構建城市托育服務體系的思考

劉晉祎

摘? 要? 城市構建托育服務體系是一項重要的民生工程。從當前構建托育服務體系的地方實踐來看，基本分為四種模式：一是公立醫(yī)療機構與教育機構相結合的托育服務供給模式；二是內(nèi)嵌社區(qū)服務體系的托育服務供給模式；三是滿足多元化需求的社會化托育服務供給模式；四是單位內(nèi)部設置托育點和鼓勵家庭設立托育點的供給模式。當前，城市托育服務體系仍存在一些突出難題。因此，要加快培育托育服務多維模式，注重理順工作機制，強化托育資金保障，提升托育服務智慧化水平，加強托育師資培育，構建多元一體城市托育服務體系。

關鍵詞? 民生；托育服務；實踐模式；優(yōu)化策略

2021年3月6日全國“兩會”期間，習近平總書記在全國政協(xié)醫(yī)藥衛(wèi)生界教育界聯(lián)組會上專門詢問過托育工作情況，并對其表達了高度關切。2019年國務院辦公廳印發(fā)《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》；黨的十九屆五中全會通過的“十四五”規(guī)劃建議中首次提出發(fā)展普惠托育服務體系，降低生育養(yǎng)育教育成本；黨的二十大報告首次提出建立生育支持政策體系。[1]做好3歲以下嬰幼兒的托育服務工作，是貫徹落實生育支持政策體系的必備環(huán)節(jié)。當前，養(yǎng)育成本逐年攀升和嬰幼兒無人照料的問題，已經(jīng)逐漸成為阻礙生育的重要因素。可以說，在三孩政策實施、出生人口逐年下降、生育意愿不強等多重政策與現(xiàn)實狀況疊加的背景下，城市構建完善托育服務體系成為了地方民生體系的重要一環(huán)和人民群眾的重要期盼，也成為了檢驗地方政府為群眾辦實事的重要維度。

一、城市構建托育服務體系的地方實踐模式

從城市的實踐來看，多數(shù)都根據(jù)地方實際出臺了促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的實施意見，將托育服務納入“十四五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，聚焦托育難題，加快發(fā)展多種形式的托育服務體系，并將其作為城市重點民生工程推進。概括起來，主要有以下幾種模式：

（一）模式一：公立醫(yī)療機構與教育機構相結合的托育服務供給模式

此種模式是由公立醫(yī)療機構與教育機構合作開展的具有醫(yī)育結合特點的托育服務。例如，青島市婦女兒童醫(yī)院與枕海山莊幼兒園—青島市優(yōu)幼起點托育照護中心合作成立醫(yī)育結合托育中心，主要致力于醫(yī)院職工子女3歲以下嬰幼兒的托育養(yǎng)護服務及親子家教指導。在這種模式中，醫(yī)院成立嬰幼兒養(yǎng)育照護服務指導中心，依托本區(qū)（市）婦幼保健機構，建立區(qū)（市）嬰幼兒養(yǎng)育照護服務指導中心，為托育服務提供醫(yī)療技術支撐。教育機構則無償提供場地設施，并選拔師資，為醫(yī)院開展醫(yī)育結合實踐提供支持。同時，優(yōu)先接收醫(yī)院職工子女入托，托育費用給予優(yōu)惠，為醫(yī)院職工提供便捷、安全、優(yōu)質(zhì)、普惠性全方位的托育服務。從這種模式的優(yōu)勢來看，通過醫(yī)院和托育機構強強聯(lián)合，解決了職工的后顧之憂，形成了“醫(yī)”中有“育”、“育”中有“醫(yī)”的照護格局。

