人大及其常委會重大事項(xiàng)決定權(quán)地方立法研究
——以30部省級地方性法規(guī)為例

吳曉旭 堵仁展

（河南中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院，北京市盈科（鄭州）律師事務(wù)所，鄭州，450000）

一、問題的提出

重大事項(xiàng)決定權(quán)是人大及其常委會作出決議、決定的權(quán)力依托。2021年10月，習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上明確指出：“地方各級人大及其常委會要結(jié)合實(shí)際，制定和完善討論決定重大事項(xiàng)具體辦法，提高討論決定工作實(shí)效。各級政府要制定工作制度，落實(shí)政府重大決策出臺前向本級人大報(bào)告的要求，同時(shí)各級黨委要支持和保證人大依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，健全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，推動討論決定重大事項(xiàng)制度化常態(tài)化?！睘橥晟迫舜蠹捌涑Ｎ瘯卮笫马?xiàng)決定權(quán)的法治化運(yùn)行提供了根本遵循和行動指南。

有關(guān)重大事項(xiàng)決定權(quán)的已有研究成果，主要集中在重大事項(xiàng)的范圍界定；決定權(quán)與人大其他三項(xiàng)職權(quán)的關(guān)系；人大決定權(quán)與黨委、政府決策權(quán)的關(guān)系以及重大事項(xiàng)決議、決定文本的性質(zhì)研究等，在夯實(shí)理論基礎(chǔ)、拓展研究視野等方面進(jìn)行了有益探索。然而，鮮有學(xué)者在我國省級地方全面出臺重大事項(xiàng)決定權(quán)專項(xiàng)立法的趨勢下，對現(xiàn)有30部省級地方立法進(jìn)行全面梳理。重大事項(xiàng)決定權(quán)地方立法走在國家立法的前面，但是由于缺少直接上位法依據(jù)，立法中出現(xiàn)“各自為政”的情況，這必然會導(dǎo)致實(shí)踐中的權(quán)力行使也出現(xiàn)地域差異，影響人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威性以及法律規(guī)范的嚴(yán)肅性。因此，筆者以省級地方專項(xiàng)立法為考察對象，依照最樸素的研究方法——文本分析法，展開對法規(guī)條款庖丁解牛式的分解，探求完善人大及其常委會重大事項(xiàng)決定權(quán)立法的路徑選擇。

二、重大事項(xiàng)決定權(quán)地方立法現(xiàn)狀及存在的問題

截至2023 年6 月，我國省級地方中，除寧夏回族自治區(qū)和臺灣地區(qū)、香港、澳門，其余地方均已經(jīng)制定了重大事項(xiàng)決定權(quán)專項(xiàng)地方性法規(guī)。

（一）首次制定時(shí)間集中，回應(yīng)性特征明顯

重大事項(xiàng)決定權(quán)地方立法始于1988年，集中立法的時(shí)間段是2000 年—2011 年，共有23 部地方立法通過，占比76.6%；通過于1994年—1999年的共4部，占比13.3%；通過于2012—2022 年的2 部，占比6%（具體詳情見表1）。

表1 30部省級地方性法規(guī)首次制定通過時(shí)間

探究這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因主要有以下兩點(diǎn)，其一，黨注重政治建設(shè)和政治體制改革，特別是對人大職能的認(rèn)識逐步深入。例如2002年11月，黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，“保證人民代表大會及其常委會依法履行職能，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志”。決定權(quán)對于沒有立法權(quán)的地方人大及其常委會具有“小立法”作用，報(bào)告首次把人大決策與立法放在一起，是對一些地方“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的制度性糾偏。2007 年11 月，黨的十七大報(bào)告提出，“支持人民代表大會依法履行職能，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”，在此原則重要指引下，地方人大對自身職權(quán)的行使方式有了更準(zhǔn)確的認(rèn)識。其二，《立法法》《監(jiān)督法》的相繼制定與通過，為人大依法、科學(xué)行使職權(quán)提供了規(guī)范性指引，成為地方人大制定決定權(quán)專項(xiàng)法規(guī)的重要依據(jù)。

（二）事項(xiàng)范圍列舉設(shè)置兜底條款，涵蓋范圍隨意性特征明顯

省級地方性法規(guī)對事項(xiàng)范圍的列舉方式有“一條式列舉”“兩條式列舉”“三條式列舉”（見表2）。

表2 省級地方性法規(guī)中重大事項(xiàng)范圍的列舉方式

“兩條式列舉”的將事項(xiàng)范圍分為應(yīng)當(dāng)由人大常委會作出決議或者決定的事項(xiàng)和應(yīng)當(dāng)向人大常委會報(bào)告的事項(xiàng)?！叭龡l式列舉”中，增加一條“經(jīng)人大常委會審議之后報(bào)備案”的規(guī)定。

