做好人大監(jiān)督工作關(guān)鍵在選好題

習(xí)偉

內(nèi)容摘要：人大監(jiān)督是國家權(quán)力機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，代表人民進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督。人大常委會(huì)監(jiān)督議題的產(chǎn)生和確定直接決定監(jiān)督工作計(jì)劃、組織、報(bào)告、審議、整改、反饋各環(huán)節(jié)工作成效，直接影響監(jiān)督剛性和實(shí)效。選題時(shí)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，把握出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，兼顧主題、重點(diǎn)和方式，發(fā)揮好主導(dǎo)選題的作用，以高質(zhì)量選題引領(lǐng)和保障高水平監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：人大監(jiān)督；選題；主導(dǎo)

人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求就是任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到監(jiān)督和制約①。全面貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于人大監(jiān)督要“實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督”②的方針和要求，更好地發(fā)揮人大監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，基礎(chǔ)在選題，關(guān)鍵在選好題，要提高主動(dòng)凝練議題的能力，以高質(zhì)量選題確保監(jiān)督工作立向正、方向明、取向?qū)?、反響好，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢。

一、把準(zhǔn)立場、目標(biāo)、規(guī)則三個(gè)基點(diǎn)

人民代表大會(huì)制度是黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)立的國家根本政治制度，人大監(jiān)督工作的選題工作首先需要從制度本源和工作職能定位出發(fā)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，明確秉持什么樣的立場、達(dá)到什么樣的目標(biāo)、遵守什么樣的規(guī)則。

提高政治站位，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)③。黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，處在總攬全局、協(xié)調(diào)各方的地位，國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法履行職責(zé)、開展工作。人大監(jiān)督工作實(shí)質(zhì)上是人民代表大會(huì)制度作為黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機(jī)關(guān)重要制度載體的作用在監(jiān)督領(lǐng)域的體現(xiàn)，推動(dòng)國家機(jī)關(guān)依法履職盡責(zé)、形成工作合力，推動(dòng)黨的路線、方針、政策和決策部署落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一高效組織各項(xiàng)事業(yè)。具體到選題上，就是提高政治站位和政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，將學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想作為首要政治任務(wù)，保障黨中央決策部署落地見效，確保黨指向哪里，人大就跟進(jìn)哪里，職能作用就發(fā)揮到哪里。

反映民意民生，踐行全過程人民民主。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心④。人民代表大會(huì)制度作為實(shí)現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體、人民代表大會(huì)作為主要民主渠道，以此為前提和基礎(chǔ)開展的人大監(jiān)督工作，必然要求全鏈條、全方位、全覆蓋地保證人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，通過監(jiān)督體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力、保證人民當(dāng)家作主。具體到選題上，就是要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，樹立正確的政績觀，把人民群眾反映的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)問題作為基本盤，特別是群眾高度關(guān)注的幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶和生活便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性等問題，使人民對美好生活的向往切實(shí)轉(zhuǎn)化為各國家機(jī)關(guān)履職的實(shí)績實(shí)效。

遵循“依法”二字，維護(hù)憲法和法律權(quán)威。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式。憲法和地方組織法、監(jiān)督法規(guī)定了全國人大及其常委會(huì)、地方各級人大及其常委會(huì)保證憲法法律實(shí)施、監(jiān)督同級“一府一委兩院”工作的法定職責(zé)，明確了全國人大常委會(huì)、地方各級人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的原則、范圍、方式、程序。人大監(jiān)督必須遵循“依法”二字，依照法定職責(zé)、限于法定范圍、遵守法定程序，督促“一府一委兩院”依法履職盡責(zé)，而不是越俎代庖，代替它們行使行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，維護(hù)憲法法律權(quán)威、保證憲法法律實(shí)施。具體到選題上，就是正確認(rèn)識(shí)人大監(jiān)督職權(quán)的性質(zhì)和范圍，把維護(hù)國家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威作為重要內(nèi)容、基本規(guī)則，既不缺位、也不越位、更不錯(cuò)位，統(tǒng)籌運(yùn)用法定監(jiān)督方式，確保各國家機(jī)關(guān)都在憲法法律范圍內(nèi)履行職責(zé)、開展工作。

