論基層立法聯(lián)系點在民主立法中的地位和作用

曾慶輝 唐鑫

內容摘要：基層是法治社會建設的主要區(qū)域，應當著眼于基層立法的制度建設，引導公眾有序參與立法，維護良性的立法秩序?；鶎恿⒎?lián)系點的提出，在理論層面是體現(xiàn)人民當家作主的價值表達，在實踐層面是貫徹全過程人民民主的中國方案。在法治中國建設中，應對基層立法聯(lián)系點予以科學、恰當的法律定位，準確界定基層立法聯(lián)系點在民主立法中的地位及其作用，構建具有中國特色的立法體系理論及制度結構。

關鍵詞：民主立法；基層立法聯(lián)系點；全過程人民民主

基金項目：研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社科基金重大項目“全過程人民民主的理論基礎和發(fā)展路徑研究”（22ZDA067）、甘肅省高級人民法院2022年度司法研究重點課題“人民法院服務和保障全面推進鄉(xiāng)村振興研究”〔GSGYKT（2022）06〕、甘肅民族法制文化研究所研究課題“鑄牢中華民族共同體意識的法治內涵及路徑研究”〔GSFYSKT（2022）05〕的階段性研究成果。

作者簡介：曾慶輝，西北師范大學法學院教授、碩士研究生導師；唐鑫，西北師范大學法學院碩士研究生。

黨的十八大以來，關于建立基層立法聯(lián)系點制度，完善向下級人大征詢立法意見機制被更多民眾所認可，基層立法聯(lián)系點在全國范圍內大規(guī)模推廣，成為“全過程人民民主”的生動實踐。厘清基層立法聯(lián)系點在民主立法中的地位和作用，能夠使立法在程序實施上更加民主化，在制度設計上更加精準化，從而更好地發(fā)揮立法在維護社會公平、化解社會矛盾糾紛中的作用，增強立法的針對性、適用性、可操作性。

一、首批基層立法聯(lián)系點的具體實踐

2002年，甘肅省人大常委會率先嘗試探索由群眾參與立法的立法模式，隨后國內其他地區(qū)也開始進行效仿。全國人大常委會2015年首次批準設立了四個基層立法聯(lián)系點。自此，基層立法聯(lián)系點成為人民群眾直接參與國家立法的“直通車”，成為基層群眾對法律法規(guī)建言獻策的重要平臺和載體，暢通了民意反映渠道，極大地豐富了民主形式，對發(fā)展全過程人民民主，提升程序民主與實質民主具有重要意義。

黨的十八屆四中全會審議通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中要求，“持續(xù)推動立法創(chuàng)新，保證立法的科學性與民主性，健全立法起草工作、論證調研以及審查等機制，加強人大對立法工作的組織協(xié)調，完善向下級人民代表大會征求立法建議機制，建立基層立法聯(lián)系點制度，不斷推進立法精細化”[1]。目前，全國人大常委會在全國31個省、自治區(qū)、直轄市共設置了32個基層立法聯(lián)系點（含一個立法聯(lián)系點），帶動了省級人大常委會設立本級基層立法聯(lián)系點509個、設區(qū)的市（自治州）級人民代表大會常務委員會設置本級基層立法聯(lián)系點5000余個，大體上形成了國家級、省級、設區(qū)的市（自治州）級聯(lián)系點多級聯(lián)動的工作布局[2]。2023年3月13日，第十四屆全國人大一次會議通過了《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，新修改的立法法規(guī)定，全國人民代表大會常務委員會工作機構根據實際需要設立基層立法聯(lián)系點，深入聽取基層群眾和有關方面對法律草案和立法工作的意見。這充分說明基層立法聯(lián)系點已成為中國式民主的閃光點，彰顯了中國特色社會主義民主政治的獨特制度優(yōu)勢。

