云南高原湖泊高水平保護(hù)與流域高質(zhì)量發(fā)展策略研究

楊 智，陳 欣，周 云，李必瓊，劉 偉，陸 芳

（1.云南省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，650021，昆明；2.云南省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司，650021，昆明）

云南省水域面積大于30 km2的湖泊有滇池、洱海、撫仙湖、程海、瀘沽湖、杞麓湖、星云湖、陽宗海和異龍湖，統(tǒng)稱九大高原湖泊，這些湖泊是我國(guó)斷裂構(gòu)造型湖泊的典型代表，多為封閉或半封閉型，水資源補(bǔ)給能力嚴(yán)重不足，抗干擾和自我修復(fù)能力不強(qiáng)，湖泊生態(tài)一旦被破壞，治理修復(fù)難度很大。湖泊流域歷來是云南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要區(qū)域，九大高原湖泊的保護(hù)與治理是云南省生態(tài)文明排頭兵建設(shè)的底線，處理好保護(hù)與發(fā)展的平衡關(guān)系，既實(shí)現(xiàn)湖泊高水平保護(hù)又實(shí)現(xiàn)流域高質(zhì)量發(fā)展，是今后一個(gè)時(shí)期的重要議題。本文以九大高原湖泊為研究區(qū)域，圍繞“保護(hù)優(yōu)先，綠色發(fā)展”主題，深入分析和研究湖泊共性規(guī)律和各湖泊個(gè)性演變規(guī)律，緊扣“兩種危機(jī)意識(shí)”（湖泊高水平保護(hù)的危機(jī)意識(shí)和流域高質(zhì)量發(fā)展的危機(jī)意識(shí)）、“兩個(gè)高水平保護(hù)目標(biāo)”（湖泊水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定向好的目標(biāo)和流域生態(tài)系統(tǒng)健康循環(huán)的目標(biāo)）、“兩大高質(zhì)量發(fā)展方向”（低排放高效益的流域綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和節(jié)約型低碳化的流域生活發(fā)展方向）；就平衡處理好湖泊保護(hù)與流域發(fā)展的關(guān)系，提出了對(duì)等建議。

一、九大高原湖泊保護(hù)與治理現(xiàn)狀

1.湖泊現(xiàn)狀

九大高原湖泊均屬高原斷陷封閉型湖泊，位于主要江河支流的源頭，多年平均水資源量只有17.5億m3，約占全省水資源量的0.8%，來水主要靠流域降雨地表徑流補(bǔ)給，湖面面積占比高，蒸發(fā)量大于降雨量，本區(qū)天然可利用的水資源十分有限。近年，經(jīng)過云南省上下艱苦努力，水質(zhì)惡化趨勢(shì)基本遏制。2021年，瀘沽湖、撫仙湖水質(zhì)維持在Ⅰ類，洱海在Ⅱ～Ⅲ類之間波動(dòng)，水質(zhì)為優(yōu)；陽宗海、滇池草海為Ⅲ類，水質(zhì)良好；程海（不含氟化物）為Ⅳ類，水質(zhì)輕度污染；滇池外海、星云湖為Ⅴ類，水質(zhì)中度污染；異龍湖、杞麓湖為劣Ⅴ類，水質(zhì)重度污染。從總體上看，瀘沽湖、撫仙湖為健康型湖泊，洱海、陽宗海、程海（不含氟化物）為良好型湖泊，滇池、星云湖、杞麓湖、異龍湖為污染型湖泊。

2.治理措施及成效

云南省湖泊保護(hù)治理取得明顯成效，環(huán)湖截污治污體系不斷完善，城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施100%覆蓋，農(nóng)村生活污水設(shè)施覆蓋率平均達(dá)73.9%，生活污染負(fù)荷存量與增量大幅度削減，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)突破，農(nóng)業(yè)面源污染治理穩(wěn)步推進(jìn)，污染排放總量得到有效控制。在流域生態(tài)質(zhì)量提升上，各湖泊流域森林覆蓋率介于33%～80%之間，與“十二五”末相比均有所提升，其中瀘沽湖最高。124 條主要入湖河道水質(zhì)總體達(dá)標(biāo)趨好，洱海、星云湖、杞麓湖、異龍湖建成閉環(huán)生態(tài)廊道。在水資源優(yōu)化配置調(diào)度上，（滇池、洱海、程海、異龍湖、撫仙湖、星云湖）實(shí)現(xiàn)外流域調(diào)水補(bǔ)給湖泊，其中，牛欄江—滇池補(bǔ)水工程穩(wěn)定運(yùn)行，累計(jì)向滇池補(bǔ)水約41.8 億m3。在管理機(jī)制體制上，湖泊流域均實(shí)行河湖長(zhǎng)制，成立省級(jí)“湖泊革命”攻堅(jiān)戰(zhàn)指揮部，壓實(shí)湖泊保護(hù)治理責(zé)任，增強(qiáng)了省級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，州（市）、縣（市、區(qū)）兩級(jí)管理機(jī)構(gòu)職能交叉、空缺，執(zhí)行效率低的問題得到初步解決，治理的效能效率有所提升。

