學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系的國際經(jīng)驗(yàn)

歐陽葉

摘? ?要：近年來，學(xué)前教育義務(wù)化成為教育界討論的重要話題，推進(jìn)學(xué)前教育義務(wù)化也逐漸成為各國教育改革的重要趨勢。在推進(jìn)學(xué)前教育義務(wù)化的過程中，世界多個(gè)國家均采取了多項(xiàng)重要舉措，具體包括：制定相關(guān)法律法規(guī)，確立學(xué)前教育的法定地位；明確各級(jí)政府的監(jiān)管職責(zé)，確保教育質(zhì)量和公平；增加對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入，提供公共資金支持。文章通過梳理和比較相關(guān)國家學(xué)前教育的立法保障、職責(zé)分明、財(cái)政投入等舉措，以期為我國深化學(xué)前教育改革，建立更加公平、高質(zhì)量的學(xué)前教育體系提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：國際比較；學(xué)前教育；義務(wù)教育；教育公平；教育經(jīng)費(fèi)

中圖分類號(hào)：G51? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? DOI：10.3969/j.issn.1672-1128.2023.09.006

在過去的幾十年中，世界各國逐漸認(rèn)識(shí)到學(xué)前教育對(duì)于個(gè)體及國家發(fā)展的重要意義，并開始采取措施促進(jìn)學(xué)前教育的普及。其中，將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系成為很多國家采取的重要舉措。這一舉措不僅有助于促進(jìn)兒童的全面發(fā)展，也為社會(huì)的繁榮與可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

根據(jù)聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，每個(gè)兒童都有享受教育的權(quán)利，國家應(yīng)當(dāng)確保兒童接受學(xué)前教育。但從毛入園率的數(shù)據(jù)來看， 2005—2021年，OECD國家平均毛入園率有所上升，但各國學(xué)前教育普及程度的還存在較大的差異。例如，捷克、法國、德國等國家的毛入園率已超過100%，荷蘭、匈牙利、日本等國的毛入園率達(dá)到90%左右，而希臘、加拿大和芬蘭的毛入園率還不足70%[1]。

20世紀(jì)70年代以來，越來越多的國家開始實(shí)施學(xué)前教育免費(fèi)或納入義務(wù)教育的政策。在全球范圍內(nèi)，大多數(shù)國家在推廣學(xué)前教育方面采取了補(bǔ)貼或提供各種免費(fèi)政策的方式，少數(shù)國家將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系。聯(lián)合國數(shù)據(jù)顯示，全球僅12.1%的國家實(shí)施學(xué)前義務(wù)教育，實(shí)施三年義務(wù)學(xué)前教育的國家約占2.9%，主要集中在南美的小國[2]，但重視學(xué)前教育發(fā)展仍是大勢所趨。發(fā)達(dá)國家推進(jìn)學(xué)前教育免費(fèi)和義務(wù)化的路徑并不完全一致。例如，英國首先推行部分年齡段免費(fèi)學(xué)前教育，再逐步擴(kuò)大范圍；而法國和日本則是先通過立法實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的義務(wù)化，再逐步免費(fèi)化。發(fā)展中國家同樣選擇了不同的策略。墨西哥在通過立法實(shí)現(xiàn)3—5歲學(xué)前教育全面義務(wù)化后，逐年實(shí)施免費(fèi)政策。雖然各國在推進(jìn)學(xué)前教育向免費(fèi)和義務(wù)教育方向發(fā)展的過程中，所采取的措施各有差異，但仍有共同之處。本文通過對(duì)各國及國際上的通用措施進(jìn)行梳理、分析與總結(jié)，以期為我國深化學(xué)前教育改革，建立更加公平、高質(zhì)量的學(xué)前教育體系提供參考借鑒。

一、以立法形式為學(xué)前教育納入義務(wù)教育提供政策保障

根據(jù)歐盟的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2016年底，已有75%的國家將學(xué)前一年教育納入強(qiáng)制性教育范圍[3]。同時(shí)還有很多國家和地區(qū)也在積極倡導(dǎo)將學(xué)前一年納入義務(wù)教育范圍，并形成了包括目標(biāo)規(guī)劃、預(yù)算制度和評(píng)估機(jī)制在內(nèi)的長效政策和法規(guī)體系，確保學(xué)前教育納入義務(wù)教育能夠順利推行。

