論構(gòu)建“五位一體”的監(jiān)察權(quán)再監(jiān)督體系

文/中國航空發(fā)動(dòng)機(jī)集團(tuán)有限公司 王建賓

2016 年以來實(shí)施的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，與同級(jí)黨的紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公職人員的監(jiān)察全覆蓋，并不斷“強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺，”反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利并全面鞏固發(fā)展。但隨著紀(jì)檢監(jiān)察地位的上升及其權(quán)力的加強(qiáng)，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”逐漸成為一個(gè)時(shí)代話題。本文從監(jiān)察權(quán)的憲法性質(zhì)談起，通過梳理我國古代監(jiān)察權(quán)再監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)和啟示，提出構(gòu)建黨的監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督為一體的監(jiān)察權(quán)再監(jiān)督格局。

一、監(jiān)察權(quán)的憲法性質(zhì)

（一）政治性與法律性的統(tǒng)一。監(jiān)察權(quán)的權(quán)力屬性首先表現(xiàn)為政治性和法律性。政治性表示監(jiān)察權(quán)是一種政治權(quán)力，法律性表示監(jiān)察權(quán)是一種法律權(quán)力?！罢螜?quán)力是政治主體對(duì)一定政治客體的制約能力”。監(jiān)察權(quán)作為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之后的“第四權(quán)”，“其所要實(shí)現(xiàn)的目的與政治相聯(lián)系”，是“一種憲法性權(quán)力”，是人大產(chǎn)生的一種新型國家權(quán)力，具有鮮明的人民性；監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署，是實(shí)現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)。法律權(quán)力是由法律設(shè)定、規(guī)范的權(quán)力。監(jiān)察權(quán)本身及其權(quán)力主體，都源于憲法法律的設(shè)定；從監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容看，對(duì)國家公職人員職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)，比如“訊問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等”，具有準(zhǔn)司法性。因此，監(jiān)察權(quán)的政治性和法律性是統(tǒng)一的，忽略任何方面都不符合憲法精神。

（二）派生性與獨(dú)立性的統(tǒng)一。監(jiān)察權(quán)的屬性還表現(xiàn)為派生性和獨(dú)立性。派生性表示監(jiān)察權(quán)不是原始性權(quán)力，是其他權(quán)力產(chǎn)生的權(quán)力；獨(dú)立性表示監(jiān)察權(quán)一旦產(chǎn)生就區(qū)別于其他權(quán)力，具有相對(duì)的獨(dú)立性。監(jiān)察權(quán)的派生性體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是從權(quán)力來源上看，立法權(quán)是最高的權(quán)力，監(jiān)察權(quán)是立法權(quán)依據(jù)憲法創(chuàng)設(shè)；二是從權(quán)力的演化看，監(jiān)察權(quán)派生于原來的行政監(jiān)察權(quán)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防權(quán)。監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性突出表現(xiàn)在其運(yùn)行上的獨(dú)立性，憲法第127條和監(jiān)察法第4條都有監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的規(guī)定。而且與行政權(quán)、司法權(quán)相比，其獨(dú)立性更強(qiáng)。忽略監(jiān)察權(quán)的派生性，則容易滑向監(jiān)察至上的錯(cuò)誤論述；忽略其獨(dú)立性，更違背其創(chuàng)設(shè)的初衷。

（三）監(jiān)督性與被監(jiān)督性的統(tǒng)一。監(jiān)察權(quán)的屬性還表現(xiàn)為監(jiān)督性與被監(jiān)督性。監(jiān)督性表示監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)在于對(duì)其他主體的監(jiān)督，是一種監(jiān)督權(quán)；被監(jiān)督性表示在運(yùn)行中，也要接受其他權(quán)力的監(jiān)督制約。監(jiān)察法第6 條規(guī)定，國家監(jiān)察工作強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，嚴(yán)厲懲治腐敗；深化改革、健全法治，有效制約和監(jiān)督權(quán)力，這是監(jiān)察權(quán)監(jiān)督職能的重要法律依據(jù)。習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要接受最嚴(yán)格的約束和監(jiān)督”。作為監(jiān)督者，在監(jiān)督其他權(quán)力和主體的同時(shí)，自身也要接受監(jiān)督。