3.資源環(huán)境承載能力

九大高原湖泊中只有瀘沽湖人均水資源量大于3000 m3，屬于水資源豐富地區(qū)；洱海、陽宗海流域人均水資源量低于1000 m3，屬重度缺水地區(qū)；滇池、撫仙湖等其他6 個(gè)湖泊流域人均水資源量均低于500 m3，屬極度缺水地區(qū)。云南省湖泊流域總面積約8110 km2，人口約737 萬人，地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值約6210 億元，湖泊流域（云南部分）不足全省土地總面積的1/50，承載人口超全省人口總數(shù)的1/7，流域人口密度遠(yuǎn)高于全省平均水平，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全省的1/4 以上，工業(yè)增加值占全省的1/5 以上。九大高原湖泊流域具有典型的流域經(jīng)濟(jì)特征，歷來都承擔(dān)著促進(jìn)云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重任。

二、九大高原湖泊問題剖析

1.監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)薄弱，科學(xué)精準(zhǔn)治湖科技支撐乏力

九大高原湖泊普遍存在監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)薄弱，水文、氣象、生態(tài)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)少，監(jiān)測(cè)頻次低等問題；常態(tài)化監(jiān)測(cè)—長(zhǎng)系列數(shù)據(jù)分析—經(jīng)常性問題查找機(jī)制未建立，難以動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)科學(xué)分析，無法及時(shí)科學(xué)決策、精準(zhǔn)落實(shí)解決問題。此外，九大高原湖泊還普遍缺失常態(tài)化駐湖、多專業(yè)協(xié)同、多行業(yè)統(tǒng)籌、長(zhǎng)時(shí)間扎根研究的牽頭統(tǒng)籌的綜合科研團(tuán)隊(duì)。若在對(duì)湖泊個(gè)性特征了解不多、深入基礎(chǔ)規(guī)律研究不足的情況下給出建議，難以科學(xué)精準(zhǔn)有效支撐行政決策。

2.流域截污治污體系尚未形成

九大高原湖泊流域農(nóng)業(yè)面源污染普遍存在“重末端，輕前端和中端”的治理問題，沒有從“種—施—節(jié)—排—匯”各生產(chǎn)環(huán)節(jié)全面思考和謀劃，全過程農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理未找到有效路徑和辦法。農(nóng)業(yè)面源污染治理系統(tǒng)規(guī)劃缺失，目前農(nóng)業(yè)基本還是采取粗放用水施肥方式，灌區(qū)高效節(jié)水減排設(shè)施配套滯后，未納入大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造，已建成高效節(jié)水面積比例均低于40%，沒有形成全流域全覆蓋的高效節(jié)水灌區(qū)和田間高效節(jié)水設(shè)施，末端庫塘濕地缺乏功能設(shè)計(jì)和管理。另外，流域普遍未形成從田間到溝渠的農(nóng)業(yè)用水用肥監(jiān)測(cè)體系，監(jiān)測(cè)倒逼農(nóng)業(yè)污染治理的機(jī)制還未形成。農(nóng)業(yè)節(jié)令的生產(chǎn)管水管肥措施普遍薄弱，暴雨沖擊性的面源污染管控措施沒有形成系統(tǒng)，面源污染治理措施弱，缺乏精細(xì)管理。