（二）模式二：內(nèi)嵌社區(qū)服務體系的托育服務供給模式

此種模式主要以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)為依托，為社區(qū)群眾提供普惠性托育服務供給，打造社區(qū)嵌入式普惠托育點，突出原址托育便民服務，有力增強托育服務的可及性，提供價格普惠、優(yōu)質(zhì)、靈活的便利托育服務。社區(qū)成為托育服務的直接提供者，[2]承擔著為居民提供最直接最便利服務的職能。例如，成都在全市范圍內(nèi)依托社區(qū)已有的公共服務設施，建設“蓉易托”社區(qū)智慧托育中心，降低新建成本，提高托育服務享有的便捷性。當前，部分城市社區(qū)充分挖掘閑置空間，利用社區(qū)公有房屋、黨群活動中心，通過“城鄉(xiāng)聯(lián)盟”等形式，建立社區(qū)“嬰幼兒照護驛站”。這一模式較好地利用了本土已有資源來完善托育服務體系，滿足當?shù)厝罕妼ν杏盏幕拘枨蟆?/p>

（三）模式三：滿足多元化需求的社會化托育服務供給模式

此種模式主要是充分利用社會資本來發(fā)展托育服務體系，鼓勵社會資本投入，實行市場化運營，滿足不同層次的托育服務需求。例如，西安支持托育機構設置普惠性托位，鼓勵大中型企業(yè)開設普惠性嬰幼兒照護服務機構，最大限度滿足群眾的基本托育服務需求。青島城陽區(qū)的“惠洛克國際兒童之家”是國內(nèi)首家集孕期、產(chǎn)后、育兒照護與指導于一體的母嬰健康服務管理中心，較好地滿足了高端人群的托育服務需求。社會化的托育服務機構基本都是民辦機構，根據(jù)各自的市場定位和服務目標群體的不同，實施不同的價位標準。部分機構依托已有嬰幼兒教育資源，側重于普惠性托育服務供給，而部分機構則側重于差異化、個性化服務，打造高標準的市場化托育服務機構，滿足高端人群的托育服務需求和商住小區(qū)3歲以下嬰幼兒就近入托需求。

（四）模式四：單位內(nèi)部設置托育點和鼓勵家庭設立托育點的供給模式

此種模式主要是通過在機關、企事業(yè)單位設立托育點，為職工提供福利性托育服務，解決職工“帶娃難”的問題。部分城市鼓勵機關、企事業(yè)單位舉辦嬰幼兒照護服務機構，同時也鼓勵國有和國有控股企業(yè)、二級以上公立醫(yī)療機構率先建立嬰幼兒照護服務機構，有條件的可向社會開放。例如，濟寧市打造國有企業(yè)引領辦托模式，組建山東省首家國有托育集團即“濟寧國投托育”，建立山東省第一家市級托育綜合服務中心。同時，注重對單位內(nèi)部已有的具有惠及婦幼功能的機構和場所內(nèi)嵌托育照顧功能，為職工3歲以下嬰幼兒提供方便可及服務。此外，家庭式托育被作為完善托育服務體系的重要一環(huán)在中央和部分省市文件中被多次提到，[3]地方城市還注重家庭托育點的建設，以家庭托育機構試點的形式來推動。

二、城市構建托育服務體系的現(xiàn)存難題

（一）托育服務供給與需求存在一定程度錯位

從目前的托位利用率與3歲以下嬰幼兒數(shù)量來看，存在著供需錯位問題。一方面，托位閑置率較高；另一方面，按照每千人托位數(shù)計算，托位供給缺口還較大。這在一定程度上反映了托育服務供給的結構還有待優(yōu)化。多數(shù)家庭存在潛在的托育服務需求，但是受到托育費、距家半徑、師資等方面的影響，這種潛在的需求并沒有轉(zhuǎn)化為有效的托育需求，從而使部分民辦托育機構的托位利用率較低。目前，城市的托育服務機構以民辦機構為主，缺少公辦和普惠性機構，雖然在建構主體、運營模式等方面做出了一系列探索，但是，還遠遠沒有達到優(yōu)化供給結構的整體效應。

