海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)督的探索與啟示
——溫嶺人大與檢察院協(xié)同開展“檢海行動(dòng)”

蔡瑛

（浙江省臺(tái)州市溫嶺市人大常委會(huì)，溫嶺，317500）

“八八戰(zhàn)略”中指出：要發(fā)揮浙江的生態(tài)優(yōu)勢，創(chuàng)建生態(tài)省，打造“綠色浙江”。發(fā)揮浙江的山海資源優(yōu)勢，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨越式發(fā)展，努力使海洋經(jīng)濟(jì)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展成為浙江經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。溫嶺市地處浙江東南沿海，三面臨海，擁有1079平方公里海域面積，317公里海岸線，是全國漁業(yè)大市，海洋是溫嶺經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢所在、潛力所在。歷年來溫嶺市人大常委會(huì)牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，密切關(guān)注海洋生態(tài)環(huán)境問題，把生態(tài)文明貫穿海洋強(qiáng)市建設(shè)始終，創(chuàng)新監(jiān)督形式，豐富監(jiān)督載體，助力海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)海洋強(qiáng)市建設(shè)。

一、“檢海行動(dòng)”的開展背景和內(nèi)容

近年來，溫嶺市人大代表有關(guān)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的議案建議呈明顯增長趨勢。如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)保護(hù)、污染整治和價(jià)值轉(zhuǎn)化，做到對(duì)海洋利用有度、開發(fā)有序的精準(zhǔn)監(jiān)督，是擺在溫嶺市各級(jí)人大代表面前的重大課題，也是職責(zé)所在。2021年，溫嶺市人大常委會(huì)聯(lián)動(dòng)溫嶺市檢察院探索開展持續(xù)五年以“保護(hù)海環(huán)境，代表有作為、檢察勇?lián)?dāng)”為主題的“檢海行動(dòng)”，監(jiān)督助推市政府及其相關(guān)職能部門、沿海鎮(zhèn)人民政府切實(shí)履行海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)?！皺z海行動(dòng)”主要圍繞“五大專項(xiàng)行動(dòng)”開展活動(dòng)。一是污染情況調(diào)研。全面評(píng)估污染現(xiàn)狀，重點(diǎn)摸清現(xiàn)存污染源、污染單位、污染行為，形成問題清單、責(zé)任清單、措施清單“三張清單”，畫出溫嶺全市域檢海行動(dòng)“作戰(zhàn)圖”，為深入推進(jìn)“檢海行動(dòng)”找準(zhǔn)靶心、盯住要害、精準(zhǔn)發(fā)力。二是環(huán)保意識(shí)提升。結(jié)合“八五”普法規(guī)劃要求，全面落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制。發(fā)放海洋保護(hù)倡議書、懸掛橫幅、張貼警示標(biāo)志，宣傳海洋生態(tài)保護(hù)知識(shí)，加強(qiáng)重要點(diǎn)位的氛圍營造，推動(dòng)海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)深入人心。有序推進(jìn)全國人大代表郭文標(biāo)民間海上救助站作為公益訴訟檢察創(chuàng)新實(shí)踐基地主題展廳的建設(shè)。三是海岸環(huán)境檢查。協(xié)同推進(jìn)海岸線巡察工作，組織人大代表對(duì)近海、海島、海灘等開展不定期隨機(jī)視察，形成海岸線嚴(yán)密監(jiān)控網(wǎng)，一旦發(fā)現(xiàn)污染行為立即通知相關(guān)職能部門現(xiàn)場執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)“代表吹哨、部門報(bào)到”，吹響環(huán)保“集結(jié)號(hào)”。創(chuàng)新督查方式，暢通投訴渠道，在人大代表聯(lián)絡(luò)站設(shè)置舉報(bào)點(diǎn)，接受群眾舉報(bào)，推動(dòng)構(gòu)建“共建共治共享”的治理新格局。四是海洋資源保護(hù)。建立信息平臺(tái)共享等相關(guān)機(jī)制，關(guān)注市場流通領(lǐng)域海產(chǎn)品質(zhì)量安全及非法捕撈現(xiàn)象，促成海產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的深度合作和打擊合力。助推開展訴前賠償與刑事附帶民事公益訴訟相結(jié)合的方式，推動(dòng)非法捕撈海產(chǎn)品刑事案件犯罪嫌疑人賠償漁業(yè)生態(tài)資源修復(fù)資金，恢復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境。五是船舶行業(yè)提升。深入推進(jìn)以船舶修造行業(yè)周邊環(huán)境綜合整治為主線的海岸沿線生態(tài)修復(fù)工程，為船舶修造行業(yè)環(huán)保升級(jí)出謀劃策。