一是制定學(xué)前教育義務(wù)化的相關(guān)法律，為推進(jìn)學(xué)前教育義務(wù)化提供根本依據(jù)。例如，1969年，荷蘭政府頒布并實(shí)施的《義務(wù)教育法》，規(guī)定幼兒學(xué)校教育屬于法定的義務(wù)教育范圍，5歲的兒童必須入學(xué)接受學(xué)前教育，標(biāo)志著荷蘭學(xué)前教育進(jìn)入政府管理體制。2002年，墨西哥通過并開始實(shí)施具有革命性的《學(xué)前義務(wù)教育法》，規(guī)定將3—5歲學(xué)前教育納入義務(wù)教育階段，使墨西哥義務(wù)教育由九年擴(kuò)至十二年。2012年1月，以色列通過了一項(xiàng)重要的兒童義務(wù)教育法案，規(guī)定對(duì)3歲及以上兒童實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育。2018年3月，法國總統(tǒng)馬克龍宣布，從2019年秋季學(xué)期開始，把3歲入園納入國家義務(wù)教育體系。2019年10月起，日本實(shí)施幼兒教育免費(fèi)化政策，覆蓋范圍包括3—5歲所有兒童，不論家庭收入高低，均可免費(fèi)入讀幼兒園、托兒所等機(jī)構(gòu)；對(duì)于0—2歲兒童，免除居民稅的低收入家庭可以免費(fèi)入托，同時(shí)提高對(duì)公立托兒所的資助標(biāo)準(zhǔn)。

二是制定教育政策，明確學(xué)前教育的目標(biāo)、原則、范圍和教育標(biāo)準(zhǔn)，為推進(jìn)學(xué)前教育義務(wù)化提供指導(dǎo)框架。例如，2008年，英國政府發(fā)布《早期奠基階段》，在品德情感教育方面，注重幼兒個(gè)性、社會(huì)性和情感發(fā)展；在智力發(fā)展方面，注重幼兒語言、數(shù)學(xué)、科學(xué)等基礎(chǔ)學(xué)科能力的早期發(fā)展；在體育方面，注重幼兒身體素質(zhì)的培養(yǎng)；在創(chuàng)造性發(fā)展領(lǐng)域，凸顯對(duì)幼兒創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。1989年，日本推出《幼兒教育綱要》，其教育目標(biāo)不僅包括智力方面的培養(yǎng)，更注重幼兒健康、人際關(guān)系、愛心、合作意識(shí)等的全面發(fā)展，課程設(shè)置也圍繞健康、人際交往、環(huán)境認(rèn)知、語言表達(dá)、藝術(shù)表現(xiàn)等方面展開，強(qiáng)調(diào)各領(lǐng)域的均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。20世紀(jì)70年代，法國政府確立了學(xué)前教育“教育、準(zhǔn)備、照料”三位一體的辦學(xué)目標(biāo)。1986年和1989年，法國教育部相繼頒布《幼兒學(xué)校：作用與任務(wù)》和《教育方針法》，進(jìn)一步明確了幼兒學(xué)校的教學(xué)方針；1995年頒布的《幼兒學(xué)校教學(xué)大綱》也對(duì)課程的目標(biāo)、內(nèi)容和實(shí)施要求進(jìn)行了細(xì)化。

三是制定學(xué)前教育教師專業(yè)規(guī)范，以提供高質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)。20世紀(jì)90年代開始，土耳其、西班牙、匈牙利、澳大利亞等國延長了學(xué)前教師的培訓(xùn)時(shí)間，以提高師資水平。日本早在1948年就通過法規(guī)提出了保育人員的任職資格和培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)要求，1988年修改的《教育教員許可證法》進(jìn)一步提高了幼師的學(xué)歷門檻，要求幼師達(dá)到碩士或大學(xué)加師范教育的水平。法國則給予幼兒教師國家公務(wù)員地位，立法規(guī)定幼兒教師必須持學(xué)士學(xué)位，且通過考試、培訓(xùn)和實(shí)習(xí)等環(huán)節(jié)的篩選。美國的《教育專業(yè)倫理規(guī)范》對(duì)教師職業(yè)道德規(guī)定了三個(gè)層次，理想層次是最高要求，是教師應(yīng)追求的最崇高職業(yè)道德狀態(tài)。