二、我國古代監(jiān)察權(quán)再監(jiān)督實(shí)踐及啟示

（一）我國古代監(jiān)察制度演變。據(jù)歷史考察得知，夏朝便設(shè)有監(jiān)察官員，稱為嗇夫，是檢束群吏之官；西周時(shí)期正式設(shè)有御史之職，并賦其監(jiān)察之責(zé)；春秋戰(zhàn)國時(shí)期，御史官員的職責(zé)進(jìn)一步豐富。秦漢時(shí)期，監(jiān)察制度正式形成。秦始皇設(shè)置御史大夫，職級(jí)相當(dāng)于副丞相，協(xié)助丞相；又在御史大夫之下設(shè)御史中丞、侍御史、監(jiān)察御史，并專門設(shè)置御史府，作為專門機(jī)構(gòu)行使監(jiān)察百官職責(zé)；西漢御史大夫下設(shè)御史丞和御史中丞；東漢御史臺(tái)成為專門的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，并制定了相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)。至唐代，在門下省、中書省設(shè)左右諫議大夫、左右補(bǔ)缺等職，負(fù)責(zé)對(duì)皇帝進(jìn)行勸諫，唐朝還制定了《監(jiān)察六條》，監(jiān)察制度逐步定型。宋朝時(shí)期，在中央層面設(shè)立御史臺(tái)和諫院，地方設(shè)有通判，號(hào)稱監(jiān)州；元朝時(shí)期，御史臺(tái)與中書省、樞密院互不隸屬，地位相同；明清時(shí)期，監(jiān)察制度得到進(jìn)一步完善，御史與中書、都督成為三大府，在六部設(shè)立左右給事中以便監(jiān)察六部及其官員，地方設(shè)監(jiān)察御史，清乾隆時(shí)期還頒布了《欽定臺(tái)規(guī)》，是我國古代最完備的監(jiān)察法規(guī)，也是中國古代監(jiān)察體系發(fā)展巔峰的標(biāo)志。可見，監(jiān)察制度在我國古代政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力架構(gòu)中具有重要的地位，它的出現(xiàn)、完善、發(fā)展和成熟與中國古代政治制度的發(fā)展過程相適應(yīng)。監(jiān)察制度在規(guī)范古代政治權(quán)力運(yùn)作、維護(hù)中央集權(quán)政治制度、防止權(quán)力快速變異腐化、保障古代人民基本利益等方面發(fā)揮了重要作用。監(jiān)察權(quán)“不獨(dú)行之官吏，即君上有過，犯顏諫諍，亦不容絲毫假借”，是“自由與政府中間一種最良善的調(diào)和方法?！钡珰w根結(jié)底，監(jiān)察制度“是直接維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益的重要力量?！?/p>

（二）我國古代反監(jiān)互察機(jī)制。我國古代各朝代最高統(tǒng)治者都重視監(jiān)察官員在政治體系中的作用，把他們作為“防止官吏腐敗的最后一道防洪堤”，“為了發(fā)揮監(jiān)察官員的作用，防止監(jiān)察官員弄權(quán)行私、貪贓枉法，大多數(shù)朝代均實(shí)行了反監(jiān)互察機(jī)制。”“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！彪m然我國古代統(tǒng)治者沒有現(xiàn)代權(quán)力監(jiān)督制約的觀念，但是大多數(shù)最高統(tǒng)治者本身對(duì)監(jiān)察權(quán)自身可能存在貪腐的問題有著清醒認(rèn)識(shí)。因此，對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)和檢察官員的監(jiān)督也伴隨監(jiān)察制度的建立而同步產(chǎn)生?！霸跐h朝，在中央層面御史府、司隸校尉和丞相司三者互不統(tǒng)屬又互為糾督；在唐朝，負(fù)責(zé)糾察百官的御史臺(tái)系統(tǒng)和負(fù)責(zé)勸諫過失的諫官系統(tǒng)各司其職，但相互之間均可提起糾彈；在宋朝，內(nèi)部監(jiān)督制度化的《監(jiān)司互監(jiān)法》中規(guī)定監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間互相糾察，監(jiān)察官員之間相互監(jiān)督糾舉?！彼纬€有專門針對(duì)監(jiān)督監(jiān)察官員的《考課令》。在明朝，六部左右給事中雖然品級(jí)只有五品，但其與督察院不存在隸屬關(guān)系，而且他們之間相互制約、相互監(jiān)督。在清朝，也允許各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察官員成為被監(jiān)察的對(duì)象。