另外在這30部地方性法規(guī)當(dāng)中，事項(xiàng)范圍列舉最后均設(shè)置有兜底條款，兜底條款的表述分為兩種，第一種為“法律、法規(guī)規(guī)定的由人大常委會討論、決定的其他事項(xiàng)”，第二種為“其他應(yīng)當(dāng)由常委會討論、決定的事項(xiàng)或者人大常委會認(rèn)為需要討論、決定的其他事項(xiàng)”①。前者的表述方式將決定權(quán)的范圍明確限定在必須有上位法作為依據(jù)，后者的表述方式自主性更強(qiáng)，即人大及其常委會主觀認(rèn)為應(yīng)當(dāng)或者有必要由其討論、決定的事項(xiàng)，均屬于重大事項(xiàng)的范圍。

（三）事項(xiàng)提出主體廣泛，但缺乏一致性規(guī)定

提出主體的廣泛性在一定程度上代表了事項(xiàng)來源的廣泛性。整體上看，有權(quán)提出重大事項(xiàng)議案、報(bào)告的主體與有權(quán)提出一般議案的主體一致，但各省的規(guī)定仍略有差別（見表3）。

表3 省級地方性法規(guī)中重大事項(xiàng)提出主體及其出現(xiàn)次數(shù)

值得注意的一個(gè)立法現(xiàn)象是，有11部地方性法規(guī)區(qū)分了提出重大事項(xiàng)議案和報(bào)告的主體（詳見表4）。

表4 區(qū)分提出重大事項(xiàng)議案、報(bào)告主體的11部法規(guī)

通過上述分析，可以看出“報(bào)告類”和“備案類”的事項(xiàng)類型為人大及其常委會作出決定、決議后的執(zhí)行情況以及專屬于其他國家機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的事項(xiàng)，人大及其常委會履行的是監(jiān)督權(quán)。其中“一府一委兩院”是無爭議的報(bào)告主體，但是對于“兩院”是否享有重大事項(xiàng)提案權(quán)，地方立法中尚未致一。筆者考察了未將“兩院”列入提案主體的地方性法規(guī)（福建、浙江、廣西、北京、新疆），發(fā)現(xiàn)此種規(guī)定與這些地方人大常委會議事規(guī)則中議案提出主體的規(guī)定相一致。但是，在《全國人大議事規(guī)則》第二十三條、《全國人大常委會議事規(guī)則》第十八條中，最高人民法院、檢察院均有權(quán)向全國人大及其常委會提出議案，筆者認(rèn)為重大事項(xiàng)議案在本質(zhì)上也是議案，地方性法規(guī)將“兩院”排除出議案提出主體的規(guī)定與全國人大及其常委會議事規(guī)則有所抵牾。

（四）程序設(shè)置多為量身定制，創(chuàng)新性特征明顯

現(xiàn)有省級地方立法已然考慮到重大事項(xiàng)所具有的臨時(shí)性與緊迫性特點(diǎn)②，相應(yīng)的程序設(shè)置區(qū)別于一般議案。表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：

第一，議案形式設(shè)置具體要求，規(guī)定有重大事項(xiàng)議案形式要求的共23部③，占比77%，超一半以上的地方已經(jīng)認(rèn)識到，形式規(guī)范完整、內(nèi)容詳細(xì)科學(xué)的重大事項(xiàng)議案對于規(guī)范審議流程、提高審議效率的重要性，且程式化的議案形式與內(nèi)容對于人大及其常委會審議水平的專業(yè)化提升也具有重要意義④。

第二，提請和審議程序，增加部分專門性規(guī)定（詳見表5）。

表5 省級地方性法規(guī)中重大事項(xiàng)的審議程序規(guī)定

筆者將其中出現(xiàn)10 次以上的定義為較為普遍的程序，10次以下的定義為尚未形成常態(tài)的程序。

較為普遍的程序共6 種。第一，重大事項(xiàng)的工作計(jì)劃借鑒了立法規(guī)劃的做法，為人大及其常委會的相關(guān)工作起到了提前部署與指導(dǎo)的作用。第二，公眾參與、專家論證的加入，有利于決策的科學(xué)與民主。第三，明確審議期限可以避免人大及其常委會討論、決定重大事項(xiàng)耗時(shí)過長，損害相關(guān)方利益，相對固定的審理周期也提升了人大及其常委會行為的可預(yù)期性。第四，審議前的調(diào)查研究與有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人到會報(bào)告并接受詢問，是地方人大議事規(guī)則中普遍規(guī)定的議案審理前的程序，不再贅述。