（二）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和資金支持面臨困境

托育服務涉及衛(wèi)健、審批、市場監(jiān)管、教育、民政、消防、自然資源、住建、工會、婦聯(lián)等多個部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大。同時，在托育機構建設、運營獎補、示范獎勵、托兒費報銷、托幼服務人才培養(yǎng)等方面的財政支持力度還不夠大、政策還需要進一步明確，對于普惠托育機構的運營補貼金額還比較低。針對托育行業(yè)的普惠性金融保險產(chǎn)品較少，托育機構融資難度較大，相關責任保險及托育機構運營保險等比較欠缺。

（三）民營托育服務機構發(fā)展動力不足

當前，民營托育機構在數(shù)量上占據(jù)絕對優(yōu)勢，是整個托育服務體系不可或缺的重要力量。但是，從目前情況來看，托育服務機構管理隸屬衛(wèi)健委，托育服務屬于非基本公共服務，這直接導致政府投入少，民辦機構的運營成本較高。同時，由于3歲以下嬰幼兒照護服務具有特殊性，涉及安全、消防、教育、飲食等多個方面，經(jīng)營風險也較大，使企業(yè)投資動力不足。家長對托育機構持有一定的“不放心”心態(tài)，一旦孩子在“入托”過程中出現(xiàn)任何不適應的情況，極有可能會要求“退托”，從而導致民營托育機構的收入不穩(wěn)定，增加了資金壓力。

（四）托幼一體化發(fā)展面臨一定困境

目前，托育服務體系與學前教育體系的銜接融合還面臨一定的困境。一是托育體系與學前教育體系管理體系分離。3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展工作牽頭部門為衛(wèi)健委，3—6歲兒童學前教育主管部門為教育部門。即使幼兒園有拓展托育服務的意愿，卻因監(jiān)管標準不同及場地限制等問題，而不得不望而卻步。二是3歲以下嬰幼兒與3—6歲兒童托育教育的銜接不順暢。學前教育教師對幼小銜接的策略方法比較熟悉，能夠自覺運用到教學工作之中，而在托幼銜接方面，雖然大部分幼兒園會開展入園適應工作，但托幼銜接教師缺少培訓，導致教學策略缺乏過渡性和遞進性。

（五）托育服務專業(yè)人才隊伍建設有待加強

面向3歲以下嬰幼兒的托育服務人才，多由職業(yè)培訓中心或職業(yè)培訓學校培養(yǎng)，這直接導致托育服務工作者的專業(yè)水平不高，缺乏研究型人才，并且存在著從業(yè)人員流動性較大的問題。同時，地方政府對于托育服務專業(yè)化人員并沒有明確規(guī)范的師資評價體系，能夠與托育服務產(chǎn)生一定關聯(lián)的資格證較為分散，例如，保育員資格證、育嬰師證、護師資格證、幼兒園教師資格證等。[4]從業(yè)人員的專業(yè)職稱評價體系尚未建立，薪金待遇和社會地位還處于較低水平，影響了托育服務人員的從業(yè)主動性和工作積極性。

三、城市構建托育服務體系的策略

城市要從以下五個層面來進一步推動托育服務工作，形成供需結構對稱、多方參與共建、價位公平合理、群眾方便可及、托育質(zhì)量可靠的托育服務體系。

（一）注重構建多維模式，形成托育服務的四梁八柱

針對托育服務供給與需求的錯位問題，可根據(jù)“為誰服務、誰來服務、服務什么、怎么服務、何處服務”[5]這一問題清單，將普惠安全的社區(qū)托育、務實高效的企業(yè)托育、專業(yè)科學的機構托育和靈活溫馨的家庭托育進行融合，滿足不同群體的托育服務需求，構建托育服務體系的四梁八柱，解決“托育公辦缺位”“托育需求差異化”和“家庭照護缺失”等問題。在普惠安全的社區(qū)托育方面，按照就近快捷、原址托育的原則，鏈接基層社會治理體系，將托育服務設施作為城市更新體系的必備要素，在城市居住社區(qū)建設中補短板和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造中結合小區(qū)狀況和居民意愿統(tǒng)籌推進托育服務設施建設，打造完善15分鐘社區(qū)托育圈，[6]大力建構社區(qū)化、普及化的托育照顧網(wǎng)絡。[7]在務實高效的企業(yè)托育方面，積極鼓勵大中型企業(yè)用好相關政策，在職工托育服務方面積極實踐，充分利用國企力量，加強與優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)合作，引入專業(yè)機構規(guī)范化管理運營，延長或調(diào)整托育時間、提供夜間托育等。在專業(yè)科學的機構托育方面，促進多個托育服務運營主體抱團發(fā)展，明確牽頭主體，進一步發(fā)揮規(guī)模效應，實現(xiàn)資源互補，打造品牌化托育機構。在靈活溫馨的家庭托育方面，出臺關于家庭托育的地方性規(guī)范，推動家庭托育標準化、規(guī)范化發(fā)展。