（三）我國古代監(jiān)察權(quán)再監(jiān)督的啟示。通過梳理我國古代監(jiān)察制度發(fā)展變遷可見，監(jiān)察權(quán)本身一直受到再監(jiān)督。如果不進(jìn)行有效監(jiān)督和制約，監(jiān)察權(quán)便會(huì)異化為一種破壞不同政治權(quán)力之間平衡，甚至?xí)蔀閷?duì)最高權(quán)力造成沖擊和破壞的一股重要力量。比如宋明時(shí)期，為了提升監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察官員的監(jiān)察效能，賦予了監(jiān)察官員風(fēng)聞言事、風(fēng)聞奏事的權(quán)力，也就是監(jiān)察官員所說、所奏即使不實(shí)，也不會(huì)被追究責(zé)任。這一制度在王安石變法時(shí)期出現(xiàn)，起初對(duì)于發(fā)揮監(jiān)察官員的監(jiān)督作用有著積極意義。但監(jiān)察官員所說、所奏的確存在不實(shí)的問題，蘇軾曾說，“臺(tái)諫固未必皆賢，所言亦未必皆是”，以致到明朝時(shí)期，由于該項(xiàng)權(quán)力缺乏有效制約，再加上中后期不斷出現(xiàn)的黨爭(zhēng)，諫官們成為政治斗爭(zhēng)的急先鋒，對(duì)朝廷政局穩(wěn)定造成極大沖擊。通過梳理我國古代監(jiān)察制度發(fā)展變遷還可以看出，我國古代對(duì)監(jiān)察權(quán)的再監(jiān)督主要是監(jiān)察系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督。無論漢朝的御史府與其他機(jī)構(gòu)互為糾督，唐朝的御史臺(tái)系統(tǒng)和諫官系統(tǒng)之間的相互糾彈，還是宋朝的監(jiān)察官員之間的監(jiān)督糾舉，抑或是明朝的六部左右給事中與督察院之間的相互制約、相互監(jiān)督，這都可以概括為監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，這與古代各種權(quán)力邊界不清有一定關(guān)系，但這種再監(jiān)督方式的簡(jiǎn)單化特征十分明顯，更遑論人民大眾對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督。也因此，在皇權(quán)至上的古代社會(huì)，一切權(quán)力都依附于皇權(quán)，隨著皇權(quán)的興衰而興衰，不能從根本上挽救王朝走向覆滅，更不能阻止皇權(quán)制度的滅亡。

三、構(gòu)建“五位一體”的監(jiān)察權(quán)再監(jiān)督體系

（一）黨的監(jiān)督是對(duì)監(jiān)察權(quán)再監(jiān)督的“魂”。憲法第1 條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”。在我國，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。實(shí)施監(jiān)察體制改革，整合監(jiān)督力量，設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員監(jiān)督的全覆蓋，是黨中央健全黨和國家監(jiān)督體系的重要部署，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要改革。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)察工作的最高政治要求、根本政治原則和最本質(zhì)特征。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)本身就包含著對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督。黨的監(jiān)督具有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的雙重屬性。一方面，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與同級(jí)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)行“一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”；而且對(duì)于中央和地方紀(jì)委監(jiān)委派出的機(jī)構(gòu)，紀(jì)律檢查和監(jiān)察執(zhí)法更是合二為一，稱為“紀(jì)檢監(jiān)察組”。因此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，本質(zhì)上是黨的內(nèi)部監(jiān)督，是“將黨內(nèi)監(jiān)督延伸至國家權(quán)力階層?！绷硪环矫?，從憲法和法律規(guī)定看，監(jiān)察權(quán)屬于國家公權(quán)力，與黨的權(quán)力屬于不同性質(zhì)的權(quán)力，從這一角度看，黨的監(jiān)督屬于監(jiān)察權(quán)外部的權(quán)力監(jiān)督。黨對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督體現(xiàn)在整體方向的監(jiān)督和監(jiān)察工作程序制約兩個(gè)方面。在整體方向的監(jiān)督上，監(jiān)察工作要接受黨在指導(dǎo)思想、重大原則、重要決策部署等方面的監(jiān)督，貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，確保監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)一道成為黨的政治監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)。在監(jiān)察工作程序的監(jiān)督上，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自覺堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨組織的管理、監(jiān)督下開展工作，監(jiān)察線索處置和案件查辦要向同級(jí)黨委報(bào)告。