尚未形成常態(tài)的程序有八種。第一，協(xié)調(diào)機(jī)制頗具特色，即由人大及其常委會主導(dǎo)，定期召開由黨委、人大常委會、“一府一委兩院”參加討論、決定重大事項(xiàng)的聯(lián)席會議，對本行政區(qū)域的重大決策和工作部署及進(jìn)展情況及時(shí)通報(bào)，聯(lián)合其他國家機(jī)關(guān)積極溝通，協(xié)調(diào)重大事項(xiàng)議題的提出決議決定的貫徹執(zhí)行以及意見建議的研究處理等相關(guān)事宜。該程序的設(shè)定與我國目前的決策體制朝“共識性”⑤發(fā)展的趨勢相符合，“共識性”決策體制的達(dá)成需要在決策形成的過程當(dāng)中匯聚各方利益關(guān)切，在協(xié)商與妥協(xié)過程中形成合意，議事協(xié)調(diào)機(jī)制符合這種非對抗決策模式的現(xiàn)實(shí)需要。第二，增加省委同意作為人大常委會對涉及重大體制、重大政策調(diào)整和重大創(chuàng)新舉措作出決議、決定的前置條件，這一程序設(shè)計(jì)出現(xiàn)在黑龍江省2019 年和貴州省2022 年的版本中。第三，合法性審查程序并未成為普遍適用的程序規(guī)范，使得人大及其常委會討論、決定重大事項(xiàng)存在違憲、違法風(fēng)險(xiǎn)。第四，“人大常委會認(rèn)為需要提交人大討論的”“應(yīng)當(dāng)提交以及定期向本級人大匯報(bào)討論、決定重大事項(xiàng)的情況”這兩項(xiàng)程序規(guī)定可以放在一起分析，近年來，人大常委會在立法方面的作用與影響力已經(jīng)超越了人大⑥⑦。然而人大與其常委會從《憲法》與《地方組織法》的規(guī)定中來看性質(zhì)不同，人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，人大常委會作為其重要組成部分，只有在人大閉會期間才能夠行使權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，且人大常委會應(yīng)當(dāng)對人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。因此，人大常委會向人大提交審議并向其報(bào)告工作是應(yīng)有之義。第五，事項(xiàng)執(zhí)行中發(fā)生情況變化，重新提請決定以及區(qū)分重大事項(xiàng)議案與報(bào)告的審理程序這兩項(xiàng)程序是新疆的創(chuàng)新性規(guī)定。

（五）監(jiān)督與追責(zé)機(jī)制初步建立，但缺乏完整性與徹底性

與重大事項(xiàng)的提請、審議程序相比，監(jiān)督程序似乎更為成熟。但是，仔細(xì)分析有關(guān)決議、決定執(zhí)行情況監(jiān)督的規(guī)定（見表6），部分監(jiān)督條款較難發(fā)揮實(shí)效。

表6 省級地方性法規(guī)中重大事項(xiàng)執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)定

第一，缺少明確期限的報(bào)告制度為執(zhí)行機(jī)關(guān)拖延執(zhí)行、報(bào)告打開了方便之門。在已經(jīng)規(guī)定了執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動報(bào)告執(zhí)行情況的25 部法規(guī)中，僅有9部制定了明確的報(bào)告期限，占比37%⑧。其余法規(guī)的大多表述為，“應(yīng)當(dāng)在決議、決定規(guī)定的期限內(nèi)報(bào)告辦理結(jié)果”或者“應(yīng)當(dāng)限期報(bào)告辦理結(jié)果”。前者的表述可以理解為，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照具體決議、決定中的期限向人大或者常委會報(bào)告。這種類型的規(guī)定考慮到不同決議、決定執(zhí)行周期的特點(diǎn)，但是忽略了部分決議、決定中沒有規(guī)定辦理期限的情形。其中江蘇省的規(guī)定適用性較強(qiáng)，值得借鑒⑨。再看后者的表述“應(yīng)當(dāng)限期報(bào)告”的規(guī)定隨意性較強(qiáng)，什么主體來限定期限？限定的期限又是多長？這些問題均無法在法規(guī)中找到答案。另外，在規(guī)定了明確期限的9 部法規(guī)中，時(shí)間差異性較大。例如，廣東省規(guī)定，有關(guān)執(zhí)行情況可以在年度工作報(bào)告中集中報(bào)告⑩。海南省規(guī)定，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)將執(zhí)行情況書面報(bào)告省人大常委會?。湖北省規(guī)定，對重大事項(xiàng)作出的決議、決定，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一年內(nèi)向人大常委會報(bào)告貫徹執(zhí)行情況；對重大事項(xiàng)提出的意見、建議，有關(guān)國家機(jī)關(guān)在六個(gè)月內(nèi)報(bào)告研究處理情況?等。這些明確的時(shí)間期限，似乎也并無規(guī)律可循，推測是各省依據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)所制定。