（二）注重理順工作機制，提高統(tǒng)籌托育工作的能力

第一，探索成立由衛(wèi)健委、發(fā)改委等部門和單位牽頭的托育服務統(tǒng)籌推進領導小組，負責統(tǒng)籌托育服務工作的頂層設計、協(xié)調(diào)聯(lián)絡、督促指導等工作，并明確衛(wèi)健部門作為托育服務機構的業(yè)務主管部門。第二，由領導小組協(xié)同相關部門完善規(guī)劃、土地、用房、財政、投融資、人才等支持政策，優(yōu)先支持創(chuàng)辦普惠性嬰幼兒照護服務機構，明確普惠性嬰幼兒照護服務機構的界定標準、創(chuàng)辦條件和收費標準，為民營托育機構注入發(fā)展動力。第三，充分利用已有的嬰幼兒健康保障資源，由衛(wèi)健部門提出各級婦幼保健機構加入嬰幼兒照護服務行列的相關制度，推進醫(yī)育一體的嬰幼兒照護服務，為嬰幼兒成長提供專業(yè)醫(yī)學支持和照護支持。第四，由地方工會牽頭，聯(lián)合企業(yè)工會探索企業(yè)內(nèi)部建立互助服務機制，成立嬰幼兒照護服務互助協(xié)會，參與本單位托育服務的監(jiān)督評價工作。第五，在托幼一體化方面，明確主管部門與相關部門職責，加強部門間協(xié)調(diào)配合，鼓勵社會舉辦的托育機構，與就近幼兒園建立穩(wěn)定聯(lián)系，為入托嬰幼兒提供體驗幼兒園教學活動和環(huán)境的機會，做好托育機構嬰幼兒入幼兒園的銜接工作。

（三）注重運用各方資源，強化托育資金的多維保障

第一，在有條件的地區(qū)探索設立國有資金引導和社會資本力量參與的托育服務事業(yè)發(fā)展基金，支持地方托育行業(yè)發(fā)展，并按照實際入托人數(shù)補助運營經(jīng)費等，引導社會力量開辦普惠性專業(yè)化托育服務機構，制定普惠性托育機構資金獎勵辦法，激發(fā)辦托育機構的積極性。第二，完善托育支持政策，落實用人單位職工保育費報銷制度。同時，關注特殊家庭，針對經(jīng)濟能力較弱家庭，采取發(fā)放生育津貼、減免稅收和保育補貼等措施。第三，將家庭托育點納入政府規(guī)范化管理服務和托位或房租補貼等支持范圍，科學設定家庭托育準入門檻，通過獎勵補助、購買服務等方式，降低運營成本。設立適兒化改造項目基金，定期遴選從事家庭托育的部分場所空間進行適兒化改造，打造家庭托育示范點，形成示范帶動效應。第四，加強家庭養(yǎng)育指導，多渠道幫助父母提高科學育兒能力。對于缺乏時間支持的如雙職工家庭，通過延長產(chǎn)假、雙產(chǎn)假和彈性工作時間等方式，降低育兒家庭的照護壓力。