為有效推進(jìn)每年度的“檢海行動(dòng)”，年初，溫嶺市人大常委會(huì)通過代表聯(lián)絡(luò)站、基層單元數(shù)智平臺(tái)等廣泛吸收人大代表和選民的建議意見，并與市檢察院進(jìn)行對(duì)接，初步確定重點(diǎn)監(jiān)督事項(xiàng)。溫嶺市人大常委會(huì)召開“檢海行動(dòng)”工作對(duì)接會(huì)，和市檢察院聯(lián)合發(fā)布年度工作方案，松門、石塘人大代表小組根據(jù)要求制訂跟蹤監(jiān)督方案，市政府相關(guān)職能部門制訂實(shí)施方案。年中，松門、石塘代表小組和市檢察院按照年度工作方案開展實(shí)地走訪常態(tài)性監(jiān)督。溫嶺市人大常委會(huì)相關(guān)工委分別就年度監(jiān)督主題開展專題調(diào)研，分別出具相關(guān)調(diào)查報(bào)告。溫嶺市人大常委會(huì)組織開展“檢海行動(dòng)”專題視察活動(dòng)，通過現(xiàn)場查看點(diǎn)位、集中專題匯報(bào)，對(duì)全市“檢海行動(dòng)”階段性工作進(jìn)行總結(jié)梳理，深入查找短板弱項(xiàng)，形成問題建議清單交市政府統(tǒng)籌整治。年底，召開“檢海行動(dòng)”年度工作總結(jié)評(píng)議會(huì)，由市政府及相關(guān)職能部門匯報(bào)年度工作情況，市檢察院說明需加強(qiáng)整改問題，常委會(huì)組成人員及部分代表提出建議意見，松門、石塘代表小組對(duì)各相關(guān)職能部門的年度工作進(jìn)行滿意度測評(píng)。

二、“檢海行動(dòng)”的創(chuàng)新實(shí)踐和成效

溫嶺市人大常委會(huì)積極探索與檢察院的聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，創(chuàng)新實(shí)踐“檢海行動(dòng)”這一監(jiān)督形式，形成監(jiān)督合力，提升監(jiān)督實(shí)效。溫嶺市人大常委會(huì)推行“基層人大+人大代表聯(lián)絡(luò)站+人大代表”監(jiān)督方式，展現(xiàn)人大代表依法監(jiān)督的質(zhì)量、分量、能量。溫嶺市檢察院立足法律監(jiān)督職能，推行“專業(yè)化法律監(jiān)督+恢復(fù)性司法實(shí)踐+社會(huì)化綜合治理”海洋檢察模式，促進(jìn)依法治海、護(hù)海、用海。

（一）建立代表建議和檢察建議的雙向銜接轉(zhuǎn)化機(jī)制

2022年5月，浙江省人大常委會(huì)作出了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定，明確要求健全人大代表建議與公益訴訟檢察建議的“雙向銜接轉(zhuǎn)化”工作機(jī)制。溫嶺市人大常委會(huì)和市檢察院通過建立日常聯(lián)絡(luò)機(jī)制、問題線索轉(zhuǎn)交辦理機(jī)制、人大檢察聯(lián)合督辦機(jī)制、檢察建議落實(shí)報(bào)告機(jī)制等，為人大建議與檢察建議的雙向銜接轉(zhuǎn)化提供支持，推動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作做深做實(shí)。

一是融貫代表建議與檢察建議互通。溫嶺市人大常委會(huì)對(duì)于在日常和大會(huì)期間收到的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)類議案建議，可能涉及海洋公益訴訟檢察職能的，及時(shí)抄送溫嶺市檢察院。溫嶺市檢察院對(duì)抄送的建議能否轉(zhuǎn)為公益訴訟案件的意見及時(shí)報(bào)送溫嶺市人大常委會(huì)。發(fā)出涉海公益訴訟檢察建議后，溫嶺市檢察院從檢察建議中梳理出能夠借助人大監(jiān)督推動(dòng)系統(tǒng)治理、綜合治理的對(duì)策建議。人大代表建議+檢察建議，共同推動(dòng)解決海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，促成人大監(jiān)督工作和公益訴訟檢察工作雙贏多贏共贏，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