第二，應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督的行為的全面性有待加強(qiáng)，地方性法規(guī)中的規(guī)定方式如下：“應(yīng)當(dāng)提請人大或者人大常委會討論而未提請”?；僅對執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督的?；同時(shí)規(guī)定“應(yīng)當(dāng)提請而未提請審議”以及執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督的?。其中對應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督的行為進(jìn)行分類列舉的有江蘇、湖北、河南、河北、安徽，占規(guī)定有“應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督的行為”的26 個(gè)省級地方的19%?。

第三，監(jiān)督方式缺少對責(zé)任人的追究及追責(zé)方式。27部規(guī)定有具體監(jiān)督方式的地方性法規(guī)當(dāng)中，將責(zé)任追究落在具體負(fù)責(zé)人，并明確追責(zé)方式的法規(guī)只有安徽、黑龍江、湖北、四川、云南5 個(gè)省，占比19%，對責(zé)任人員的處理方式有通報(bào)批評、作出檢查、行政處分、免職、撤職、罷免、引咎辭職等?。其中，安徽省的規(guī)定最為細(xì)致，區(qū)分了責(zé)任人員因不同行為應(yīng)當(dāng)受到的處理情況。另外，福建、河北、河南、江蘇、陜西、浙江、北京、重慶、新疆9地的規(guī)范文本中，僅規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)依法追究責(zé)任人責(zé)任”，但對于追究的具體方式，未予以明確。其余13部地方性法規(guī)均未把監(jiān)督行為產(chǎn)生的處理結(jié)果落實(shí)具體責(zé)任人。

三、優(yōu)化重大事項(xiàng)決定權(quán)地方立法之構(gòu)想

（一）事項(xiàng)進(jìn)入程序之制度化

“重大事項(xiàng)”一詞本身存在被靈活解釋的空間，無論如何對“重大事項(xiàng)”進(jìn)行定性或?qū)ζ浞秶M(jìn)行明確劃定均會出現(xiàn)不嚴(yán)謹(jǐn)、不全面的情況。因此，可嘗試從程序設(shè)計(jì)入手。

1.適當(dāng)擴(kuò)大有權(quán)提出重大事項(xiàng)議案、報(bào)告的主體范圍。提議案是政治溝通的媒介，是國家政策的體現(xiàn)，更是探求民意的方式?，可嘗試在提出主體條款中加入“兜底條款”?。重大事項(xiàng)議案作為議案的一種，有權(quán)提出普通議案的主體理應(yīng)有權(quán)提出重大事項(xiàng)的議案。另外，提出主體“兜底條款”的加入意味著重大事項(xiàng)來源的多樣性，符合國家一切權(quán)力屬于人民，人民有權(quán)對國家事務(wù)作出決定的憲法精神。

2.統(tǒng)一重大事項(xiàng)議案、報(bào)告應(yīng)當(dāng)具備的實(shí)質(zhì)要求。重大事項(xiàng)議案、報(bào)告應(yīng)當(dāng)具備的實(shí)質(zhì)要件在不同地區(qū)不應(yīng)存在較大差異，結(jié)合各地立法特點(diǎn)，首先應(yīng)當(dāng)由提出主體對議案、報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行說明，這一設(shè)計(jì)并具有必要性和可行性。與此同時(shí)，將“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、集體討論決定”的情況和結(jié)果一并加入議案、報(bào)告的內(nèi)容。

當(dāng)然，統(tǒng)一規(guī)定重大事項(xiàng)議案、報(bào)告應(yīng)當(dāng)具備的內(nèi)容并非強(qiáng)制要求所有的議案、報(bào)告都應(yīng)當(dāng)具備。如果提出主體針對個(gè)別事項(xiàng)、議案沒有完整提供列舉內(nèi)容時(shí)，由提出主體出具缺少部分內(nèi)容的情況說明即可，情況說明經(jīng)主任會議認(rèn)可通過，則可以存在例外情況。

3.明晰主任會議的具體職責(zé)。依據(jù)30 部省級地方性法規(guī)的內(nèi)容，重大事項(xiàng)議案、報(bào)告除人大常委會主任會議提出的是直接進(jìn)入會議議程之外，其他主體提出的議案進(jìn)入議程的決定權(quán)均在主任會議，因此主任會議的審議就成為議案進(jìn)入大會審議的前置環(huán)節(jié)。主任會議對于人大常委會的日常重要工作享有處理權(quán)，作為人大常委會的法定機(jī)構(gòu)發(fā)揮著核心作用?。然而關(guān)于什么樣的議案、報(bào)告會被主任會議決定不提請常委會審議，地方性法規(guī)中并無詳細(xì)規(guī)定，因此為了使主任會議規(guī)范行使“決定提請常委會審議”的權(quán)力，建議要求主任會議對其認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)列入會議議程的重大事項(xiàng)議案、報(bào)告作出書面說明，提供相應(yīng)的理由與依據(jù)。同時(shí)，賦予此項(xiàng)議案、報(bào)告提出主體以解釋和補(bǔ)充的權(quán)力，以合理制約主任會議“決定權(quán)”的行使。

