加快推進(jìn)水土流失重點治理的思路與任務(wù)

倪文進(jìn)

（水利部水土保持司，100053，北京）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視水土保持工作，作出一系列重大決策部署。各級水利部門以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和水利部決策部署，科學(xué)推進(jìn)水土流失綜合治理，取得顯著成效。水土保持重點工程年均治理水土流失面積1.3萬km2，帶動全社會年均治理水土流失面積約6萬km2，水土流失面積和強度持續(xù)呈現(xiàn)“雙下降”態(tài)勢，為促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善和經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。全國水土流失動態(tài)監(jiān)測成果顯示，2011—2021年，國家級重點治理區(qū)水土流失面積減少7.4萬km2，減幅為12.3%，是全國面上減幅的1.3倍，黃土高原地區(qū)歷史性實現(xiàn)了主色調(diào)由“黃”轉(zhuǎn)“綠”。長江流域金沙江下游及畢節(jié)地區(qū)、嘉陵江中下游、隴南陜南、三峽庫區(qū)等區(qū)域荒山荒坡面積減少70%。治理區(qū)原來跑水、跑土、跑肥的“三跑田”變成了保水、保土、保肥的“三保田”，有效保護(hù)了耕地資源，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，進(jìn)一步夯實了國家糧食安全基礎(chǔ)。

但我國水土流失量大面廣、局部地區(qū)嚴(yán)重的狀況沒有發(fā)生根本性改變，治理質(zhì)量和成效還不穩(wěn)固的現(xiàn)狀沒有發(fā)生全局性改變。2022 年12 月29 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強新時代水土保持工作的意見》（以下簡稱《意見》），首次以中央名義出臺關(guān)于水土保持工作的文件。《意見》提出，要堅持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，加快推進(jìn)水土流失重點治理。本文在總結(jié)成效基礎(chǔ)上，分析提出加快推進(jìn)水土流失重點治理的思路與任務(wù)。

一、圍繞實現(xiàn)水土保持率目標(biāo)，推動小流域綜合治理提質(zhì)增效

小流域綜合治理是我國水土流失防治70多年實踐中形成的一項代表性、綜合性措施體系。近10 年，水利部門在總結(jié)傳統(tǒng)小流域綜合治理經(jīng)驗基礎(chǔ)上，以滿足人民群眾日益增長的美好生活需要為目標(biāo)，因地制宜整合水土流失治理、流域水系整治、農(nóng)業(yè)面源污染防治、農(nóng)村人居環(huán)境改善等建設(shè)內(nèi)容，大力推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)，打造近4000條各具特色的生態(tài)清潔小流域，培育和發(fā)展了甘肅定西土豆、江西贛南臍橙、陜北蘋果、河北遷西板栗等一大批特色產(chǎn)業(yè)。2021年年底全國水土保持率達(dá)到72.04%，比2011年年底提高2.87個百分點。

進(jìn)入新發(fā)展階段，我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期，人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要日益增長，這對新階段水土流失重點治理工作，尤其是小流域綜合治理提出了更高層次的要求。對照推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，以及《意見》提出的2025年全國水土保持率達(dá)到73%、2035年達(dá)到75%的總體目標(biāo)，小流域綜合治理仍存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、綜合效益尚未得到充分發(fā)揮、生態(tài)清潔小流域占比低等問題。下一步，要在加強監(jiān)管、減少人為擾動、控制水土流失增量的同時，從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，持續(xù)強化水土流失防治，推動小流域綜合治理提質(zhì)增效，進(jìn)一步減少水土流失面積，降低侵蝕強度，如期實現(xiàn)水土保持率目標(biāo)。

1.啟動實施小流域綜合治理提質(zhì)增效

各地應(yīng)按《意見》要求將小流域綜合治理納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，調(diào)動全社會力量，加快水土流失治理步伐。在繼續(xù)按規(guī)劃實施好面上小流域綜合治理項目、完成小流域劃分與評價任務(wù)的同時，2023 年年初水利部、財政部圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略，優(yōu)先選擇一批具備條件的地方開展小流域綜合治理整溝、整村、整鄉(xiāng)、整縣一體化治理，創(chuàng)新治理模式，提升治理效益，為全面實施小流域綜合治理提質(zhì)增效積累經(jīng)驗。

2.大力推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)