（一）甘肅省臨洮縣基層立法聯(lián)系點

2015年，甘肅省定西市臨洮縣人大常委會榮膺我國首批、西北地區(qū)唯一的“國家級”基層立法聯(lián)系點的資格。由此，臨洮縣基層立法聯(lián)系點成了連接最高國家權力機關與廣大人民群眾之間的一座暢通無阻的“連心橋”。自臨洮基層立法聯(lián)系點設立以來，臨洮縣人大常委會以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，充分發(fā)揮臨洮基層立法聯(lián)系點首創(chuàng)性、持久性、示范性、廣泛性特點，通過選聘法律素質較高、工作經驗豐富的人員作為基層立法聯(lián)絡員，從而提高了基層群眾立法意見的征集效率。目前，臨洮縣共設立基層立法聯(lián)絡點36個、聘任立法聯(lián)絡員104名，共完成180余部法律法規(guī)草案的意見征集工作，整理上報2000余條意見建議，主動上報9篇調研報告，其中，完成全國人大常委會法工委交辦的65部法律草案意見征集，上報946條意見建議[3]。

（二）上海市虹橋街道基層立法聯(lián)系點

2018年12月，習近平總書記在考察上海市虹橋街道基層立法聯(lián)系點時提出，“人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的”。基層立法聯(lián)系點的民主意義和價值得到了總書記的充分肯定和高度贊揚。在虹橋街道基層立法聯(lián)絡人員與基層群眾進行深入交流、廣泛征求群眾意見過程中，他們總結出了“基層立法聯(lián)系點”所具備的基本屬性，即具有基層性、立法性、聯(lián)通性[4]。當地將基層立法聯(lián)系點設立在區(qū)人民法院、人大工作研究會、街道辦事處、律師協(xié)會、街道市民中心等基層單位和組織。經過他們的不斷努力，逐步建立起以基層信息員為“一體”、以專業(yè)顧問團隊和專家?guī)鞛椤皟梢怼钡摹耙惑w兩翼”工作架構。通過文件咨詢、現(xiàn)場考察、專家討論等形式，基層聯(lián)絡員將人民群眾的意見建議進行反映，極大地提升了立法精細化水平。目前，在虹橋街道區(qū)域內，16個居民社區(qū)和50家工作單位均配備了基層立法信息采集點，每個基層立法聯(lián)系點分別配備了大約300余名立法聯(lián)絡員、10家顧問單位以及10種類型的專業(yè)人才庫[5]。

（三）湖北省襄陽市基層立法聯(lián)系點

湖北省襄陽市人大常委會不斷將立法聯(lián)系點向基層延伸，市級立法聯(lián)系點擴展到19個，達到了市縣區(qū)域全覆蓋，當地建立了“1+N+1”立法聯(lián)系點工作網絡，聯(lián)系點招募信息聯(lián)絡員，通過網絡征集、立法座談會與群眾雙向溝通等形式，全面收集社情民意。同時，以人大代表和律師工作者、志愿者等為團隊，將基層立法聯(lián)系點與社區(qū)治理、信訪工作、研究調研、普法宣傳等相結合，將新修法律草案公布到社區(qū)和村鎮(zhèn)，拉近立法與百姓的距離。截至2022年底，襄陽市人大常委會共計完成了全國人大常委會法工委交辦的76部法律草案的意見征詢工作，收集5000余條群眾意見建議，并整理上報1297條意見建議，最終有209條意見被采納。在這個過程中，對民法典及其分編草案整理報送相關意見建議達314條，有39條被采納。另外，完成湖北省人大常委會交辦的61部法規(guī)草案的意見征詢工作，并提交了586條意見建議，其中81條被采納[6]。