（二）審議程序之制度化

1.制訂年度計(jì)劃與議事協(xié)調(diào)程序相配合的對接機(jī)制。重大事項(xiàng)年度工作計(jì)劃是人大或者人大常委會主持編制的本年度計(jì)劃討論、決定的重大事項(xiàng)目錄，由于重大事項(xiàng)立法計(jì)劃尚未得到法律的確認(rèn)，可以參照目前已經(jīng)施行的立法規(guī)劃，在地方性法規(guī)中先行先試。這種兼具指令性與指導(dǎo)性的計(jì)劃?，能夠提高人大及其常委會的工作效率。同時(shí)，工作計(jì)劃的公開也有利于在重大事項(xiàng)的征集中廣泛納入公眾意志。

如何在年度計(jì)劃中綜合考慮各方面因素，議事協(xié)調(diào)機(jī)制的配套加入就顯得尤為重要，屬于針對重大事項(xiàng)決定權(quán)所制定的專屬性程序。主要內(nèi)容可設(shè)置為在人大及其常委會主導(dǎo)下，召集同級黨委、“一府兩院”工作機(jī)構(gòu)參加討論、決定重大事項(xiàng)的聯(lián)席會議。在會議上，人大或者人大常委會向與會單位及時(shí)通報(bào)本行政區(qū)域的重大決策和工作部署及進(jìn)展情況，會議的主要目的是在充分溝通基礎(chǔ)上，通過協(xié)商方式對重大事項(xiàng)議題的提出、決議決定的貫徹執(zhí)行、意見建議的研究處理等相關(guān)事宜達(dá)成共識。

2.確定公眾參與重大事項(xiàng)審議的途徑與程序。公眾參與在法規(guī)中得到普遍確認(rèn)，這與實(shí)踐中的適用情況形成強(qiáng)烈反差。實(shí)踐中，公眾參與的效果并不理想，并未形成制度化與常態(tài)化的參與機(jī)制。首先，在重大事項(xiàng)議案、報(bào)告的來源階段，公眾意見并無進(jìn)入程序的正式渠道。在議案、報(bào)告的提出主體范圍中，除人大代表能夠代表部分人民意見之外，其他主體對公眾意見的代言功能較弱。在制定有議事協(xié)調(diào)程序的法規(guī)中，也并未規(guī)定在此階段廣泛征求公眾意見。其次，在審議階段，僅規(guī)定了較為籠統(tǒng)的參與途徑。例如，河南省規(guī)定“對存在較大爭議的事項(xiàng)，可以舉行聽證會、專家論證會、常委會組成人員討論會或以其他方式公開征求社會意見”，以及安徽省規(guī)定“省人大常委會討論、決定重大事項(xiàng)前，應(yīng)當(dāng)采取多種方式，廣泛聽取公民、省人大代表……社會各方面意見，或者通過媒體征求社會意見”。這樣的公眾參與規(guī)定既沒有要求其必須出現(xiàn)在某個(gè)程序階段，也沒有具體的操作規(guī)范，更缺乏強(qiáng)制性監(jiān)督措施。從各地方人大網(wǎng)站所公布的文件中，也未查詢到公眾參與重大事項(xiàng)決定的相關(guān)信息。這一現(xiàn)象一定程度說明僅停留在法條文本中的公眾參與形同虛設(shè)。

建議通過以下方式優(yōu)化，第一，新增適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代新要求的參與渠道。在重大事項(xiàng)的提出以及審議階段，人大、政府等國家機(jī)關(guān)的官方網(wǎng)站提前公布擬審議的重大事項(xiàng)目錄，設(shè)置公眾意見反饋渠道，并對公眾意見的收集情況以及采納與否作出回應(yīng)?。第二，決議決定作出之后的實(shí)施效果評估需要公眾的評價(jià)與意見反饋?？蓞⒄杖舜蟋F(xiàn)行實(shí)施的滿意度測評制度，在公眾中開展對重大事項(xiàng)決議、決定實(shí)施情況的滿意度測評，將公眾參與納入權(quán)力行使的后續(xù)階段。測評所形成的意見收集并非為最終目的，最終目的是要對決議、決定執(zhí)行機(jī)關(guān)的行為實(shí)行跟蹤問責(zé)，形成責(zé)任追究壓力?。