2023 年2 月8 日，水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)的指導(dǎo)意見》。2023年7月18日，水利部發(fā)布生態(tài)清潔小流域建設(shè)技術(shù)規(guī)范，強化對地方的支撐與指導(dǎo)；統(tǒng)籌現(xiàn)有資金渠道，在推進(jìn)小流域綜合治理提質(zhì)增效中，以流域為單元，以水系、村莊和城鎮(zhèn)周邊為重點，依托綠水青山、田園風(fēng)光、鄉(xiāng)土文化和特色產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢條件，實施“小流域+”，因地制宜打造水源保護(hù)型、生態(tài)旅游型、綠色產(chǎn)業(yè)型、和諧宜居型、休閑康養(yǎng)型等特色小流域。

3.強化林草地水土流失防治

林草地水土流失是我國水土流失防治的重點區(qū)域。2021年全國水土流失動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，全國一半的水土流失面積來自林草地，其中82%為輕度侵蝕。《意見》提出，把鞏固提升森林、草原生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性作為水土流失預(yù)防保護(hù)的重點。水利部將把林草地水土流失防治作為消減水土流失面積“存量”的突破口，會同相關(guān)部門加強天然林和草原保護(hù)修復(fù)，提高林草地植被覆蓋度；落實草原禁牧休牧和草畜平衡制度，強化優(yōu)質(zhì)節(jié)水高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)飼草料基地建設(shè)、畜牧業(yè)措施、水土保持措施等集成配合，提升林草生態(tài)系統(tǒng)水土保持功能。

二、圍繞耕地保護(hù)和糧食安全，大力推進(jìn)坡耕地和侵蝕溝治理

近年，各地積極實施坡耕地綜合整治、侵蝕溝治理等水土保持重點工程，有效保護(hù)了耕地資源?！笆濉币詠恚珖矊ｍ椌C合整治坡耕地764萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），東北黑土區(qū)治理侵蝕溝1.18萬條、保護(hù)黑土耕地280余萬畝，為保障國家糧食安全貢獻(xiàn)了水保力量。但目前我國坡耕地高強度水力侵蝕問題依然突出，是治理攻堅的重點和難點。其中，6°以上坡耕地集中了我國近六成強烈及以上水蝕面積。以長江流域為例，共有坡耕地1.7億畝，坡耕地水土流失面積占區(qū)域水土流失面積的35%，土壤侵蝕量占區(qū)域土壤侵蝕總量的66%。2021年全國水土流失動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，全國坡耕地水蝕面積總量有所減少，但2021年全國坡耕地水蝕面積占全國水蝕面積的比重較2008年增長了2.56個百分點。同時，東北黑土區(qū)和西北黃土高原還存在大量高強度溝道侵蝕亟待治理。今后要將坡耕地和侵蝕溝作為水土流失強度“降級”的主陣地，加快推進(jìn)重點地區(qū)坡耕地水土流失綜合治理。

1.加快推進(jìn)坡耕地綜合治理前期工作

緊密銜接《全國水土保持規(guī)劃（2015—2030 年）》《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》等規(guī)劃，綜合考慮水土保持率目標(biāo)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、黑土地保護(hù)、國土整治等新形勢新要求，在編制流域和區(qū)域水土保持規(guī)劃中，進(jìn)一步明確坡耕地綜合治理、侵蝕溝治理等水土保持重點工程的布局、目標(biāo)任務(wù)，并根據(jù)現(xiàn)有資金渠道，將任務(wù)落實到3年或5年的實施方案中，分年度實施。

2.大力推進(jìn)重點區(qū)域坡耕地綜合治理

按照《黃河流域淤地壩建設(shè)和坡耕地水土流失綜合治理“十四五”實施方案》，繼續(xù)在黃河流域八省區(qū)實施坡耕地水土流失綜合治理工程。依據(jù)《國家黑土地保護(hù)工程實施方案（2021—2025 年）》，加快推進(jìn)東北黑土區(qū)侵蝕溝治理。長江上中游等重點區(qū)域坡耕地綜合治理結(jié)合小流域綜合治理提質(zhì)增效實施，同時加快完善前期工作，積極爭取多渠道資金加快推進(jìn)。