二是助推代表建議成為檢察重大監(jiān)督事項(xiàng)。通過充分挖掘代表建議中的涉海公益訴訟案件線索，切實(shí)將代表建議轉(zhuǎn)為檢察機(jī)關(guān)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理。如人大代表在建議中提到漁業(yè)安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻，拖蝦漁船使用電脈沖驚蝦儀造成安全事故頻發(fā)。針對(duì)該問題，溫嶺市檢察院迅速跟進(jìn)調(diào)查，通過走訪、詢問、現(xiàn)場檢查，向漁業(yè)作業(yè)人員、漁區(qū)人大代表及群眾了解漁船使用電脈沖驚蝦儀的情況，查找電脈沖驚蝦儀非法制售點(diǎn)線索并進(jìn)行摸排，發(fā)現(xiàn)制造、銷售、維修、使用、隨船攜帶電脈沖驚蝦儀等現(xiàn)象極為普遍。在充分掌握事實(shí)和證據(jù)后，向職能部門發(fā)出訴前檢察建議，推動(dòng)全市開展電脈沖驚蝦儀專項(xiàng)整治。在整治過程中，溫嶺市檢察院及時(shí)向人大代表反饋?zhàn)钚抡纬晒⒀?qǐng)人大代表參與執(zhí)法，進(jìn)行共同監(jiān)督。

（二）以2022年度為例的“檢海行動(dòng)”監(jiān)督實(shí)效

2022 年度“檢海行動(dòng)”重點(diǎn)監(jiān)督事項(xiàng)由溫嶺市人大常委會(huì)指定松門、石塘代表小組負(fù)責(zé)實(shí)施，溫嶺市人大常委會(huì)相關(guān)委辦、市檢察院負(fù)責(zé)指導(dǎo)，監(jiān)督助推市政府及其相關(guān)職能部門、各沿海鎮(zhèn)人民政府履行海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。一年來，松門、石塘兩個(gè)代表小組開展“檢海行動(dòng)”36 次，人大代表參與368人次，整改問題并建議整改反饋63 處；溫嶺市檢察院單獨(dú)或聯(lián)合人大代表開展“檢海行動(dòng)”55次，發(fā)出訴前檢察建議4份。

一是海洋油污治理顯現(xiàn)成效。助推建立海域污染防治機(jī)制、開展常態(tài)化防污染執(zhí)法監(jiān)管、漁港漁船污染物防治“三色碼”管理制度。推進(jìn)船舶污染物數(shù)字化治理。“海洋云倉”投入運(yùn)行，借力物聯(lián)網(wǎng)+區(qū)塊鏈技術(shù)，實(shí)現(xiàn)船舶污染物收集處置一站式、全流程智慧數(shù)字化治理，覆蓋全市6 個(gè)漁港港區(qū)。截至2022 年底，“海洋云倉”已接收漁船數(shù)3253 艘，漁船共有效納污申報(bào)7894 次，實(shí)際接收7598 次，收集含油污水1956.5 噸、生活垃圾3.8 噸、廢機(jī)油0.11 噸。船舶排污污染海洋環(huán)境整治案入選浙江省人民檢察院、浙江省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合發(fā)布的全省生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)典型案例。

二是近岸海洋垃圾整治效果初顯。人大代表小組通過座談會(huì)、約談等形式督促鎮(zhèn)政府建立長效保潔制度，對(duì)海岸線實(shí)行全天候保潔。以開展生態(tài)環(huán)境整治百日攻堅(jiān)行動(dòng)為契機(jī)，人大代表通過“隨手拍”、實(shí)地走訪、聯(lián)絡(luò)站接待等途徑收集海洋環(huán)境整治有關(guān)意見建議。溫嶺市沿海鎮(zhèn)全年累計(jì)清理近岸海洋垃圾1700余噸，海岸線環(huán)境得到極大改善。人大+檢察聯(lián)動(dòng)監(jiān)督促進(jìn)近岸海洋垃圾污染整治獲評(píng)最高檢典型案例。