3.強(qiáng)化對決議、決定的合法性與合憲性審查。審查應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)層面：在地方，提出主體與審議主體的合法性審查與審議；在中央，提出主體的合法性審查與通過主體的合憲性審查，兩個(gè)層面缺一不可，確立以合憲性審查吸納和引領(lǐng)合法性審查的體制?。提出主體與審議、通過主體分處重大事項(xiàng)議案從動議變?yōu)樽罱K發(fā)揮效力的決議、決定過程中的不同階段，均應(yīng)當(dāng)對重大事項(xiàng)的內(nèi)容作出審查，以確保最終決議、決定的合憲性。

事前審查階段：是指提出主體對重大事項(xiàng)議案合法性進(jìn)行審查。此部分內(nèi)容已經(jīng)在前文論述過，此處不再贅述。

事中審查階段：是指人大及其常委會在收到重大事項(xiàng)議案之后，對議案內(nèi)容所涉及的法律問題進(jìn)一步審查。事中審查的主要目的是防止提出主體自我審查過程中出現(xiàn)的主觀性偏私，以及為了使議案得到通過而刻意隱藏問題的情況。在這個(gè)過程中，全國人大及其常委會應(yīng)當(dāng)加入合憲性審查，并通過合憲性審查來引領(lǐng)合法性審查，以維護(hù)法律體系的內(nèi)部統(tǒng)一。

事后審查階段：重大事項(xiàng)決議、決定實(shí)施后應(yīng)得到適時(shí)的修改與評估。此部分內(nèi)容將放在第三項(xiàng)制度化建議中進(jìn)行詳細(xì)論述。

4.加強(qiáng)人大對其常委會行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的監(jiān)督。為保障重大事項(xiàng)決議、決定的作出充分體現(xiàn)人民意志，應(yīng)當(dāng)保障人大對其常委會的監(jiān)督，實(shí)行履職與監(jiān)督的雙向互動。

第一，審議過程中，人大常委會在規(guī)定的審議時(shí)限內(nèi)無法作出決議、決定的重大事項(xiàng)議案、報(bào)告，應(yīng)當(dāng)提交人大審議。審議時(shí)限的制定不僅為人大常委會設(shè)定時(shí)間限制，而且也是一項(xiàng)議案、報(bào)告是否應(yīng)當(dāng)提交人大審議的標(biāo)志。當(dāng)經(jīng)過法定審議時(shí)限以及審次之后，仍無法在常委會會議上達(dá)成一致意見的議案、報(bào)告，必然意味著其內(nèi)容復(fù)雜、爭議較大。如果此時(shí)仍然將審議停留在人大常委會，就會陷入一個(gè)死循環(huán)。

第二，人大認(rèn)為其常委會審議中的重大事項(xiàng)議案、報(bào)告較為復(fù)雜或影響特別重大，可以主動提出對該議案、報(bào)告進(jìn)行審議。目前的地方性法規(guī)中，規(guī)定提交人大審議議案、報(bào)告的情況均為人大常委會“認(rèn)為”需要提交的。此種規(guī)定方式賦予人大常委會過大的裁量權(quán)，主觀性較強(qiáng)且缺乏約束，這無疑也是放任人大常委會隨意行使權(quán)力的一種立法表現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)人大行使監(jiān)督常委會職權(quán)的主動性。

第三，人大常委會向人大的主動匯報(bào)應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行，形成制度化的履職常態(tài)。制度化的匯報(bào)有利于人大對人大常委會行使重大事項(xiàng)決定權(quán)形成常態(tài)監(jiān)督。之所以強(qiáng)調(diào)人大對其常委會的監(jiān)督必不可少且必須時(shí)時(shí)存在，其根本原因在于大會具有廣泛的民意基礎(chǔ),其民主性程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于常委會?。

第四，當(dāng)人大常委會出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)提交未提交、應(yīng)當(dāng)報(bào)告未報(bào)告或者其他違反主動履行匯報(bào)義務(wù)的情況時(shí)，人大需根據(jù)實(shí)際情況對人大常委會作出的決議、決定進(jìn)行處理，例如可以撤銷人大常委會擅自作出的決議、決定，維護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)威。

（三）決議決定作出后定期評估、清理之制度化

重大事項(xiàng)決議、決定作為人大及其常委會發(fā)布的規(guī)范性文件，在實(shí)踐中所發(fā)揮的效力與法律、法規(guī)相當(dāng)，司法實(shí)踐中也曾被法院作為裁判依據(jù)直接引用。針對此類決議、決定，可以參照立法后評估與清理由人大及其常委會對由其作出的決議、決定進(jìn)行跟蹤與負(fù)責(zé)。