（二）立法監(jiān)督是對(duì)監(jiān)察權(quán)再監(jiān)督的“根”。在我國，人民是國家的主人，人民代表大會(huì)制度是根本政治制度。在這一制度安排下，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民通過選舉產(chǎn)生各級(jí)人大行使權(quán)力。這也是代議制的核心精神?！叭嗣翊泶髸?huì)代表人民的利益和權(quán)力，人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)是人民當(dāng)家作主的政治權(quán)力，具有更高的政治地位”“人大和人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是監(jiān)督機(jī)制的最核心的環(huán)節(jié)。”監(jiān)察權(quán)是人大通過憲法和法律創(chuàng)設(shè)的一種國家權(quán)力，要實(shí)現(xiàn)對(duì)其有效監(jiān)督，還應(yīng)當(dāng)從產(chǎn)生監(jiān)察權(quán)的憲法和法律本源出發(fā)，建立和完善立法權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的有效監(jiān)督。立法監(jiān)督是一種異體監(jiān)督，也是最權(quán)威的外部監(jiān)督方式，更是一種有充分法理基礎(chǔ)的外部監(jiān)督方式。根據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）和《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）規(guī)定，當(dāng)前人大對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在報(bào)告監(jiān)督、主要人員任免監(jiān)督以及對(duì)監(jiān)察法規(guī)的備案監(jiān)督。其中，報(bào)告監(jiān)督方面，《監(jiān)察法》第53 條規(guī)定，各級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)聽取和審議本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告。人員任免監(jiān)督方面，各級(jí)人大可以任免各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任，人大常務(wù)委員會(huì)根據(jù)監(jiān)察委員會(huì)主任的提請(qǐng)任免副主任、委員；另外，縣級(jí)以上人大可以罷免本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任。在法規(guī)備案監(jiān)督方面，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》規(guī)定，國家監(jiān)察委員會(huì)制定的監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)全國人大常委會(huì)備案，“全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī)。”上述監(jiān)督方式能夠在一定程度上保證監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)不偏離《憲法》的規(guī)定，偏重于宏觀層面監(jiān)督。但監(jiān)察機(jī)關(guān)的很多工作，特別是與人的權(quán)利義務(wù)相關(guān)的事項(xiàng)主要體現(xiàn)在具體監(jiān)察案件的辦理中。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪問題。其中，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)認(rèn)為存在犯罪問題的案件，可以由檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督制約，而且各級(jí)人大常委會(huì)可以通過個(gè)案監(jiān)督的方式進(jìn)行監(jiān)督。但對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不構(gòu)成犯罪或只構(gòu)成一般職務(wù)違法行為但事實(shí)上卻構(gòu)成犯罪的案件，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)故意或過失放縱職務(wù)犯罪問題，人大常委會(huì)則缺乏監(jiān)督制約手段。因此，筆者認(rèn)為，還應(yīng)當(dāng)建立人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)全部監(jiān)察案件特別是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查認(rèn)為不構(gòu)成職務(wù)犯罪的監(jiān)察案件的監(jiān)督機(jī)制，確保國家法律能夠切實(shí)得到遵守，既不枉、也不縱。