（四）江西省景德鎮(zhèn)市基層立法聯(lián)系點

江西省景德鎮(zhèn)市人大常委會借助當地立法咨詢小組、立法研究小組以及下設的立法聯(lián)系點，同時還與一些法官、檢察官、教授、律師協(xié)會等搭建起了常態(tài)化的合作機制，靈活吸納社會各方專業(yè)力量加入其中，形成了“黨委指揮、人大主導、多方參與”的基層立法聯(lián)系點工作格局。為了確?；鶎恿⒎?lián)系點工作的有序開展，當地為聯(lián)系點配備電腦等辦公設備，將基層立法聯(lián)系點擴展成一個工作辦公平臺，還特別制定了聯(lián)系點管理經費使用細則，定期給聯(lián)系點撥付工作經費。通過景德鎮(zhèn)市人大常委會的不斷努力與探索，市人大常委會成功地收集和整理了對63部法律草案的意見建議，其中包括民法典（草案）和野生動物保護法（修訂草案）等。在此過程中，共征集了2020條各類群眾意見和建議，并累計整理了1583條建議，這些建議以書面形式提交至全國人大常委會法工委，其中在已經正式頒布的法律中有200多項建議被正式采納[7]。

二、基層立法聯(lián)系點在民主立法中的地位

（一）基層立法聯(lián)系點成為我國民主立法的重要制度載體

習近平總書記指出，“一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主，要看人民有沒有投票的權利，更要看人民群眾有沒有廣泛的參與權”[8]。我國的全過程人民民主決定了我國社會主義法治必將走人民民主的道路。在具體征集群眾意見的過程中，工作人員將收集到的群眾意見進行梳理和深加工，把群眾真實的利益訴求反映在法律法規(guī)中?；鶎恿⒎?lián)系點最初設立的目的就是力求將廣大人民群眾的意見建議融入新修立法草案之中，保證基層人民群眾發(fā)表意見的主體地位。當前，基層立法聯(lián)系點早已成為基層人民群眾參與立法活動的重要制度載體，我國基層立法聯(lián)系點在全國大規(guī)模設立推廣正是對其專業(yè)性和制度性的肯定。從最初的法律法規(guī)民意征詢工作，到現(xiàn)在的監(jiān)督執(zhí)法、普法宣傳、重大公共決策、基層民主實踐等多個領域，其工作范圍正在不斷擴大，已經成為我國民主立法中不可忽視的重要制度載體。

（二）基層立法聯(lián)系點是我國民主立法在立法機制上的反映

基層立法聯(lián)系點為公眾有序參與國家及地方立法，即立法機關通過基層立法聯(lián)系點傾聽基層民眾的意見和建議，將公眾訴求反饋到國家立法機關，作為學習和借鑒的重要資料和參考，將問題性、針對性較強的意見和建議列入立法機關的法律草案中。“基層立法聯(lián)系點作為人民群眾參與立法的一種方式， 與立法聽證會、座談會等相對比，其組織者是基層人大， 自下而上，且參與者都是基層普通民眾， 人多面廣?！盵9]這一民主立法機制為最高立法機關與基層人民群眾之間開辟出一條直接接觸的通道，使立法機關與人民群眾在整個立法過程中都能實現(xiàn)參與和交流，彰顯了人民民主的真實性、人民性和廣泛性[10]。基層立法聯(lián)系點是我國民主立法在立法機制上的反映，它把人民當家作主變成在立法實踐中可具體操作的現(xiàn)實，真正達到了由人民參與立法，由人民制定法律，保證了人民當家作主的權利，這充分表明全過程人民民主不僅體現(xiàn)在制度設計的完整上，而且體現(xiàn)在實踐參與的過程中。我國立法的過程就是要把黨和人民的意志有機地結合起來，然后上升為國家意志?；鶎恿⒎?lián)系點直接綜合地展現(xiàn)了公眾有序的政治參與和立法參與過程，是民主立法在全過程人民民主進程中的真實寫照。