二、抓住主題、重點(diǎn)、方式三個(gè)要素

人大監(jiān)督議題主要由主題、重點(diǎn)和方式三個(gè)基本要素構(gòu)成。其中，主題是基礎(chǔ)，決定工作主旨和方向；重點(diǎn)是關(guān)鍵，決定工作的主要內(nèi)容特別是監(jiān)督的切入點(diǎn)、結(jié)合點(diǎn)、著力點(diǎn)；方式是依托，決定工作范圍、環(huán)節(jié)、程序。三者在立場、方向、規(guī)則上高度一致，在產(chǎn)生和確定的過程中各有側(cè)重，最終統(tǒng)一成一個(gè)具體的監(jiān)督議題。

緊扣中心大局，體現(xiàn)政治性。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，人大監(jiān)督要“圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點(diǎn)，聚焦黨中央決策部署、聚焦人民群眾所思所愿所盼”⑤。這一重要理念不僅為做好人大監(jiān)督工作指明了方向，也為監(jiān)督議題選擇提供了根本遵循。具體到地方人大常委會(huì)選題，就是圍繞地方黨委貫徹落實(shí)黨中央大政方針的決策部署，結(jié)合本地實(shí)際，更好發(fā)揮和體現(xiàn)人大在助力本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革攻堅(jiān)任務(wù)上的主觀能動(dòng)性。全國人大常委會(huì)在這一點(diǎn)上作了很好的示范。比如，貫徹黨中央關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展的決策部署，十三屆全國人大常委會(huì)任期內(nèi)聽取和審議創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面專項(xiàng)工作報(bào)告，對就業(yè)促進(jìn)法、中小企業(yè)促進(jìn)法、反不正當(dāng)競爭法、企業(yè)破產(chǎn)法開展執(zhí)法檢查；十四屆全國人大常委會(huì)屆首之年安排聽取和審議區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面專項(xiàng)工作報(bào)告，從法律和制度層面保障高質(zhì)量發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。再比如，落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位，北京市十五屆人大常委會(huì)將聽取和審議新版城市總規(guī)貫徹實(shí)施專項(xiàng)工作報(bào)告作為年度法定議題，任期內(nèi)還聽取和審議了放管服改革、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用、公共服務(wù)外語標(biāo)識(shí)使用管理等方面專項(xiàng)工作報(bào)告，督辦全國文化中心建設(shè)、城市精治共治法治等方面的議案⑥；北京市十六屆人大常委會(huì)屆首之年安排執(zhí)法檢查中軸線文化遺產(chǎn)保護(hù)條例、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例和服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)建設(shè)的決定⑦，接續(xù)推動(dòng)“四個(gè)中心”功能建設(shè)、保障“四個(gè)服務(wù)”水平提升。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提高針對性。人大監(jiān)督工作的重要目標(biāo)，是推動(dòng)解決制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出矛盾和問題。面對不同領(lǐng)域、不同層次、不同程度的問題，選題中必須注意加以區(qū)分。如果是具體問題，那么要看是否還有同類型的問題，經(jīng)梳理分析后形成的共性問題可以作為監(jiān)督議題的主題，并將其中的典型問題作為監(jiān)督重點(diǎn)；如果是抽象問題，那么要根據(jù)抽象問題收集具體案例，采用解剖麻雀的方法找出典型問題，并明確主題和監(jiān)督重點(diǎn)。關(guān)于監(jiān)督方式的確定，需要先行區(qū)分法律法規(guī)實(shí)施性質(zhì)的問題和一般工作性質(zhì)的問題，對前者優(yōu)先采取執(zhí)法檢查的方式，對后者可以采取聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的方式，二者的監(jiān)督都可以將預(yù)算審查監(jiān)督、專題詢問嵌入其中。選題中必須提前組織問題收集，預(yù)先開展選題調(diào)研，什么問題突出就重點(diǎn)調(diào)研什么問題、哪里問題突出就去哪里調(diào)研，力求真找問題、找真問題，找到癥結(jié)和根源所在，推動(dòng)從政策上、法律上、制度上加以解決。比如，北京市人大常委會(huì)從2015年起連續(xù)8年對養(yǎng)老服務(wù)工作開展監(jiān)督，從服務(wù)體系和制度建設(shè)到服務(wù)專業(yè)化水平提升，從醫(yī)養(yǎng)結(jié)合到長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)，根據(jù)形勢任務(wù)和工作進(jìn)展情況明確年度監(jiān)督重點(diǎn)，在制度設(shè)計(jì)、法規(guī)實(shí)施、資金支持、配套完善等方面有效推動(dòng)全市居家養(yǎng)老服務(wù)工作走深走實(shí)。