（四）注重運用數(shù)字技術，提升托育服務智慧化水平

第一，充分利用“智慧托育”等平臺系統(tǒng)，健全托育服務機構數(shù)據(jù)平臺，共享各機構基本信息，包括機構地址、機構性質(zhì)、項目設置、硬件設施、提供托位數(shù)以及從業(yè)人員情況等信息。第二，建立從業(yè)人員考核評價共享平臺，公開從業(yè)人員考核結果和服務家庭的評價情況。監(jiān)管部門動態(tài)掌握嬰幼兒照護機構相關信息，并快速判斷機構運營中存在的問題，以提供政策和資金支持，實現(xiàn)智慧托育。第三，為育兒家庭提供自助查詢信息通道，使育兒家庭能夠方便快捷地了解到機構相關信息，并開放用戶反饋通道，實現(xiàn)供需雙方信息共享。第四，建立育兒家庭交流網(wǎng)絡，供育兒家庭反饋嬰幼兒照護需求和交流育兒經(jīng)驗。加強宣傳，提升全社會對嬰幼兒照護的認知，并通過平臺及時了解育兒家庭的多樣化需求，從而促進資源精準配置，減少供非所求現(xiàn)象。

（五）注重托育師資培育，增強托育服務專業(yè)化水平

第一，發(fā)揮托育服務產(chǎn)教聯(lián)盟的作用，支持中等職業(yè)學校、技工院校、職業(yè)學院增設托育服務相關專業(yè)，鼓勵相關院校、培訓機構與用人單位合作開展培養(yǎng)培訓工程。第二，探索成立托育行業(yè)協(xié)會及相應細分領域的專業(yè)委員會，建立托育從業(yè)人員技能證書等級考核制度，探索保育（保?。┤藛T行業(yè)評價機制，穩(wěn)步提高從業(yè)人員薪資待遇和勞動保障，穩(wěn)定人才隊伍。第三，建立統(tǒng)一的嬰幼兒照護服務人才隊伍儲備池，鼓勵開設相關專業(yè)的院校與嬰幼兒照護服務機構建立合作關系，為學生提供對口實習崗位。鼓勵部分幼兒教師重點學習托育相關知識，符合托育機構人員資質(zhì)要求后轉(zhuǎn)崗開展托育服務，為幼兒園實行托幼一體化提供堅實的師資保障。第四，鼓勵行業(yè)培訓機構從職業(yè)道德、早期教育、生活護理、安全教育以及心理健康等多方面出發(fā)，開發(fā)科學全面的特色課程培訓體系，遵循崗前培訓、試用期考核和全周期評測的原則，嚴格把控培訓和考核質(zhì)量，致力提高嬰幼兒照護從業(yè)人員綜合素質(zhì)。

參考文獻：

[1]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022：49.

[2]楊菊華.托育服務體系建設的意義、問題和路徑[J].人民論壇，2021（28）：60-64.

[3]馬瑜駿.發(fā)展高質(zhì)量家庭式托育服務：國際經(jīng)驗及啟示[J].社會建設，2021，8（06）：15-24+39.

[4]樊曉嬌，陳煒.家庭式托育服務供給：特點、困境與出路——基于廣州市F品牌托育園的調(diào)查[J].中州學刊，2022（05）：66-74.

[5]楊菊華.論3歲以下嬰幼兒社會化托育服務中的“五W服務”[J].福建論壇（人文社會科學版），2020（01）：167-177.

[6]聶秋月.城市社區(qū)托育服務建設的契機、挑戰(zhàn)及思考——以上海市為例[J].經(jīng)濟研究導刊，2023（13）：58-61.

[7]李曉敏，婁婉婉，鄧祖麗穎.普惠性托育服務政策執(zhí)行現(xiàn)實問題、原因分析及優(yōu)化建議[J].教育導刊，2023（08）：50-58.

本文系2019年國家社會科學基金青年項目“普惠性與差異性平衡視域下提高民生水平研究”（編號19CKS018）的階段性成果。

（作者系中共青島市委黨校馬克思主義學院副院長、副教授、博士）

【責任編輯：方曉紅】