（三）基層立法聯(lián)系點體現(xiàn)了我國民主立法的重大特色

進入新時代以來，人民不僅期待對日益增長的美好生活的需要，而且在公平、正義、民主等方面的需求也在不斷增加。人民渴望表達自己的權利，全方位地參與行使國家權力。習近平總書記強調：“保證和支持人民當家作主不是一句口號，不是一句空話，必須落實到國家政治生活和社會生活之中，保證人民依法有效行使管理國家事務、管理經濟和文化事業(yè)、管理社會事務的權利?！盵11]基層立法聯(lián)系點這一制度的興起，拉近了立法機關與人民群眾之間的距離，揭示了全過程人民民主的本質特征，即核心是人民。這是一種能夠讓人民群眾的意見建議直通到立法主體的制度，給人民群眾直接參與地方立法提供了條件，真正做到讓人民群眾掌握自己選擇的權利。正如習近平總書記所說：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是用來解決人民需要解決的問題的?！盵12]基層立法聯(lián)系點是國家與基層、立法機關與人民群眾之間建立溝通的橋梁和紐帶，是在中國人民不斷的實踐探索和智慧創(chuàng)造中應運而生的具有中國特色的民主制度，必將為我國的法治建設作出更大的貢獻。

三、基層立法聯(lián)系點在民主立法中的作用

（一）有利于豐富民意征集形式，推動民主立法全覆蓋

基層立法聯(lián)系點拓寬了人民群眾參與立法的途徑，其主要職責在于收集人民群眾的立法建議，并及時反饋給立法機關。如今全國范圍內正在積極拓展民意征集新渠道。例如，湖北省襄陽市人大常委會建立了“1+N+1”立法聯(lián)系點工作網絡，在立法調研和法律法規(guī)草案意見征詢工作中，注重意見收集的全面性，通過座談會、上門走訪、網絡征集等形式，廣泛聽取村組、農戶、環(huán)衛(wèi)企業(yè)、基層單位、社會組織的意見建議[13]。再如浙江省義烏市人大常委會積極推動立法意見征詢智慧平臺建設，開發(fā)建議話語數字化規(guī)范、法條位置識別定位等便捷功能，推動立法意見自動收集，準確形成意見建議、采納結果數據庫，采納結果自動反饋。目前該市正在推進該平臺與浙江省、金華市相關應用場景的打通，并已就7部法律法規(guī)開展了定向征求，收集意見建議234條[14]?，F(xiàn)階段，各基層立法聯(lián)絡點在各市縣機關、事業(yè)單位、社會組織、學校社區(qū)、村鎮(zhèn)街道等處都招聘了立法聯(lián)絡員，并以此為基礎，形成由點到面、由面到片的聯(lián)動工作布局，組建成一套了解社情民意的“神經網絡”，極大地豐富了民眾意見征集形式，充分體現(xiàn)了民主精神，推動基層立法聯(lián)系點在民主立法、監(jiān)督執(zhí)法、維護司法、宣傳普法等多方面的全覆蓋[15]。

（二）有利于提升地方立法質效，踐行民主立法全領域

基層立法聯(lián)系點制度具有獨特的制度優(yōu)勢，能促使地方人大的立法工作高質量、高效率地開展，避免以往立法工作的盲目性，同時突顯立法的獨特性，極大地豐富和拓展了國家及地方立法察民情、聚民智的渠道和方式，將基層群眾從圍觀者轉變?yōu)榉煞ㄒ?guī)的積極參與者和有益貢獻者，以人民需求為基點，從而制定出符合民眾期待的高質量法律法規(guī)。如上海市要求大范圍發(fā)動基層群眾、企事業(yè)單位及社會組織直接參與法律草案擬定活動，有利于將群眾意愿與法律要素有機結合，并要求工作人員充分領悟基層立法聯(lián)系點在全過程人民民主中的重要意義，充分把握基層立法聯(lián)系點的基層屬性、立法屬性和聯(lián)通屬性，發(fā)揮出“接地氣”的基層優(yōu)勢，促進上海地方立法達到“全過程人民民主”[16]。

目前，虹橋街道在70多個單位駐地、16個居民區(qū)分設基層立法信息采集點，成立多個信息征集聯(lián)絡站，以促進信息的高效處理。同時，信息員已從最初推選產生的250名擴增為420名。虹橋基層立法聯(lián)系點設立了“兩翼”來補充，將法院、高校作為咨詢單位，律師、專家學者等納入專業(yè)人才庫，以此來實現(xiàn)信息采集領域廣覆蓋、群眾與專業(yè)人員相結合[17]。基層立法聯(lián)系點的建立提升了地方立法質效，豐富了普法守法形式，充分拓展了民主協(xié)商機制，推動了社會基層治理體系和治理能力法治化、現(xiàn)代化[18]。