3.加強協(xié)調(diào)配合綜合施策

發(fā)揮好水利部門牽頭組織和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，以縣為單位，強化水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等多部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，協(xié)同推進(jìn)侵蝕溝與坡耕地治理、農(nóng)田建設(shè)、保護(hù)性耕作等治理項目，科學(xué)布局水土保持工程措施與灌溉排水設(shè)施、植物措施、休耕輪作、防護(hù)林等措施，綜合施策，更好地發(fā)揮治理保護(hù)效益。在有條件的地區(qū)探索將緩坡耕地與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃、同步實施。

三、圍繞減少入河入庫泥沙，突出抓好泥沙集中來源區(qū)水土流失治理

黨的十八大以來，小流域綜合治理、新建與改造淤地壩和攔沙壩、坡改梯等一系列重點工程持續(xù)實施，在減少入黃泥沙，有效防治崩崗、石漠化集中區(qū)域水土流失等方面發(fā)揮了巨大作用。黃河攜帶的泥沙從曾經(jīng)實測每年16億t降為2000年以來實測每年近3億t，黃土高原蓄水保土能力明顯增強。2021年西南石漠化地區(qū)水土流失面積較2011年減少3.44萬km2，減幅達(dá)12.4%。近10年，中央資金支持福建、江西、湖南、廣東、廣西等崩崗治理任務(wù)較重的五省（自治區(qū)）累計治理崩崗1700余座，有效改善區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。

黃河中游多沙粗沙區(qū)仍然是我國水力侵蝕面積占土地面積比例最大和高強度水力侵蝕發(fā)生率最高的區(qū)域。2021年全國水土流失動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，黃河中游多沙粗沙區(qū)水力侵蝕面積占區(qū)域土地總面積的53%，其中62%為中度及以上等級，27%為強烈及以上等級，均為全國平均水平的2.5倍。同時，我國南方地區(qū)仍然存在分布較廣的崩崗和石漠化區(qū)域，土壤侵蝕量大、危害較重，亟待治理。《意見》提出，以減少入河入庫泥沙為重點，突出抓好黃河多沙粗沙區(qū)特別是粗泥沙集中來源區(qū)綜合治理。貫徹落實《意見》，要繼續(xù)將淤地壩、攔沙壩和病險淤地壩除險加固等作為泥沙集中來源區(qū)水土流失綜合治理重要措施，高質(zhì)量推進(jìn)工程建設(shè)和管理，協(xié)同推進(jìn)重點區(qū)域崩崗和石漠化綜合治理。

1.持續(xù)實施淤地壩和攔沙壩工程建設(shè)

依據(jù)現(xiàn)有規(guī)劃，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)淤地壩和粗泥沙集中來源區(qū)攔沙壩建設(shè)，完成“十四五”期間新建1400座以上淤地壩和2500 座以上攔沙壩的規(guī)劃任務(wù)。加強新建淤地壩建設(shè)質(zhì)量和安全監(jiān)管，建立項目前期工作質(zhì)量抽查、工程建設(shè)質(zhì)量專項抽查等機制，常態(tài)化開展淤地壩工程建設(shè)質(zhì)量檢查。謀劃推進(jìn)晉陜蒙砒砂巖區(qū)新一期沙棘生態(tài)減沙工程建設(shè)，鞏固治理成果。

2.組織開展新一期病險淤地壩和老舊淤地壩提升改造

依據(jù)2022 年完成的大中型淤地壩風(fēng)險隱患排查成果，結(jié)合近年病險淤地壩除險加固實施情況，研究制定新一期病險淤地壩除險加固和老舊淤地壩提升改造實施方案并推進(jìn)實施。同時比照病險水庫除險加固，建立淤地壩除險加固常態(tài)化機制。

3.強化淤地壩（攔沙壩）管護(hù)

建立健全淤地壩日常維修養(yǎng)護(hù)機制和養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，落實淤地壩行政、技術(shù)和巡查等“三個責(zé)任人”，多渠道籌集維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費和巡查責(zé)任人報酬。結(jié)合實際完善淤地壩相關(guān)管理制度，強化淤地壩安全運用。按規(guī)定開展淤地壩登記、銷號工作，加強淤地壩管理信息系統(tǒng)應(yīng)用。以下游影響范圍內(nèi)有居民點或?qū)W校、交通、工礦等重要設(shè)施的大中型淤地壩為重點，2024年年底實現(xiàn)重要淤地壩“四預(yù)”（預(yù)報、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案）應(yīng)用全覆蓋。