3.生態(tài)水資源調(diào)度體系未形成，湖泊生態(tài)水量與水位難以保障

九大高原湖泊流域水資源短缺，水資源保障對(duì)湖泊生態(tài)環(huán)境改善的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用未得到各湖泊保護(hù)治理機(jī)構(gòu)的充分重視，流域內(nèi)大量低效用水?dāng)D占生態(tài)用水，“生活優(yōu)先、生產(chǎn)保障、生態(tài)盡量”的用水配置格局未轉(zhuǎn)變成“生活優(yōu)先、生態(tài)保障、生產(chǎn)優(yōu)化”新格局。流域最嚴(yán)格水資源管理制度沒有落實(shí)到位，總量控制管理流程不明晰，水價(jià)改革滯后，節(jié)水管理偏松偏軟，水源的分類管控、分質(zhì)分級(jí)利用體系未形成，流域節(jié)水效果不明顯。普遍存在水位變幅小、無大水量進(jìn)出，水循環(huán)不暢、湖體水動(dòng)力不足，生態(tài)補(bǔ)水和生態(tài)聯(lián)合調(diào)度研究不充分，補(bǔ)水—調(diào)度—排水的科學(xué)水資源調(diào)度體系未形成。

4.流域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量總體不高，全流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與管理體系未建立

流域森林生態(tài)系統(tǒng)在控制源頭水土流失、水源涵養(yǎng)等方面的功能和作用發(fā)揮不足，環(huán)湖生態(tài)廊道的湖濱生態(tài)帶修復(fù)、保護(hù)和地表污水截排削減等第一功能在規(guī)劃建設(shè)管理上未被充分考慮和體現(xiàn)，湖濱濕地功能管理偏弱。湖泊生態(tài)系統(tǒng)普遍存在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理、功能定位不清晰、效果作用不明顯問題，造成湖體區(qū)—近岸區(qū)—近湖區(qū)—流域各區(qū)塊生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)科學(xué)性不夠，建設(shè)管理偏盲目。

5.綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐緩慢，尚未形成高質(zhì)量發(fā)展平衡格局

在湖泊流域如何處理“保護(hù)優(yōu)先與綠色發(fā)展的平衡關(guān)系”思路上存在路徑依賴，通過高質(zhì)量綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展來促進(jìn)高水平保護(hù)的有效路徑還未完全形成，流域“三生”（生活、生產(chǎn)、生態(tài)）空間科學(xué)布局和項(xiàng)目?jī)?yōu)化的規(guī)劃體系滯后，造成存量產(chǎn)業(yè)難以加快綠色轉(zhuǎn)型，增量綠色項(xiàng)目難以落地推動(dòng)，湖泊流域形成“綠水青山就是金山銀山”的平衡可持續(xù)發(fā)展格局任重道遠(yuǎn)。

6.流域綜合管理不精準(zhǔn)，管理運(yùn)行效率不高

目前九大高原湖泊保護(hù)治理的行政決策和科學(xué)研究仍相對(duì)獨(dú)立，缺乏緊密的聯(lián)系和持久的連續(xù)性措施，缺乏“監(jiān)測(cè)—研究—決策—執(zhí)行”緊密聯(lián)系的銜接閉環(huán)運(yùn)行機(jī)制，可能造成不易發(fā)現(xiàn)湖泊動(dòng)態(tài)變化產(chǎn)生的問題，不易做出科學(xué)精準(zhǔn)的分析與決策，降低解決問題的效果。管理機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)不夠明晰，省河長(zhǎng)辦承擔(dān)河湖長(zhǎng)制日常事務(wù)，有時(shí)“被動(dòng)”承攬河湖保護(hù)治理有關(guān)工作，其他部門職責(zé)作用發(fā)揮不夠。湖泊所在地州（市）、縣（市、區(qū)）兩級(jí)指揮管理機(jī)構(gòu)主體責(zé)任不清晰，推動(dòng)落實(shí)解決問題的日常運(yùn)行效率不高。全民參與治湖意識(shí)薄弱，公眾參與保護(hù)治理的方式和途徑不清晰，基層組織執(zhí)行與公眾參與無法有機(jī)融合，“共治共護(hù)共享”“政府—科學(xué)家—公眾”共同參與、全民共治的格局未形成。

三、湖泊高水平保護(hù)與流域高質(zhì)量發(fā)展的策略研究

1.準(zhǔn)確研判形勢(shì)和趨勢(shì)

