淺議規(guī)范性文件制發(fā)與備案審查制度和能力建設(shè)

屈婭妮

（甘肅省慶陽市人大常委會(huì)，慶陽，745000）

規(guī)范性文件備案審查是憲法和法律賦予各級人大常委會(huì)一項(xiàng)重要的法律監(jiān)督職權(quán)。全國人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)曾說過，“立法工作主要靠兩條腿，一是具體的立法；二是法規(guī)（規(guī)范性文件）的備案審查?！奔訌?qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作，是保障憲法和法律正確實(shí)施的重要途徑，是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的重要舉措，是發(fā)揮人大監(jiān)督職權(quán)的重要手段，是維護(hù)社會(huì)公平正義的重要制度，是推進(jìn)全面依法治國的制度保障。

一、概念界定：規(guī)范性文件的定義和對備案審查制度的認(rèn)識(shí)

關(guān)于規(guī)范性文件理論上的定義，沒有統(tǒng)一的界定。目前比較統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)是規(guī)范性文件有廣義和狹義之分。廣義的規(guī)范性文件是指國家機(jī)關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)依照一定程序制定的，涉及公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)的，具有普遍約束力的，可以反復(fù)適用的文件。包括法律性規(guī)范性文件和非法律性規(guī)范性文件。狹義的規(guī)范性文件是指國家機(jī)關(guān)制定的，法的范疇以外的，涉及公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)的，具有普遍約束力的，可以反復(fù)適用的文件①。

規(guī)范性文件雖然不是傳統(tǒng)法學(xué)概念中的法律（廣義的法律），但它是客觀存在的，并且是有可能對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的，在我國目前的公域之治中不可或缺。盡管規(guī)范性文件紛繁復(fù)雜、千差萬別，形式也各不相同，但各類規(guī)范性文件有著共同的性質(zhì)，那就是普遍性行為規(guī)則②。因此，可以將規(guī)范性文件定義為：是指在本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)國家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用的文件③。對備案審查制度地位的認(rèn)識(shí)，在實(shí)踐中經(jīng)歷了一個(gè)不斷深化的過程，起初認(rèn)為，備案審查是實(shí)施立法監(jiān)督，維護(hù)法制統(tǒng)一的重要手段④。后來發(fā)展認(rèn)為，備案審查制度是國家憲法性制度。作為“符合中國國情、具有中國特色的一項(xiàng)憲法性制度設(shè)計(jì)”，備案審查制度的主要功能在于確保法律、法規(guī)、規(guī)章、條例等規(guī)范性文件不得與憲法相抵觸，確保下位法與上位法相一致，督促立法主體依法立法，維護(hù)國家法制統(tǒng)一。黨的十八屆四中全會(huì)明確要求“完善全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度”，“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”。黨的十九大報(bào)告專門強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)合憲性審查工作”以及“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法”。黨的二十大提出“完善和加強(qiáng)備案審查制度”的要求，這些目標(biāo)為備案審查制度做了更加完善、科學(xué)、權(quán)威的認(rèn)定。例如，朱力宇、張曙光教授認(rèn)為：“從立法學(xué)的角度來看，‘備案’是指立法主體將其通過或批準(zhǔn)的關(guān)系文件報(bào)特定主體登記存檔，以備審查的制度?！畬彶椤侵笇σ呀?jīng)公布生效的規(guī)范性法律文件的合憲性、合法性進(jìn)行檢查和監(jiān)督的制度和活動(dòng)。”這就是對規(guī)范性文件備案審查制度一個(gè)較好的詮釋。

地方性法規(guī)于1979年11月開始向全國人大常委會(huì)報(bào)送備案，自治條例和單行條例于1993年開始備案，行政法規(guī)是從《立法法》實(shí)施之日起（2000年7月1日）開始報(bào)送備案，全國人大常委會(huì)對備案的法規(guī)進(jìn)行審查始于1982 年。甘肅慶陽市人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作于2009 年9 月開始啟動(dòng)，2010年以來，慶陽市人大常委會(huì)共審查規(guī)范性文件780余件。

二、現(xiàn)實(shí)困境：規(guī)范性文件備案審查制度和能力建設(shè)中面臨的困難和問題

監(jiān)督法實(shí)施以來的多年實(shí)踐表明，各個(gè)地方人大常委會(huì)在規(guī)范性文件備案審查實(shí)際操作中遭遇的三個(gè)難題，已經(jīng)成為困擾和阻礙這項(xiàng)工作深入開展的主要障礙。