三是船舶修造行業(yè)環(huán)境明顯改善。2019 年以來，溫嶺市船舶修造行業(yè)因環(huán)保問題兩次被長江流域規(guī)劃辦公室警示曝光?！皺z海行動(dòng)”深入助推以船舶修造行業(yè)周邊環(huán)境綜合整治為主線的海岸沿線生態(tài)修復(fù)工程，建議進(jìn)一步加強(qiáng)港區(qū)保潔清理頻次和力度；強(qiáng)化污水池、危固房、污水管網(wǎng)等巡查及運(yùn)維管理；加快環(huán)保漆替代步伐，落實(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)政策；及時(shí)打撈處置廢棄船舶及沉船；形成航道、河道長效管理機(jī)制。目前，全市已有13家船企通過臺(tái)州市級(jí)整改驗(yàn)收，整治工作取得了階段性成效。

四是入海排污口有效整治。督促臺(tái)州市生態(tài)環(huán)境局溫嶺分局對(duì)人工和自然岸線開展全面排查，形成最終需保留的190 個(gè)入海排污口清單和“一口一檔”溯源信息表。按照“取締一批、合并一批、規(guī)范一批”的要求，助推違法和設(shè)置不合理兩類入海排污口動(dòng)態(tài)清零，開展有排放標(biāo)準(zhǔn)的入海排污口整治，共取締封堵12個(gè)設(shè)置不合理的入海排污口，清理14個(gè)農(nóng)村生活散排口，規(guī)范化整治61個(gè)入海排污口。

五是開展涉海執(zhí)法案卷質(zhì)量評(píng)查工作。溫嶺市人大常委會(huì)法制和監(jiān)察司法工委組織溫嶺市檢察院、市司法局等單位及具有法律背景的市人大代表，抽取溫嶺市港航口岸和漁業(yè)管理局近兩年部分行政處罰和行政許可案件開展質(zhì)量評(píng)查，形成《關(guān)于溫嶺市港航口岸和漁業(yè)管理局行政執(zhí)法案卷抽查情況的報(bào)告》，對(duì)八方面23類問題提出精準(zhǔn)建議。

六是數(shù)字賦能打造協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)。為進(jìn)一步推進(jìn)“檢海行動(dòng)”走得更精更細(xì)更實(shí)，實(shí)現(xiàn)海洋污染監(jiān)測實(shí)時(shí)化、目標(biāo)監(jiān)管精細(xì)化、管理方式長效化的目標(biāo)，以涉海數(shù)據(jù)中心和海洋環(huán)境保護(hù)場景、海洋資源保護(hù)場景、水產(chǎn)品安全場景、行刑銜接等數(shù)字化場景為核心，建設(shè)溫嶺市“檢海行動(dòng)”協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)，致力打通數(shù)據(jù)壁壘，不斷提升海洋數(shù)字化監(jiān)管水平。并初步打通了“檢海行動(dòng)”協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)與人大基層平臺(tái)的相關(guān)數(shù)據(jù)，真正把黨的二十大提出的“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制”實(shí)踐于“檢海行動(dòng)”中。

三、“檢海行動(dòng)”的問題與不足

“檢海行動(dòng)”是溫嶺市人大常委會(huì)對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的探索和創(chuàng)新，在實(shí)踐過程中，沒有他山之石可以借鑒。探索過程中還存在一些問題和不足，需要在接下來的工作中不斷加以完善、解決。

一是責(zé)任單位的合力需進(jìn)一步加強(qiáng)。從履行海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)來看，各責(zé)任單位存在不平衡的情況?！蛾P(guān)于開展2022 年度溫嶺市“檢海行動(dòng)”工作的通知》明確各責(zé)任單位需要根據(jù)市人大常委會(huì)部署，分別制訂工作實(shí)施方案，但先后僅收到部分單位的實(shí)施方案，其余責(zé)任單位并未上報(bào)。涉海行政主管部門之間、與沿海鎮(zhèn)政府之間都尚未形成有效的工作合力，長效機(jī)制欠缺、財(cái)力物力人力保障不足等方面問題存在。

二是聯(lián)動(dòng)監(jiān)督的融合需進(jìn)一步提升。雖然“檢海行動(dòng)”探索開展了人大監(jiān)督和檢察監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)，但實(shí)踐中還是以人大監(jiān)督為主導(dǎo)，以人大對(duì)檢察監(jiān)督的支持為主，檢察機(jī)關(guān)對(duì)人大依法履職的支持手段和形式還不多。聯(lián)動(dòng)監(jiān)督主要還是重在框架搭建，制度化、規(guī)范化程度不高，有些監(jiān)督環(huán)節(jié)尚未有效銜接和貫通，還需努力形成統(tǒng)一、高效、協(xié)調(diào)的合力機(jī)制。