二、明確各級(jí)政府部門責(zé)任，保障學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展

學(xué)前教育立法的核心在于明確權(quán)責(zé)分工。法律與道德規(guī)范不同，法律強(qiáng)調(diào)界定各方的責(zé)任。同理，在學(xué)前教育領(lǐng)域明確各級(jí)政府和部門的權(quán)責(zé)也至關(guān)重要。因此，在立法中就必須明確中央和地方政府在政策制定、資金保障、監(jiān)管等方面的權(quán)限，并明確教育、財(cái)政、衛(wèi)生等部門之間的分工配合，真正發(fā)揮法律的規(guī)范作用。各國成功的學(xué)前教育立法都注重權(quán)責(zé)劃分。中央和地方政府，不同部門之間都有清晰的職權(quán)邊界。這種科學(xué)合理的權(quán)責(zé)配置，是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

一是明確各級(jí)政府權(quán)限劃分。英國在學(xué)前教育管理上實(shí)行了從地方自治到中央集權(quán)的轉(zhuǎn)變。由于英國有著悠久的地方自治傳統(tǒng)，過去學(xué)前教育管理主要由地方政府自主負(fù)責(zé)，中央政府權(quán)限有限。但是長期的地方分權(quán)造成了學(xué)前教育標(biāo)準(zhǔn)不一、監(jiān)管不力的問題。因此，20世紀(jì)80年代以后，英國逐步加強(qiáng)中央對(duì)學(xué)前教育的統(tǒng)籌管理，1988年的《教育改革法》確立了中央政府在學(xué)前教育上的指導(dǎo)地位。2006年的《兒童保育法》進(jìn)一步明確，地方政府必須接受中央的監(jiān)督和指導(dǎo)，執(zhí)行中央制定的教育政策。荷蘭早在1956年就頒布了《學(xué)前教育法》，并在法律上構(gòu)建了明確的三級(jí)管理體制，在中央層面實(shí)行多個(gè)部門分工負(fù)責(zé)的監(jiān)管模式，省級(jí)層面負(fù)責(zé)規(guī)劃和資助支持，地方層面負(fù)責(zé)政策制定和執(zhí)行。這種自上而下的職責(zé)配置，既凸顯了中央政府的統(tǒng)籌作用，也照顧到地方政府根據(jù)本地實(shí)際調(diào)整政策的需求。挪威實(shí)行學(xué)前教育管理的三級(jí)體制，中央政府負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)，郡級(jí)政府負(fù)責(zé)監(jiān)管指導(dǎo)，市鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)幼兒園的直接管理。

二是明確各職能部門的責(zé)任。發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)需要部門間相互配合、相互支撐，所以在制定法律時(shí)有必要明晰教育、衛(wèi)生、財(cái)政等部門的角色定位。美國“開端計(jì)劃”在管理體制上反映了明確各相關(guān)部門職責(zé)的理念?！伴_端計(jì)劃”不僅設(shè)立了負(fù)責(zé)規(guī)劃的專門辦公室，還在法律上明確規(guī)定了財(cái)政部、衛(wèi)生部、兒童家庭局在學(xué)前教育方面的具體職責(zé)。具體來說，財(cái)政部負(fù)責(zé)預(yù)算監(jiān)管，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)安全監(jiān)測，兒童家庭局負(fù)責(zé)兒童健康。這種部門職責(zé)明確化有利于形成工作合力，確保政策落實(shí)。澳大利亞通過立法確保學(xué)前教育相關(guān)法規(guī)政策的落實(shí)，如《國家教育和保育法》明確規(guī)定，青少年教育與發(fā)展事務(wù)部負(fù)責(zé)監(jiān)督《國家質(zhì)量框架》的執(zhí)行情況；幼兒教育和保育質(zhì)量管理局負(fù)責(zé)制定具體政策并指導(dǎo)實(shí)施；各州和領(lǐng)地政府負(fù)責(zé)管轄區(qū)域內(nèi)的實(shí)際落實(shí)與運(yùn)行。