①瀘沽湖、撫仙湖。瀘沽湖水質(zhì)總體保持Ⅰ類，但近湖區(qū)人類活動(dòng)比較頻繁，根據(jù)以往檢測(cè)數(shù)據(jù)，在特殊的氣候條件下，未來局部水域部分月份可能出現(xiàn)Ⅱ類水狀態(tài)，且局部出現(xiàn)藻華現(xiàn)象。撫仙湖水質(zhì)總體雖保持Ⅰ類，但呈下降趨勢(shì)，局部水域部分月份已出現(xiàn)Ⅱ類水質(zhì)。

②洱海、陽宗海、程海。洱海水質(zhì)在Ⅱ～Ⅲ類之間波動(dòng)，若不加強(qiáng)水資源生態(tài)水位水量調(diào)度，加大輸入性污染負(fù)荷削減力度，尤其是面源污染治理力度，則未來局部暴發(fā)規(guī)模性藍(lán)藻水華的風(fēng)險(xiǎn)較大。陽宗?，F(xiàn)狀水質(zhì)為Ⅲ類，要穩(wěn)定保持全湖Ⅲ類水質(zhì)，需嚴(yán)格控制近湖區(qū)域的開發(fā)強(qiáng)度。程?，F(xiàn)狀水質(zhì)除化學(xué)需氧量超過Ⅲ類外，其他考核指標(biāo)均在Ⅲ類以內(nèi)（不含氟化物），只有采取深入研究和綜合施策，降低化學(xué)需氧量負(fù)荷，程海才能達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)考核目標(biāo)。

③滇池、星云湖、杞麓湖、異龍湖。滇池2021年全湖水質(zhì)雖考核評(píng)價(jià)為Ⅳ類，但占湖泊容積98.4%的外海水質(zhì)為Ⅴ類，全湖平均透明度僅為0.59 m，長(zhǎng)期處于污染型湖泊可能性大，常態(tài)化暴發(fā)規(guī)模性藍(lán)藻水華風(fēng)險(xiǎn)高。星云湖、杞麓湖、異龍湖均屬污染較重的高原湖泊，若不采取科學(xué)、精準(zhǔn)、強(qiáng)力的治理措施，要實(shí)現(xiàn)Ⅳ類水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)難度較大。

2.正確處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系

在準(zhǔn)確把握保護(hù)治理的形勢(shì)與走勢(shì)基礎(chǔ)上，必須充分意識(shí)到?jīng)]有流域的高質(zhì)量發(fā)展就沒有湖泊的高水平保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)，切實(shí)樹立湖泊高水平保護(hù)和流域高質(zhì)量發(fā)展的危機(jī)意識(shí)，明確湖泊水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定向好和流域生態(tài)系統(tǒng)健康循環(huán)的目標(biāo)，認(rèn)準(zhǔn)低排放高效益的流域綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和節(jié)約型低碳化的流域生活發(fā)展方向，科學(xué)處理發(fā)展與保護(hù)的平衡關(guān)系，維持流域生態(tài)系統(tǒng)良性、可持續(xù)的健康循環(huán)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

3.對(duì)污染型湖泊采取針對(duì)性治理措施

污染型湖泊現(xiàn)狀水質(zhì)較差，應(yīng)從水資源、水污染、水生態(tài)三方面協(xié)同推進(jìn)治理工作。提高滇池流域城市節(jié)水水平，嚴(yán)控杞麓湖、星云湖、異龍湖農(nóng)業(yè)用水量，逐步降低流域用水總量，加大流域污水資源化利用程度，加快實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水工程、低污染水循環(huán)利用工程，減少農(nóng)業(yè)低污染水入湖量。繼續(xù)加大污染治理，在嚴(yán)格控制外源輸入的基礎(chǔ)上，加大滇池、星云湖、異龍湖污染底泥清淤力度，削減污染存量，加快星云湖、杞麓湖流域農(nóng)業(yè)面源污染治理。實(shí)施星云湖、杞麓湖入湖河流和溝渠生態(tài)治理工程，對(duì)截污治污工程進(jìn)行提質(zhì)增效。加大實(shí)施杞麓湖面山治理、星云湖徑流區(qū)植被恢復(fù)及生態(tài)脆弱區(qū)恢復(fù)力度，提高森林覆蓋率，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)能力，持續(xù)修復(fù)完善滇池、星云湖、杞麓湖、異龍湖湖濱緩沖帶，構(gòu)建昆明、江川、通海、石屏等城市生態(tài)系統(tǒng)。