（一）審查范圍界定難。困惑主要包括：（1）以形式要件還是實(shí)質(zhì)要件作為備案審查范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)？（2）對地方黨委和政府聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件到底由誰來審查？（3）以政府辦公室（廳）名義發(fā)布的規(guī)范性文件是否列入地方人大常委會(huì)的備案審查范圍？（4）對地方人民法院和檢察院發(fā)布的有關(guān)指導(dǎo)審判、檢察工作的規(guī)范性文件，該不該列入審查范圍⑤？由于以上困惑，對于報(bào)送來的規(guī)范性文件把握不準(zhǔn)，在吃不準(zhǔn)的情況下，造成了規(guī)范性文件遲報(bào)、漏報(bào)、不報(bào)、等報(bào)的現(xiàn)象，使得規(guī)范性文件備案審查工作人員積極性不高，工作上沒有抓手，思路不清、目標(biāo)不明，逐漸磨滅了工作熱情。

（二）審查標(biāo)準(zhǔn)把握難。實(shí)踐中，關(guān)于合理性審查標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一，監(jiān)督法第三十條規(guī)定的地方人大常委會(huì)有權(quán)予以撤銷的規(guī)范性文件的“三種情形”⑥中，不適當(dāng)?shù)那樾伟ǎ海?）要求公民、法人和其他組織執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)或者遵守的措施明顯脫離實(shí)際的；（2）要求公民、法人和其他組織履行的義務(wù)與其享有的權(quán)利明顯不平衡的；（3）賦予國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與要求其承擔(dān)的義務(wù)明顯不平衡的；（4）對某種行為的處罰與該行為所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任明顯不平衡，違反比例原則的⑦。“其他不適當(dāng)?shù)那樾巍痹撊绾卫斫?？是指“越?quán)制定”或“同法律法規(guī)相抵觸”等違法而不適當(dāng)，還是指不合理而不適當(dāng)，或者兩者兼指。具體工作中，合法性和合理性標(biāo)準(zhǔn)如何把握的問題，是先審合法性，還是先審合理性，或者二者同時(shí)審，具體標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)限如何劃分。

（三）糾錯(cuò)程序?qū)嵤╇y。實(shí)踐中由于缺乏明確的糾錯(cuò)法律制度，使糾錯(cuò)程序的實(shí)施舉步維艱，最突出的問題有：（1）如果制定機(jī)關(guān)不依法向地方人大常委會(huì)報(bào)送規(guī)范性文件，該如何處置？（2）備案審查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件有不適當(dāng)?shù)那樾魏?，是直接予以撤銷，還是先讓制定機(jī)關(guān)自行糾正？如果先讓制定機(jī)關(guān)自行糾正，如何自行糾正？（3）審查糾錯(cuò)的期限如何合理確定？（4）審查期間規(guī)范性文件的效力問題。從備案審查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問題到規(guī)范性文件被撤銷需要一個(gè)過程，此過程中，規(guī)范性文件是否繼續(xù)在原范圍內(nèi)施行？（5）一旦規(guī)范性文件被修改、廢止或被撤銷，此前因受這個(gè)規(guī)范性文件調(diào)整而受損的公民、組織的合法權(quán)益是否該得到修正？具體如何修正？這也就是文件溯及力的問題。正如博登海默在《法理學(xué)、法律哲學(xué)與法律方法》中指出的那樣，法律是一個(gè)帶有許多大廳、房間、凹角、拐角的大廈，在同一時(shí)間里想用一盞探照燈照亮每一間房間、凹角和拐角是極其困難的，尤其是當(dāng)技術(shù)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)受到局限的情況下，照明系統(tǒng)不適當(dāng)或至少不完備時(shí)，情況就更是如此⑧。規(guī)范性文件備案審查工作就像在一個(gè)黑房子里找光源，是否有問題，問題在哪里以及如何解決都是一個(gè)未知數(shù)。

三、制度反思：規(guī)范性文件備案審查制度和能力建設(shè)問題的成因

導(dǎo)致規(guī)范性文件備案審查遭遇上述難題的主要原因有三個(gè)方面。

（一）概念上的混亂。“規(guī)范性”一詞不具有排他性，無論立法性文件還是非立法性文件都具有規(guī)范性，只是二者制定機(jī)關(guān)、法律地位和效力不同。因此，在使用過程中往往需要根據(jù)具體的目的、討論范圍，加上前置定語進(jìn)行具體限定?！侗O(jiān)督法》第五章“規(guī)范性文件備案審查”部分對規(guī)范性文件概念上采取廣義范圍，認(rèn)可立法性文件屬于規(guī)范性文件，但是就其調(diào)整規(guī)則上又將其讓渡給《立法法》，也就是對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷，直接依照立法法的規(guī)定進(jìn)行，而對屬于非立法性文件的縣級以上人大常委會(huì)作出的決議、決定，以及本級人民政府的決定、命令的備案審查進(jìn)行了具體規(guī)定，并對最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋的備案審查也作出規(guī)定，這顯然是在廣義上使用規(guī)范性文件的概念⑨。