三是成立專門的管理機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、評(píng)估和監(jiān)測機(jī)構(gòu)。成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)學(xué)前教育決策調(diào)控、質(zhì)量監(jiān)測和專題研究，這對(duì)規(guī)范和支持學(xué)前教育發(fā)展發(fā)揮著重要作用。1999年，英國成立教育標(biāo)準(zhǔn)辦公室，負(fù)責(zé)制定學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督檢查。2001年，成立早期教育質(zhì)量監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)學(xué)前教育督導(dǎo)工作。所有幼兒園必須接受監(jiān)督。各地也建立教育質(zhì)量監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，支持督導(dǎo)工作。2007年，英國整合多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，成立教育、兒童服務(wù)和技能標(biāo)準(zhǔn)局，負(fù)責(zé)學(xué)前教育、兒童社會(huì)照護(hù)等方面的質(zhì)量管理。通過設(shè)立獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，英國形成了統(tǒng)一的學(xué)前教育督導(dǎo)體系，有力促進(jìn)了學(xué)前教育發(fā)展。2012年，澳大利亞聯(lián)邦和州政府共同成立了澳大利亞兒童教育保育質(zhì)量管理局，通過監(jiān)管審核、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)研究和員工培訓(xùn)等方式，為兒童提供最佳的學(xué)習(xí)和成長環(huán)境，在保證和提升學(xué)前教育質(zhì)量方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。2019年，新加坡成立國家兒童早期發(fā)展研究所，該研究所為多個(gè)教育機(jī)構(gòu)提供統(tǒng)一的高質(zhì)量師資培訓(xùn)，并負(fù)責(zé)審核現(xiàn)有課程，確保課程覆蓋范圍和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的一致性。

三、為學(xué)前教育納入義務(wù)教育提供資金保障

研究表明，義務(wù)制是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普及的最佳手段，對(duì)保障弱勢兒童受教育權(quán)有一定效果[4]，同時(shí)也需要政府大量財(cái)政投入。目前，全球僅22%的國家實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育完全免費(fèi)，只有約45%的國家提供一年免費(fèi)學(xué)前教育[5]。數(shù)據(jù)顯示，OECD國家學(xué)前教育財(cái)政投入占GDP的平均比重為0.63%。其中盧森堡高達(dá)3.14%，丹麥為1.4%，西班牙為0.9%，法國、瑞典為0.7%，新西蘭和德國為0.6%，挪威為0.5%，芬蘭和意大利為0.4%，澳大利亞只有0.1%[6]。雖然各國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支持占GDP的比例存在差異，但在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出方面存在以下共同特征。

一是堅(jiān)持公共財(cái)政優(yōu)先，中央和地方財(cái)政共同籌資。公共財(cái)政投入在學(xué)前教育發(fā)展中起主導(dǎo)作用。學(xué)前教育的公益屬性決定了政府應(yīng)優(yōu)先通過公共預(yù)算支持其發(fā)展，并由中央和地方財(cái)政共同承擔(dān)。中央財(cái)政負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)，地方財(cái)政負(fù)責(zé)具體運(yùn)營和建設(shè)。例如，英國政府高度重視學(xué)前教育發(fā)展，2007～2008年度預(yù)算拔款的數(shù)額約為2003～2004年度預(yù)算拔款數(shù)額的3倍之多，達(dá)到了17.6億英鎊，主要用于向3—4歲兒童提供每周30小時(shí)的免費(fèi)學(xué)前教育[7]。其中，中央財(cái)政承擔(dān)主要資金來源，同時(shí)地方政府也會(huì)配套提供資金，負(fù)責(zé)組織提供額外15小時(shí)免費(fèi)入園機(jī)會(huì)。荷蘭為2.5—4歲的學(xué)前教育階段提供大量公共資源支持和高福利保障。2009年，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)約占GDP的0.4%，其中98.7%來自政府投入[8]。政府對(duì)公立私立學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入均等。

二是統(tǒng)籌直接資助和家庭減負(fù)措施。直接資助學(xué)前教育機(jī)構(gòu)是主要方式，同時(shí)也采取教育券、減免費(fèi)用等方法減輕家庭負(fù)擔(dān)，保證普通民眾甚至弱勢群體都能獲得平等機(jī)會(huì)。英國政府根據(jù)家庭收入情況，對(duì)低收入家庭的3—4歲學(xué)前教育階段兒童提供入園補(bǔ)貼或者減免部分費(fèi)用。法國制定了不同收入家庭可享受減免幅度的漸進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，收入越低減免越多，大幅降低了低收入家庭的入園門檻。日本對(duì)公立和部分私立教育機(jī)構(gòu)給予直接補(bǔ)貼，同時(shí)實(shí)施收入比例分擔(dān)制，低收入家庭只需要承擔(dān)很小比例的入園費(fèi)用，有效減輕了家庭經(jīng)濟(jì)壓力。荷蘭通過發(fā)放教育券，使家長實(shí)際只需支付很少費(fèi)用，這樣的措施消除了家庭收入對(duì)子女入園的影響[9]。墨西哥對(duì)貧困家庭學(xué)生減免或者完全免除膳食費(fèi)等費(fèi)用項(xiàng)目[10]。