1.落實(shí)對決議、決定的實(shí)施后評估。第一，人大主導(dǎo)，鼓勵多方主體參與實(shí)施后評估工作，人大及其常委會作為權(quán)力機(jī)關(guān)，由其進(jìn)行評估更具權(quán)威與公信力?。但是僅由人大及其常委會進(jìn)行的評估不足以對決議、決定形成全面、真實(shí)的考察，會受到其知識、認(rèn)識等方面的限制。應(yīng)當(dāng)在此種“內(nèi)部評估”的基礎(chǔ)上融入“外部評估”??！巴獠吭u估”的主體應(yīng)當(dāng)包含以下四種，利益相關(guān)者、具體實(shí)施者、社會公眾以及第三方評估機(jī)構(gòu)。首先，作為直接影響決議、決定或者被決議、決定直接影響的主體，其應(yīng)當(dāng)享有對決議、決定發(fā)表意見的權(quán)利。其次，實(shí)施機(jī)關(guān)在執(zhí)行決議、決定的過程中，對于執(zhí)行的每一個(gè)過程、細(xì)節(jié)會更為了解。再次，實(shí)施后評估充分融入社會公眾的參與，是保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的重要途徑。一部規(guī)范性文件在制定時(shí)的前期論證也許近乎完美，但實(shí)施效果很可能大相徑庭。普通公眾的切身感受往往能夠更為真實(shí)地反映實(shí)施現(xiàn)狀，公眾磋商是一項(xiàng)政策成功的關(guān)鍵。最后，第三方評估機(jī)構(gòu)作出的專業(yè)評估為決議、決定的科學(xué)評估提供精確化的資料與數(shù)據(jù)，彌補(bǔ)國家機(jī)關(guān)與普通公眾專業(yè)知識的不足。雖然我國第三方評估機(jī)構(gòu)參與評估工作尚不成熟，但在地方性法規(guī)中為此主體的加入提供合法性通道，可適應(yīng)未來的發(fā)展趨勢。第二，豐富評估內(nèi)容，制定科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)。作為評估的準(zhǔn)則和尺度，標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)、合理、可行以及正面導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)是確定評估標(biāo)準(zhǔn)的基本原則?。筆者認(rèn)為可以確定以下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。首先，合法性標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)上位法若發(fā)生修改或有新法制定，決議、決定應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的改變。其次，合理性標(biāo)準(zhǔn)。即一項(xiàng)決議、決定對特定社會關(guān)系的調(diào)整是否達(dá)到預(yù)想的效果，在達(dá)到預(yù)先設(shè)定效果的過程中是否消耗了過多的社會資源等。在依此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考察過程中，人大及其常委會應(yīng)當(dāng)對“外部評估”意見進(jìn)行考慮、采納與回應(yīng)?。

2.新增對決議、決定的定時(shí)清理。目前，地方立法中尚無有關(guān)決議、決定有效期限的規(guī)定，建議從以下幾個(gè)方面對清理機(jī)制進(jìn)行建構(gòu)。

首先，采用內(nèi)置清理?xiàng)l款對決議決定有效期進(jìn)行約束?。在制定時(shí)，由人大及其常委會首先根據(jù)決議、決定的內(nèi)容以及調(diào)整社會關(guān)系的特點(diǎn)對其有效時(shí)間作出初步判斷，有利于在實(shí)施后的評估中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，提高效率。

其次，形成定期清理與靈活啟動相結(jié)合的機(jī)制。常態(tài)化的清理機(jī)制才能形成有效監(jiān)督與維護(hù)。人大常委會由于會期較為頻繁，更為適宜行使此項(xiàng)權(quán)力，應(yīng)當(dāng)在會前制定需要清理的決議、決定計(jì)劃，納入日常會議議程。同時(shí)，若具體執(zhí)行機(jī)關(guān)或者其他主體認(rèn)為一項(xiàng)決議、決定與上位法相抵觸或者內(nèi)容滯后不再適宜繼續(xù)生效，也可以向人大常委會提出審查建議，由人大常委會決定是否采納意見啟動清理程序，兩種機(jī)制配合適用，形成去劣存優(yōu)的反向淘汰機(jī)制。

結(jié)語

提升重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的制度化、程序化、規(guī)范化程度，是人大增強(qiáng)自身職權(quán)有效性的重要路徑。目前，雖然重大事項(xiàng)專項(xiàng)地方立法已經(jīng)走在了全國立法的前面，但是由于缺乏上位法依據(jù)，不同地方針對相同問題的規(guī)范情況出現(xiàn)了地域差異，此種地域差異必然會導(dǎo)致實(shí)踐亂象。文章的落腳點(diǎn)就是通過規(guī)范立法的方式解決上述問題，嘗試通過設(shè)立事項(xiàng)進(jìn)入程序、專屬審議監(jiān)督程序、評估清理程序來統(tǒng)一地方立法在議案提出、審議以及監(jiān)督中的不一致情況。同時(shí)，程序化地規(guī)范重大事項(xiàng)決定權(quán)行使全過程，能夠全面保障、規(guī)制人大及其常委會重大事項(xiàng)決定權(quán)力作用的發(fā)揮，有助于構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的人大權(quán)力制度體系。

注釋

①前者的表述參見《甘肅省人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》第四條第十項(xiàng)，《廣東省各級人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項(xiàng)規(guī)定》第五條第十一項(xiàng)等；后者的表述參見《海南省人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》第二條第十一項(xiàng)，《黑龍江省人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》第五條第二十一項(xiàng)等。

②鐘麗娟.地方人大常委會重大事項(xiàng)決定權(quán)行使?fàn)顩r研究[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2013（8）.