三是民意收集的渠道需進(jìn)一步暢通。在確定年度監(jiān)督重點(diǎn)后，由于時(shí)間的限制，人大常委會(huì)和檢察院在聯(lián)動(dòng)監(jiān)督中還存在情況掌握不全面、問題發(fā)現(xiàn)不精準(zhǔn)、信息共享不暢通等問題。雖然在涉海區(qū)域的人大代表聯(lián)絡(luò)站都設(shè)置了舉報(bào)點(diǎn)，但收集的有效線索不多。數(shù)智平臺(tái)在聯(lián)動(dòng)監(jiān)督中的作用還未得到充分發(fā)揮，群眾參與機(jī)制還不夠完善。

四、“檢海行動(dòng)”的工作啟示

（一）踐行全過程人民民主才能取得更大的監(jiān)督實(shí)效

民情民意收集處理是人大踐行全過程人民民主的重要內(nèi)容，溫嶺市人大常委會(huì)始終把關(guān)注民意、維護(hù)民利、改善民生作為人大履職的切入點(diǎn)。一是重視代表聯(lián)系選民工作。依托人大代表聯(lián)系群眾最廣泛、最直接、最深入的優(yōu)勢，及時(shí)掌握基層實(shí)情和群眾呼聲。充分發(fā)揮松門、石塘的市人大代表生活在漁區(qū)、了解漁業(yè)、熟悉漁民的長處，緊盯區(qū)域性焦點(diǎn)熱點(diǎn)問題，真實(shí)把握和提煉民情民意，形成海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面有深度、高質(zhì)量的建議意見。二是不斷拓寬人大代表收集民情民意渠道。制定《溫嶺市人大踐行全過程人民民主基層單元民情民意處理辦法》。線上，選民直接掃描“代表碼”隨時(shí)可以反饋建議意見。線下，人大代表通過視察調(diào)研、執(zhí)法檢查、評(píng)議暗訪、接待選民等多途徑收集建議意見。三是堅(jiān)持以人民為中心。將人民群眾反映最強(qiáng)烈、最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)的利益問題作為監(jiān)督的重點(diǎn)。在監(jiān)督中多聽取人民群眾的意見，接受人民群眾的監(jiān)督。以人民群眾的滿意度來檢驗(yàn)監(jiān)督實(shí)效，以維護(hù)群眾利益取信于民。

（二）在創(chuàng)新中把握好聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制原則

黨的二十大報(bào)告指出“完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)”。目前，黨和國家監(jiān)督體系分為黨內(nèi)監(jiān)督體系、國家機(jī)關(guān)監(jiān)督體系和社會(huì)監(jiān)督體系三部分。作為黨和國家監(jiān)督體系中占有重要位置的人大監(jiān)督，與其他監(jiān)督既有聯(lián)系也有區(qū)別，加強(qiáng)人大監(jiān)督與其他監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動(dòng)很有必要，也切實(shí)可行。近幾年來，溫嶺市人大常委會(huì)積極探索人大監(jiān)督和其他監(jiān)督聯(lián)動(dòng)的有效途徑，推動(dòng)人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、輿論監(jiān)督等貫通聯(lián)動(dòng)，不斷延伸監(jiān)督觸角，拓展監(jiān)督范圍，提升監(jiān)督實(shí)效。在推動(dòng)人大監(jiān)督與其他監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動(dòng)過程中，一直把握好以下原則：一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。嚴(yán)格遵循“黨委領(lǐng)導(dǎo)、各方聯(lián)動(dòng)”這個(gè)核心原則，加強(qiáng)請(qǐng)示匯報(bào)，積極爭取市委重視支持。緊緊圍繞市委中心任務(wù)和政府重點(diǎn)工作，科學(xué)謀劃和安排部署各項(xiàng)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督工作，確保監(jiān)督工作與市委中心工作同心同向，同步同力。二是堅(jiān)持法治原則。堅(jiān)持依照法定職責(zé)、遵守法定程序，在法治框架下有序開展聯(lián)動(dòng)監(jiān)督。一方面要嚴(yán)守權(quán)力邊界。聯(lián)動(dòng)監(jiān)督主體不得超越法定權(quán)限行使職權(quán)，更不能擅自將自身權(quán)力委托其他機(jī)關(guān)行使。另一方面要遵循法定程序。聯(lián)動(dòng)監(jiān)督過程中不能因協(xié)同配合需要而違反既有法定程序，堅(jiān)持杜絕不符合法律規(guī)定的形式出現(xiàn)。