4.協(xié)同推進(jìn)崩崗和石漠化綜合治理

按照《長江重點生態(tài)區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021—2035年）》《南方丘陵山地帶生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021—2035年）》，在崩崗、石漠化集中區(qū)域，強化水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域重大工程的協(xié)同配合，以流域為單元實施綜合治理，科學(xué)配置自然保護(hù)和人工修復(fù)措施，有效遏制崩崗侵蝕和石漠化的發(fā)展，減少水土流失對人民生命財產(chǎn)、耕地以及基礎(chǔ)設(shè)施的危害，保護(hù)和合理利用水土資源。

四、圍繞提升管理能力和水平，加快完善水土保持重點工程建管與投入保障機制

近年，水土保持重點工程建管機制不斷完善，工程建設(shè)效能得到持續(xù)發(fā)揮。水利部印發(fā)《水利部關(guān)于進(jìn)一步推動水土保持工程建設(shè)以獎代補的指導(dǎo)意見》等，會同國家發(fā)展改革委、財政部分別印發(fā)《黃土高原地區(qū)淤地壩工程建設(shè)管理辦法》《中央財政水利發(fā)展資金水土保持工程建設(shè)管理辦法》，創(chuàng)新工程建設(shè)管理與投入機制，加強和規(guī)范工程建設(shè)管理。但對比深入推進(jìn)生態(tài)文明體制改革以及推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展實施路徑的目標(biāo)要求，水土保持工作在投入、預(yù)防、治理等方面仍存在一些重點難點堵點問題，水土保持改革創(chuàng)新能力仍有待提高，更加成熟、高效的建管制度體系有待建立健全。要落實《意見》要求，加快構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、全社會共同參與的水土保持工作格局，實行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實的工作機制，發(fā)揮地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度“指揮棒”作用，完善和創(chuàng)新水土保持工程建管與投入保障機制，推動重點工程建設(shè)效能提升。

1.創(chuàng)新投入保障機制

堅持水土保持公益性屬性，落實中央和地方財政水土保持投入責(zé)任，保障水土保持投入，制定出臺鼓勵和支持社會資本參與水土流失治理指導(dǎo)意見，完善水土流失治理成果產(chǎn)權(quán)激勵等機制。指導(dǎo)地方推進(jìn)淤地壩淤積和侵蝕溝、崩崗、石漠化治理等，形成可以長期穩(wěn)定利用的耕地，按程序用于耕地占補平衡。指導(dǎo)地方積極探索利用坡耕地綜合整治后新增糧食產(chǎn)能納入耕地占補平衡的新機制。發(fā)掘和培育水土流失治理的綜合效益，鼓勵利用地方政府專項債券、政策性開發(fā)性金融扶持政策，積極對接政策性、開發(fā)性、商業(yè)性金融機構(gòu)，用足用好貸款期限、貸款利率、資本金比例等方面金融支持水利優(yōu)惠政策，拓寬資金籌措渠道。

2.強化工程建設(shè)管理

為滿足鄉(xiāng)村振興和美麗中國建設(shè)需要，結(jié)合流域和區(qū)域水土保持規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，科學(xué)確定水土流失防治范圍、目標(biāo)任務(wù)，合理安排實施重點工程。嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，開展工程前期工作，確保設(shè)計深度滿足施工要求，優(yōu)化項目審批程序，加快前期工作進(jìn)度。同時，各級水利部門應(yīng)進(jìn)一步加強水土保持重點工程前期工作質(zhì)量抽查和建設(shè)監(jiān)管，綜合運用督查、稽察、審計、質(zhì)量檢驗等手段，確保工程建設(shè)質(zhì)量、資金和生產(chǎn)安全。

3.健全工程建設(shè)和管護(hù)機制

鼓勵和支持地方探索創(chuàng)新工程建設(shè)管理方式，積極推行以獎代補、以工代賑等建設(shè)模式，發(fā)揮好村級組織、土地使用者、承包經(jīng)營者作用，引導(dǎo)社會資本和治理區(qū)群眾參與工程建設(shè)、運營和管護(hù)。指導(dǎo)地方結(jié)合本地區(qū)實際，制定出臺水土保持重點工程運行維護(hù)費用政府和受益主體分?jǐn)傉?，落實工程管護(hù)主體、責(zé)任和經(jīng)費。