4.進(jìn)一步完善五個(gè)方面對(duì)策

①盡快構(gòu)建動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)—精準(zhǔn)分析—科學(xué)決策—高效執(zhí)行的高效率保護(hù)治理體系。加快構(gòu)建覆蓋水量、水質(zhì)、水生態(tài)和流域生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。整合現(xiàn)有各湖泊專家團(tuán)隊(duì)資源，組建省級(jí)高原湖泊研究院，在各湖泊設(shè)立研究中心。建立科學(xué)分析與行政決策執(zhí)行的無縫對(duì)接機(jī)制，做到一線監(jiān)測(cè)、一線分析、一線決策、一線執(zhí)行、一線見效，形成“早發(fā)現(xiàn)、快決策、早動(dòng)作”的工作格局。

②盡快建成全覆蓋全收集全處理的流域截污治污設(shè)施體系和運(yùn)行機(jī)制。加強(qiáng)管網(wǎng)“跑冒滴漏”問題診斷，加快截污干管修復(fù)，支、次管網(wǎng)建設(shè)，污水處理廠提標(biāo)改造，盡快健全城鄉(xiāng)一體化的截運(yùn)管用并重的截污治污體系。盡快制定農(nóng)業(yè)面源污染治理全過程實(shí)施行動(dòng)方案，加快建成湖泊流域農(nóng)業(yè)節(jié)水減排灌區(qū)和良性運(yùn)行管理機(jī)制。

③強(qiáng)化流域水資源管理，構(gòu)建生態(tài)調(diào)度的管理體系。在修訂九湖保護(hù)條例時(shí)，確立湖泊生態(tài)水位、生態(tài)水量、生態(tài)調(diào)度的法律地位。抓緊制定并嚴(yán)格執(zhí)行各湖泊水資源生態(tài)調(diào)度年度方案，明確按動(dòng)態(tài)汛限水位實(shí)施湖泊調(diào)度管理。積極推進(jìn)水價(jià)改革，制定“一水一價(jià)”的差異化水價(jià)，推進(jìn)水資源優(yōu)化配置，污水以用促治，促進(jìn)水資源節(jié)約利用，保障湖泊生態(tài)水量。

④加快提升森林生態(tài)系統(tǒng)和水生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，構(gòu)筑健康循環(huán)的生態(tài)體系。從湖體區(qū)、近岸區(qū)、近湖區(qū)和流域4 個(gè)圈層加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計(jì)，明確生態(tài)功能分區(qū)，明晰規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容，重塑湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，加快形成健康循環(huán)的生態(tài)體系，建立健全森林、水系、湖濱和濕地生態(tài)功能運(yùn)行管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，出臺(tái)管理、考核和激勵(lì)制度，建立健全效益評(píng)價(jià)體系，提升流域森林、水系、湖濱和濕地運(yùn)行管護(hù)水平。

⑤多方爭(zhēng)取湖泊保護(hù)治理資金、擴(kuò)寬全民參與保護(hù)渠道。部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，財(cái)政部門組織滇池申報(bào)“山水林田湖草”系統(tǒng)治理試點(diǎn)；水利、農(nóng)業(yè)部門抓住國(guó)家“加強(qiáng)中低產(chǎn)田改造，新建1億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，新建改造一批大中型灌區(qū)”時(shí)機(jī)，整體打包“云南高原湖泊保護(hù)灌區(qū)節(jié)水改造和節(jié)水減排項(xiàng)目”，爭(zhēng)取國(guó)家支持；發(fā)展改革部門申請(qǐng)國(guó)家支持云南從西電東送中增加碳匯電價(jià)，用于設(shè)立高原湖泊保護(hù)治理基金；生態(tài)環(huán)境部門爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)九湖監(jiān)測(cè)工作的資金支持。建立省級(jí)“湖泊革命”攻堅(jiān)戰(zhàn)領(lǐng)導(dǎo)小組下的聯(lián)席會(huì)議制度，充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)省級(jí)各部門在湖泊保護(hù)治理中的作用。擴(kuò)寬全民參與保護(hù)的渠道，讓群眾多途徑、多方式主動(dòng)參與湖泊保護(hù)治理，形成全民共治、共護(hù)、共享的新治湖格局。