③尚未規(guī)定重大事項(xiàng)議案應(yīng)當(dāng)包含內(nèi)容的省級地方有：陜西、青海、遼寧、湖南、黑龍江、海南、甘肅。

④新疆的地方立法更為詳細(xì)，區(qū)分了議案和報(bào)告應(yīng)當(dāng)具備的內(nèi)容。詳見《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》第十一條、十二條。

⑤樊鵬.論中國的“共識性”體制[J].開放時(shí)代，2013（3）.

⑥劉松山.人大主導(dǎo)立法的幾個(gè)重要問題[J].政治與法律，2018（2）.

⑦易有祿.全國人大常委會基本法律修改權(quán)行使的實(shí)證分析[J].清華法學(xué)，2014（5）.

⑧分別為廣東、海南、湖北、江蘇、遼寧、青海、山東、廣西、西藏。

⑨《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》第十三條：“常務(wù)委員會就相關(guān)重大事項(xiàng)作出決議決定的，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵照執(zhí)行，并在決議決定規(guī)定的時(shí)間內(nèi)報(bào)告貫徹實(shí)施情況。沒有規(guī)定報(bào)告期限的，應(yīng)當(dāng)在決議決定生效后六個(gè)月內(nèi)向常務(wù)委員會報(bào)告?！?/p>

⑩《廣東省各級人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項(xiàng)規(guī)定》第十九條。

?《海南省人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》第十條。

?《湖北省各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》第二十條。

?規(guī)定此種內(nèi)容的有貴州、海南、福建、浙江、四川。

?規(guī)定此種內(nèi)容的有西藏、遼寧、江西、重慶。

?規(guī)定此種內(nèi)容的有天津、上海、北京、內(nèi)蒙古、陜西、山西、山東、青海、吉林、湖南、黑龍江，共11個(gè)省級地方，占規(guī)定有“應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督行為”的26個(gè)省級地方的42%。

?例如《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》第十六條，以列項(xiàng)的方式將應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督的行為分為“應(yīng)當(dāng)提交人大常委會討論、決定而未提出”“應(yīng)當(dāng)報(bào)告未報(bào)告”“應(yīng)當(dāng)由人大常委會作出決定而擅自作出決定”“對決議決定不執(zhí)行”“未在規(guī)定時(shí)間報(bào)告決議決定執(zhí)行情況”“對審議意見不處理”以及“人大常委會對決議決定或者審議意見的執(zhí)行情況不贊成”7種情況；又如《湖北省各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》第二十二條，同樣采用列項(xiàng)的方式，分為“應(yīng)當(dāng)報(bào)告未報(bào)告”“應(yīng)當(dāng)由人大常委會作出決定而擅自作出決定”“對決議決定不執(zhí)行”“對意見、建議不研究處理”“未在規(guī)定時(shí)間報(bào)告決議決定執(zhí)行情況”以及“人大常委會對決議決定或者審議意見的執(zhí)行情況不滿意”6種情況。

?參見《安徽省人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》附件；《湖北省各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》第二十二條第二款；《四川省人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定修正》第二十條第二款；《云南省人民代表大會常務(wù)委員會討論重大事項(xiàng)規(guī)定》第十四條。

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?目前，30部省級地方性法規(guī)中，提出主體有兜底條款的只有《湖北省各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》第八條第五項(xiàng)：“法律、法規(guī)規(guī)定的其他國家機(jī)關(guān)”。

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?筆者認(rèn)為公眾參與重大事項(xiàng)的提出以及審議過程中，提出意見之后，人大及其常委會的回應(yīng)以及是否采納是實(shí)現(xiàn)公眾有效參與的關(guān)鍵，也應(yīng)當(dāng)是參與權(quán)應(yīng)然的權(quán)能內(nèi)容。此種觀點(diǎn)參照方世榮教授的觀點(diǎn)，方教授認(rèn)為，“立法意見得到回應(yīng)的權(quán)利”與“合理意見獲采納的權(quán)利”是公眾行政立法參與權(quán)應(yīng)當(dāng)包含的權(quán)能內(nèi)容。參見方世榮.論行政立法參與權(quán)的權(quán)能[J].中國法學(xué)，2014（3）.

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