注重銜接平衡，增強(qiáng)整體性。人大工作政治性、法律性、程序性較強(qiáng)，人大常委會(huì)年度監(jiān)督議題的產(chǎn)生與確定除考慮議題本身外，還需要從議題總量限制、屆內(nèi)總體布局、對口部門覆蓋、立法監(jiān)督銜接、法定方式選擇、人大縱向聯(lián)動(dòng)和橫向協(xié)同等方面綜合考慮，通過選題增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的整體實(shí)效。從工作量看，人大監(jiān)督議題總量主要受本年度人大常委會(huì)會(huì)議的次數(shù)和規(guī)模、行使各項(xiàng)職權(quán)具體任務(wù)量之間的平衡、人大工作隊(duì)伍人員力量和工作能效等因素影響，加之法律法規(guī)明確規(guī)定的環(huán)保、預(yù)決算、國資、審計(jì)等“規(guī)定動(dòng)作”，謀劃年度監(jiān)督議題“自選動(dòng)作”不可能多，而是“少而精”。從布局覆蓋看，每個(gè)專委會(huì)對口領(lǐng)域都可向下細(xì)分，都有不止一個(gè)對口部門，需要考慮五年任期內(nèi)的整體謀劃，比如教育領(lǐng)域就分為學(xué)前、基礎(chǔ)、中等、高等、職業(yè)、特殊教育等板塊。再比如北京市人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)對口民政、應(yīng)急、人力社保和“工青婦”等13個(gè)部門和單位，需要對應(yīng)考慮任務(wù)的輕重緩急和議題的順序、分量。從聯(lián)動(dòng)協(xié)同看，省級人大常委會(huì)處于樞紐位置，選題需要照顧上下左右的需求。以北京市人大常委會(huì)為例，“向上”需要對接全國人大常委會(huì)年度監(jiān)督工作安排，“向下”需要考慮適合市區(qū)人大常委會(huì)聯(lián)動(dòng)的議題，還需同津冀人大溝通確定能夠由三省市人大協(xié)同開展監(jiān)督的議題。此外，工作中還需考慮常用法定監(jiān)督方式有沒有缺項(xiàng)，以及監(jiān)督工作為立法修法打基礎(chǔ)、作評價(jià)等因素。即使法定監(jiān)督議題，也需要考慮必備內(nèi)容之外是否根據(jù)形勢有重點(diǎn)的開展監(jiān)督。

三、提高集納、研判、協(xié)調(diào)三種能力

人大工作是黨和國家事業(yè)的重要組成部分，離不開“一府一委兩院”支持配合，離不開代表、群眾和社會(huì)各界的廣泛參與。人大監(jiān)督議題的產(chǎn)生和確定實(shí)質(zhì)上是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下、人大常委會(huì)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用、有關(guān)國家機(jī)關(guān)和各方面協(xié)同配合的結(jié)果。提高人大常委會(huì)主導(dǎo)選題的能力，主要是提高集納、研判、協(xié)調(diào)能力，建立健全相應(yīng)制度機(jī)制，確保議題提得準(zhǔn)、提得精、提得實(shí)。

拓展意向征集的廣度。監(jiān)督法第九條以列舉的方式規(guī)定了人大常委會(huì)監(jiān)督議題的來源，包括執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題、代表建議、常委會(huì)組成人員提出的比較集中的問題、專委會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的突出問題、信訪集中反映的問題、社會(huì)普遍關(guān)注的其他問題，以及“一府一委兩院”要求報(bào)告專項(xiàng)工作⑧。具體工作時(shí)需針對不同對象建立相應(yīng)機(jī)制，其中對“一府一委兩院”及其所屬部門、下一級人大常委會(huì)，可以采取發(fā)函或當(dāng)面交流的方式；對本級人大代表，可以按常委會(huì)組成人員、專委會(huì)組成人員、其余代表分類，由常委會(huì)綜合協(xié)調(diào)部門、專委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)、代表工作部門分別征集意向；對群眾可以由綜合協(xié)調(diào)部門通過網(wǎng)站、報(bào)紙、新媒體等媒介直接征集意向，信訪部門則依法匯總信訪中集中反映的問題；專委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)還可以咨詢研究基地、專家顧問。所有意向在規(guī)定時(shí)限內(nèi)匯總到綜合協(xié)調(diào)部門，形成“議題意向庫”，印發(fā)各專委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和常委會(huì)工作報(bào)告起草部門，作為重要參考。

