目實施存在諸多問題，通過分析實際情況，結(jié)合地區(qū)特點，在此提出改善建議，主要包括：

（一）光伏扶貧缺乏科學(xué)規(guī)劃

光伏扶貧項目是一項系統(tǒng)、復(fù)雜、長期的工程，需要有科學(xué)的規(guī)劃和系統(tǒng)的政策支持。在光伏扶貧前期準(zhǔn)備過程中，政府應(yīng)對農(nóng)村貧困地區(qū)的地形地貌、資源條件、環(huán)境容量等進行科學(xué)評估，并根據(jù)評估結(jié)果制訂具體規(guī)劃。項目落地后，也應(yīng)當(dāng)建立合理的運維方式維護扶貧成果，成立一個獨立的電力監(jiān)管體系，加大對項目的監(jiān)管，定時分析項目的運營成果轉(zhuǎn)化情況。日常運營維護過程中，應(yīng)注意質(zhì)量管理和信息管理，以及資金流轉(zhuǎn)過程中可能出現(xiàn)的經(jīng)濟與效率問題。

（二）缺乏有效監(jiān)管

目前我國光伏扶貧中，某些地方存在政府部門與企業(yè)合謀，用財政補貼為企業(yè)融資提供便利的現(xiàn)象。此外，還有一些政府部門利用職權(quán)便利，將光伏扶貧項目轉(zhuǎn)為公益性項目或變相為企業(yè)融資提供便利。這不僅侵害了農(nóng)戶的合法權(quán)益，也破壞了市場公平競爭秩序。對此，應(yīng)當(dāng)建立獨立的監(jiān)督管理部門，能夠?qū)φ?、企業(yè)、農(nóng)戶三者之間都具有管理的權(quán)限，合理安排三者之間的權(quán)利與義務(wù)，對上述亂象能起到應(yīng)有的制止效果，恢復(fù)合理有序的市場秩序，使得項目達到其應(yīng)有的扶貧效果。

（三）收益分配不均

光伏扶貧主要利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源取得收益，通過對利益的分配來提升幫扶對象的收入，改善其貧困現(xiàn)狀。對幫扶對象來說，合理平均分配項目收益是關(guān)鍵，但由于該收益屬于集體收益，確定分配的對象、標(biāo)準(zhǔn)、過程等也會對項目的效果產(chǎn)生影響。對此問題，村集體決策機構(gòu)要公布明確分配辦法，建立相應(yīng)的審核與監(jiān)管，做到公開透明，更好地落實扶貧攻堅的根本指引。

（四）群眾參與度未到理想預(yù)期

通過項目提供的工作崗位并不多，相當(dāng)一部分勞動力并未得到運用。針對此項問題，可以與承建設(shè)施與提供后續(xù)完善服務(wù)的單位達成合作，通過專業(yè)機構(gòu)的培訓(xùn)與指導(dǎo)，提高當(dāng)?shù)厝罕妼夥鲐氻椖空叩年P(guān)注與了解，同時增加相應(yīng)工作崗位，為當(dāng)?shù)氐褪杖肴巳禾峁┕ぷ?、增加一定生活收入，改善其生活條件。

（五）光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式較為單一

結(jié)合當(dāng)?shù)氐赜蛸Y源優(yōu)勢，如旅游、互聯(lián)網(wǎng)等新型產(chǎn)業(yè)，利用其它產(chǎn)業(yè)的帶動作用，創(chuàng)新光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，擴大預(yù)期收益，同時提升鄉(xiāng)村建設(shè)與治理能力，踐行“綠水青山就是金山銀山”的政策指引，所得收益用于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善與精神文化建設(shè)，不斷豐富與發(fā)展項目特點，建設(shè)和諧美麗的中國式現(xiàn)代化新農(nóng)村。

結(jié)束語

光伏扶貧是我國脫貧攻堅的重要舉措，不僅有助于貧困地區(qū)的扶貧與脫貧事業(yè)，而且也對促進光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)清潔能源替代、保護生態(tài)環(huán)境具有重要意義。從經(jīng)濟法視角來看，光伏扶貧是一種綠色的經(jīng)濟發(fā)展方式，體現(xiàn)了人與自然和諧相處的理念，也符合可持續(xù)發(fā)展的要求。

參考文獻

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作者簡介：楊林沛（2000— ），女，漢族，河南南陽人，新疆財經(jīng)大學(xué)，在讀碩士。

研究方向：法律（法學(xué)）。