三是注重城鄉(xiāng)、區(qū)域均衡發(fā)展。財(cái)政資源兼顧城市和農(nóng)村地區(qū)需求，縮小區(qū)域教育差距。法國通過向農(nóng)村和貧困地區(qū)提供兒童保育項(xiàng)目，增加這些地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)，鼓勵(lì)這些地區(qū)擴(kuò)大學(xué)前教育規(guī)模，提高覆蓋面。日本啟動(dòng)“學(xué)校創(chuàng)生計(jì)劃”，通過財(cái)政支持幫助偏遠(yuǎn)地區(qū)改善學(xué)前教育設(shè)施和師資隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)均衡發(fā)展[11]。英國在發(fā)放教育券時(shí)會(huì)區(qū)分地區(qū)差異，對(duì)貧困地區(qū)給予更多補(bǔ)貼，確保不同地區(qū)兒童享有平等獲得優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的機(jī)會(huì)。荷蘭在學(xué)前教育公共支出方面，農(nóng)村地區(qū)占比高于城市，反映出對(duì)農(nóng)村地區(qū)的傾斜[12]。加拿大政府通過補(bǔ)貼幼兒園教師薪酬，保障貧困家庭兒童能夠得到財(cái)政援助。

四是采取多元化的運(yùn)行管理體制。發(fā)展公立和私立并舉的辦園體制，兼顧發(fā)展公立和私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)以照顧不同群體需求，同時(shí)引入競爭機(jī)制以提高效率。例如，英國、日本等國都發(fā)展了公立和私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)并存的體制，既滿足大眾需求，也照顧特殊群體需求。法國實(shí)行中央政策指導(dǎo)下由地方具體運(yùn)營的模式，發(fā)揮地方優(yōu)勢。以色列明確了“統(tǒng)籌兼顧，財(cái)力保障”的運(yùn)行機(jī)制，在學(xué)前教育投入機(jī)制方面，中央政府負(fù)責(zé)提供教育所需經(jīng)費(fèi)、制定課程標(biāo)準(zhǔn)、編寫教材、組織教師培訓(xùn)等事宜；地方政府負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)具體的學(xué)前教育學(xué)校建設(shè)、設(shè)備配置、維修經(jīng)費(fèi)支出等事務(wù)。對(duì)于市立幼兒園和托兒所，全部運(yùn)行費(fèi)用由地方財(cái)政承擔(dān)。但是，中央財(cái)政也會(huì)向地方提供一定比例的教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付。另外，對(duì)于社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人自主舉辦的民辦園所，國家也給予一定的補(bǔ)助性資金。

當(dāng)前，越來越多的國家將1～2年的學(xué)前教育納入法定義務(wù)教育階段，這預(yù)示著學(xué)前教育義務(wù)化將成為未來發(fā)展的主流趨勢。在推進(jìn)學(xué)前教育義務(wù)化過程中，不同國家和地區(qū)采取了各具特色的做法，有些國家通過立法一步到位，將學(xué)前教育全部納入法定義務(wù)教育階段，如墨西哥；有些國家則是采取漸進(jìn)的做法，先從提高入園率做起，逐步擴(kuò)大覆蓋面，如日本和英國。此外，不同國家義務(wù)教育的起始年齡也各有差異。有些國家逐年擴(kuò)大免費(fèi)范圍，從一年擴(kuò)充到兩年乃至三年；有些國家采用分階段方式，先從城市或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)，或采取學(xué)費(fèi)減免和津貼支持等多種形式，逐步擴(kuò)大學(xué)前義務(wù)教育普及面。這些措施均取得明顯成效，顯著提升了學(xué)前教育的普及程度和公平性，實(shí)現(xiàn)了多種形式的學(xué)前教育義務(wù)化。

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International Experience of Integrating Preschool Education? into the Compulsory Education System

OUYANG Ye

（Changsha Vocational and Technical College ， Changsha， 410217 Hunan）

Abstract： In recent years， the topic of making preschool education compulsory has gained significant attention in the education field. It has also become a prominent trend in education reforms worldwide. To promote compulsory preschool education， many countries have adopted several important measures. They have formulated relevant laws and regulations to establish the legal status of preschool education， and clarified the regulatory responsibilities of governments at different levels to ensure the quality and equity of education. Additionally， they has increased financial investment in preschool education through public funding. By analyzing and comparing these measures across different countries， the study aims to provide valuable insights for establishing a more equitable and high-quality preschool education system in our own country through advancing the preschool education reform.

Keywords： International comparison; Preschool education; Compulsory education; Education equity; Education funding