（二）立法上的缺陷。雖然此前有關(guān)規(guī)范性文件備案審查的制度設(shè)置，在憲法、地方組織法中均早有體現(xiàn)，但都缺乏系統(tǒng)的規(guī)定。立法法雖然對備案審查程序作了具體規(guī)定⑩，但所調(diào)整的范圍僅限于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷，除此之外的其他規(guī)范性文件未納入調(diào)整范圍。全國人大常委會(huì)法工委有關(guān)權(quán)威人士解釋為是指除憲法和法律外的“兩類文件”?。雖然依此可以斷定，監(jiān)督法所規(guī)定的應(yīng)報(bào)人大常委會(huì)備案審查的規(guī)范性文件，既包含了屬于法律范疇的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，也包含了非法律范疇的其他具有約束力的非立法性規(guī)范性文件和“兩高”的司法解釋。但是，“其他由國家機(jī)關(guān)制定的決議、決定、命令和司法解釋等”，究竟是指文種還是個(gè)集合概念，界定標(biāo)準(zhǔn)是以形式要件為主還是以實(shí)質(zhì)要件為準(zhǔn)，所有這些都沒有明確。

（三）體制機(jī)制不健全?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，雖然我國以法律的形式確立了規(guī)范性文件備案審查制度，但是法律的實(shí)行必須以良好的制度為保障。審查規(guī)范性文件是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)、知識(shí)涉及面很寬的工作，尤其要求審查的主體熟悉相關(guān)法律法規(guī)，具備開闊的眼界，才能站得高看得遠(yuǎn)，提出符合實(shí)際的審查意見。而從目前常委會(huì)組成人員和機(jī)關(guān)辦事機(jī)構(gòu)及工作人員的知識(shí)、專業(yè)、精力等情況來看，審查工作體制機(jī)制還不健全，辦事機(jī)構(gòu)不完善，制度規(guī)范、運(yùn)行機(jī)制有待進(jìn)一步梳理和明確。報(bào)送機(jī)制、備案機(jī)制和審查機(jī)制都還沒有理順，對于有件不備或者改變名稱逃避審查的行為缺乏剛性約束機(jī)制，對于主動(dòng)審查和被動(dòng)審查的機(jī)制和措施還不具體，對于推動(dòng)制定機(jī)關(guān)自行糾正和人大依法撤銷程序還不完善。

四、未來展望：關(guān)于加強(qiáng)規(guī)范性文件制發(fā)與備案審查制度和能力建設(shè)的幾點(diǎn)建議

（一）強(qiáng)化組織引導(dǎo)，在思想認(rèn)識(shí)上再提高。要切實(shí)將規(guī)范性文件備案審查工作擺上應(yīng)有的重要位置，列入重要議事日程，在思想上更加重視，在宣傳上加強(qiáng)引導(dǎo)，在工作上加大組織推進(jìn)力度，通過召開推進(jìn)會(huì)、座談會(huì)、聯(lián)系會(huì)、研討會(huì)等方式，深入宣傳此項(xiàng)工作的重要性、必要性和緊迫性，進(jìn)一步增強(qiáng)審查主體的責(zé)任意識(shí)和使命意識(shí)，進(jìn)一步向監(jiān)督對象闡明備案審查的目的意義、法律依據(jù)和操作規(guī)程，全面提升對此項(xiàng)工作的認(rèn)知水平和參與熱情，為備案審查工作深入有序推進(jìn)創(chuàng)造條件。此外，要利用微信公眾號、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、雜志等媒體，加大備案審查工作的宣傳力度，努力營造人人積極參與的良好氛圍。

（二）建立健全制度，在工作措施上再細(xì)化。2015年《立法法》修改，進(jìn)一步完善有關(guān)備案審查的規(guī)定，增加有關(guān)主動(dòng)審查的規(guī)定，明確規(guī)定常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以提出書面研究意見，增加向?qū)彶榻ㄗh人反饋的規(guī)定等，這些法律規(guī)定還需要進(jìn)一步細(xì)化工作程序，特別是操作程序上要簡明具體，便于掌握和實(shí)施。同時(shí)，要結(jié)合工作需要，制作統(tǒng)一的規(guī)范性文件的報(bào)告格式和審查格式文本，利用格式文本這一形式，固定有關(guān)工作程序，使這項(xiàng)工作更加制度化、規(guī)范化。要結(jié)合工作實(shí)際，依據(jù)新修正的《立法法》，對原有的備案審查辦法及時(shí)進(jìn)行修改完善。要進(jìn)一步建立健全規(guī)范性文件制定、報(bào)備、公開制度，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和基本程序制發(fā)規(guī)范性文件，并依照規(guī)定報(bào)備審查要建立工作考核、獎(jiǎng)懲的相關(guān)制度，確保備案審查工作任務(wù)落到實(shí)處。