延伸介入研判的深度。提前介入、分析研判是人大常委會(huì)主導(dǎo)選題的關(guān)鍵。專委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)需要提前介入、全面了解對口部門和單位的計(jì)劃總結(jié)、工作進(jìn)展、問題困難，根據(jù)黨中央和同級黨委關(guān)于該領(lǐng)域的部署要求、依照法律法規(guī)的規(guī)定自主形成監(jiān)督議題的初步安排，再結(jié)合從其他方面征集到的意向進(jìn)行分析研判，形成本領(lǐng)域監(jiān)督議題安排。常委會(huì)綜合部門、政策研究部門也可以根據(jù)黨中央全會(huì)、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、同級黨委全會(huì)的部署就部分議題提出設(shè)想，一并匯總到綜合協(xié)調(diào)部門形成議題安排。需要注意的是，人大能主導(dǎo)前提是有“主見”，介入和研判關(guān)鍵在人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和專委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)提高自主性和能動(dòng)性，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨的創(chuàng)新理論和黨中央決策部署、同級黨委工作安排，不僅明確主題、重點(diǎn)和方式，而且附有必要性可行性分析評估，使議題安排有據(jù)可查、有法可依、有的放矢。

加大多層協(xié)調(diào)的力度。議題的產(chǎn)生是多層、多輪統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的結(jié)果。一是人大專委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)同其對口部門和單位間協(xié)調(diào)。主動(dòng)聯(lián)系、主動(dòng)上門，在工作層面建立溝通機(jī)制，互通情況、增進(jìn)了解，形成共識(shí)與合力。二是人大各專委會(huì)間協(xié)調(diào)。根據(jù)常委會(huì)年度工作總體安排，控制總量、突出中心、協(xié)調(diào)“自選動(dòng)作”和“規(guī)定動(dòng)作”。三是人大常委會(huì)同“一府一委兩院”間的協(xié)調(diào)，在工作層面協(xié)調(diào)基本一致前提下，由主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)直接協(xié)調(diào)確定議題安排。比如，北京市人大常委會(huì)和市政府曾建立協(xié)調(diào)會(huì)機(jī)制，雙方主要領(lǐng)導(dǎo)直接溝通，常委會(huì)分管副主任同“一委兩院”主要領(lǐng)導(dǎo)直接溝通。四是人大常委會(huì)向同級黨委報(bào)告議題安排，近年來北京市的做法是市人大常委會(huì)黨組書記先向市委書記匯報(bào)議題安排，根據(jù)市委書記意見完善后再提請市委常委會(huì)審議。五是落實(shí)代表大會(huì)會(huì)議決議，主要是大會(huì)秘書處匯總收集代表提出的議案和對常委會(huì)工作報(bào)告的審議意見，將適合人大監(jiān)督的納入報(bào)告修改內(nèi)容，大會(huì)決議批準(zhǔn)常委會(huì)工作報(bào)告后，常委會(huì)在監(jiān)督計(jì)劃中增加相應(yīng)議題。

注釋

①②④⑤習(xí)近平.習(xí)近平著作選讀（第二卷）[M].北京：人民出版社，2023：525，530，526.

③十八大以來重要文獻(xiàn)選編（下）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018：355.

⑥參見李偉.北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2023年1月17日在北京市第十六屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上[EB/OL].http：//www.bjrd.gov.cn/zyfb/zt/16j1crdh2023/dhwj/202301/t20230129_2907926.html.

⑦參見北京市人大常委會(huì)2023年監(jiān)督工作計(jì)劃[EB/OL].http：//www.bjrd.gov.cn/zyfb/gzjh/202302/t20230228_2925508.html.

⑧參見中華人民共和國各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法[M]//全國人大常委會(huì)辦公廳研究室編.人大工作常用法律匯編.北京：中國民主法制出版社，2023：180.

參考文獻(xiàn)

[1]習(xí)近平.習(xí)近平著作選讀（第二卷）[M].北京：人民出版社，2023.

［2］十八大以來重要文獻(xiàn)選編（下）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018.

［3］全國人大常委會(huì)辦公廳研究室編，人大工作常用法律匯編[M].北京：中國民主法制出版社，2023.