（三）有利于加強立法機制創(chuàng)新，助力民主立法全鏈條

基層立法聯(lián)系點采用自下而上的立法模式，其將收集到的基層群眾意見加以整理，并向基層人民群眾轉達最終有關立法建議的評估和反饋[19]。此外，基層人民群眾也可借助基層立法聯(lián)系點來監(jiān)督立法機關，這種自下而上的監(jiān)督模式也有利于提升地方人大及其常委會依法履職能力，督促其更好地行使國家權力，保障廣大民眾合法權益，促進社會主義法治建設進程[20]。

結語

把握好基層立法聯(lián)系點在民主立法中的重要地位和作用，以點帶面，對于充分發(fā)揮好基層立法聯(lián)系點深入群眾、熟悉法規(guī)的優(yōu)勢，服務和保障好基層立法的各項工作，不斷提高立法質量水平，推動聯(lián)系點工作更加科學化、法治化和民主化，都具有重要的理論意義和實踐價值。

注釋

[1]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[J].求是，2014（21）.

[2][3]全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點簡介[J/OL].中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202303/62344c8772914aa3a7d5c8a9c545d0be.shtml.

[4]林蔭茂.上海市基層立法聯(lián)系點工作制度研究[J].人大研究，2021（6）.

[5]基層立法聯(lián)系點催生“全過程民主”實踐[J/OL].中國青年網，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1693703067764497664&wfr=spider&for=pc.

[6][7]基層立法聯(lián)系點：“小”站點的“大”擔當[J/OL].中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202111/0deffd8d96f84094900ddc70a94d0c2a.shtml.

[8]習近平.堅持和完善人民代表大會制度不斷? 發(fā)展全過程人民民主[N].人民日報，2021-10-15（1）.

[9]李高協(xié)，訾曉輝.建立地方立法聯(lián)系點之探索[J].人大研究，2009（2）.

[10]全國人大常委會法制工作委員會.基層立法聯(lián)系點是新時代中國發(fā)展全過程人民民主的生動實踐[J].求是，2022（5）.

[11]習近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話[N].人民日報，2014-9-22（2）.

[12]習近平.在中央人大工作會議上的講話[J].求是，2022（5）：12.

[13]湖北襄陽：讓立法走進群眾心坎[J/OL].中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202109/d4550e2b4a0e48a186b924e786b28d99.shtml.

[14]發(fā)揮基層立法聯(lián)系點的重要作用? 推動全過程人民民主在基層的生動實踐[J/OL].中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202303/433e163b4a1845a1aa? ? 3c04f45cffa172.shtml.

[15]曾慶輝.以高質量立法推動地方治理現(xiàn)代化[N].中國社會科學報，2022-2-22.

[16]鄭輝，張明君.踐行“全過程民主”的實踐探索與理論思考——以上海市人大常委會基層立法聯(lián)系點為視角[J].人大研究，2021（4）.

[17]基層立法聯(lián)系點制度對踐行全過程人民民主具有深遠意義[J/OL].每日經濟新聞，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1765680007550917645&wfr=spider&for=pc.

[18]曾慶輝，黨振興，劉吉旭.用習近平法治思想引領社會治理現(xiàn)代化[J].科學·經濟·社會，2022（4）.

[19]王維國，陳雯雯.“向人民承諾”嵌入人大代表監(jiān)督機制的理論構建——基于發(fā)展全過程人民民主的分析[J].北京行政學院學報，2022（2）.

[20]楊軼華，祁曉民.公共協(xié)商：企業(yè)參與農村社會福利供給的路徑探索與共同富?！诩质“咨绞心嘲咐膶嵶C研究[J].北京行政學院學報，2022（2）.