（三）理順體制機(jī)制，在工作推進(jìn)上再規(guī)范。完善報(bào)送備案機(jī)制，通過開展對制定機(jī)關(guān)報(bào)送備案情況、備案審查文件的實(shí)施情況和存在問題等進(jìn)行監(jiān)督檢查和抽樣審查等多種方法途徑，督促文件制定機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定和要求，及時(shí)報(bào)備，做到不漏報(bào)、不瞞報(bào)。進(jìn)一步理順法工委與人大常委會(huì)其他工委以及各部門之間的關(guān)系，針對市、縣（區(qū)）沒有專職工作人員的問題，明確各縣（區(qū)）至少有一名專職工作人員的硬性要求，配齊配強(qiáng)各級備案審查工作人員，并為其順利開展工作提供必要的辦公場所和信息化管理設(shè)備，切實(shí)將工作落實(shí)到人，確保工作有人干。進(jìn)一步完善常態(tài)化清理機(jī)制、公示機(jī)制、通報(bào)機(jī)制等，形成更加合理、有序、流暢的一套機(jī)制，讓工作在機(jī)制體系中有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）密切銜接聯(lián)系，在備案審查質(zhì)效上再提高。備案審查工作注重程序性、協(xié)同性和整體性，要進(jìn)一步加強(qiáng)與黨委、“一府兩院”和上下級人大的交流、銜接，把所有規(guī)范性文件都納入備案審查范圍，做到“有件必備”。要進(jìn)一步加強(qiáng)對省人大常委會(huì)的請示和對縣（區(qū)）人大常委會(huì)備案審查工作的指導(dǎo)，共同探索和解決規(guī)范性文件備案審查工作中的一些重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，提高工作質(zhì)效。要進(jìn)一步加強(qiáng)制定機(jī)關(guān)與審查機(jī)構(gòu)之間在報(bào)備、審查、反饋、糾正等方面的良性互動(dòng)，確保審查實(shí)效。要依法維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，暢通群眾參與渠道，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，努力營造法制統(tǒng)一的社會(huì)環(huán)境。

（五）狠抓業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在專業(yè)水平上再提升。規(guī)范性文件備案審查工作涉及面廣、任務(wù)繁重，是一項(xiàng)政策性、法律性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作。要繼續(xù)組織相關(guān)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)規(guī)范性文件管理辦法和相關(guān)的規(guī)范性文件備案審查實(shí)施辦法等規(guī)定，深刻領(lǐng)會(huì)其主要內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)，特別要熟悉和掌握規(guī)范性文件制定和備案審查的具體要求，并將有關(guān)規(guī)定細(xì)化落實(shí)到規(guī)范性文件制定和備案審查工作全過程。要通過培訓(xùn)、考察、學(xué)習(xí)借鑒外地人大常委會(huì)的做法等方式，積極開展工作交流，總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷豐富完善備案審查工作方式方法，進(jìn)一步提高備案審查工作質(zhì)量?。

注釋

①孫少衡.規(guī)范性文件的內(nèi)退及其種類探析[J].楚天主人,2010（1）.

②姜明安著.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社、高等教育出版社,2007:213.

③《甘肅省各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（2008年11月28日甘肅省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過,2015 年11 月27 日甘肅省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議修正,2021年11月26甘肅省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議修訂）[Z].第二條.

④李飛著.中華人民共和國各級人民代表大會(huì)監(jiān)督法釋義（第1版）[M].北京:法律出版社,2008:101.

⑤周松玉.地方人大規(guī)范性文件備案審查的現(xiàn)實(shí)困境與制度完善[J].人大研究,2016（9）.

⑥三種情形分別是：（1）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；（2）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；（3）有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的.

⑦喬曉陽著.中華人民共和國立法法導(dǎo)讀與釋義[M].北京:中國民主法制出版社,2015:300.

⑧【美】博登海默著.法理學(xué)、法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,2004:217.

⑨劉達(dá)昌.完善規(guī)范性文件備案審查制度若干問題探討[J].人大研究,2021（5）.

⑩《立法法》[Z].第八十九、九十、九十一條.

?楊景宇著.監(jiān)督法輔導(dǎo)講座[M].北京:中國民主法制出版社,2006:132.

?王紅霞.新形勢下加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作的實(shí)踐與思考——以天水市人大常委會(huì)為視角[J].人大研究,2017（9）.