（三）司法監(jiān)督是對(duì)監(jiān)察權(quán)再監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)?！皩?duì)權(quán)力的制約力量來自此種權(quán)力之外的權(quán)力” “需要來自外部的監(jiān)督和制約?！北O(jiān)察權(quán)除了要抓好監(jiān)督、開展廉政教育外，還有一項(xiàng)重要的權(quán)力可以對(duì)人的權(quán)利和法律的正確適用產(chǎn)生重大影響，就是對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪問題進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果對(duì)責(zé)任人進(jìn)行政務(wù)處分、問責(zé)處理，或者移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。在調(diào)查和移送職務(wù)犯罪方面，如本文第一部分所述，監(jiān)察權(quán)具有法律性，應(yīng)當(dāng)受到刑事訴訟法的規(guī)范和其他權(quán)力的約束?！霸趯⒄{(diào)查所得的證據(jù)材料移交檢察機(jī)關(guān)作為提起公訴的根據(jù)這一點(diǎn)上，監(jiān)察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)并沒有任何實(shí)質(zhì)性的區(qū)別?！币虼?，監(jiān)察權(quán)必須而且可以接受司法權(quán)的監(jiān)督和制約。司法權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約應(yīng)體現(xiàn)在兩個(gè)方面，即刑事訴訟程序中的監(jiān)督制約和檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察權(quán)的專門法律監(jiān)督。刑事訴訟程序中的監(jiān)督制約方面，目前適用于檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約方式均應(yīng)當(dāng)適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)。比如，對(duì)非法證據(jù)的排除規(guī)則、要求監(jiān)察機(jī)關(guān)限期補(bǔ)充完善證據(jù)、補(bǔ)充偵查等，檢察機(jī)關(guān)還可以就檢察機(jī)關(guān)遺漏罪行一并提起公訴等。在檢察機(jī)關(guān)專門法律監(jiān)督方面，憲法和刑事訴訟法都明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)。目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)在刑事調(diào)查中的法律監(jiān)督能夠有序開展，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)，不應(yīng)當(dāng)游離于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督之外，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)覆蓋監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)。充分發(fā)揮司法權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約作用，還必須解決兩種權(quán)力的關(guān)系平衡問題。在很長時(shí)期內(nèi)，流傳著“大公安、小法院、可有可無檢察院”說法，生動(dòng)說明了當(dāng)時(shí)三個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)際地位的尷尬局面，更反映出人民群眾對(duì)司法的期待。正是這種政治地位的不對(duì)稱、不平衡，導(dǎo)致司法實(shí)踐中“偵查機(jī)關(guān)做飯、公訴機(jī)關(guān)端飯、審判機(jī)關(guān)吃飯”的問題產(chǎn)生，“在不少眾所周知的冤假錯(cuò)案的背后，總能找到偵查機(jī)關(guān)刑訊逼供、違法辦案而缺乏司法制約的因素。”黨的十八大以來，隨著司法體制改革的推進(jìn)，這一局面逐步改變，司法的權(quán)威逐步樹立起來。但監(jiān)察權(quán)的設(shè)立，這一問題再次出現(xiàn)。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會(huì)與同級(jí)紀(jì)委合署，特別是地方監(jiān)察委員會(huì)主任一般都由黨委常委、紀(jì)委書記兼任，因此監(jiān)察委員會(huì)的政治地位高于檢察院、法院是不容否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)，司法權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約仍存在一定的困境。因此，監(jiān)察體制應(yīng)當(dāng)繼續(xù)改革，應(yīng)進(jìn)一步理順和平衡監(jiān)察委員會(huì)與檢察院、法院之間的關(guān)系，讓各類權(quán)力之間的監(jiān)督與制約更順暢、更有效。

（四）內(nèi)部監(jiān)督是對(duì)監(jiān)察權(quán)再監(jiān)督的必要組成。我們黨向來有敢于自我監(jiān)督的傳統(tǒng)，在制度建設(shè)和權(quán)力運(yùn)行中也一貫注重一種權(quán)力內(nèi)部的監(jiān)督與制約。比如，行政復(fù)議制度的設(shè)立，在保證行政主體依法行政、高效救濟(jì)相對(duì)人權(quán)利方面發(fā)揮了無可替代的作用；在訴訟程序中，實(shí)行兩審終審制，上級(jí)法院監(jiān)督下級(jí)法院的審判活動(dòng)有了制度安排；在日常行政管理中，也要求行政機(jī)關(guān)除了接受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)外，還要接受上級(jí)業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。監(jiān)察權(quán)的自我監(jiān)督也是憲法和監(jiān)察法的重要制度安排。與其他監(jiān)督方式不同，監(jiān)察權(quán)的自我監(jiān)督是一種全面監(jiān)督，既可以是政治原則、政治方向、整體安排的宏觀監(jiān)督，也可以是對(duì)具體監(jiān)察案件的微觀監(jiān)督。監(jiān)察權(quán)的自我監(jiān)督是一種高效及時(shí)監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督者能夠及時(shí)全面知悉被監(jiān)督者的工作狀況，可以在日常工作中實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的，也可以在具體案件辦理程序中體現(xiàn)監(jiān)督意圖。結(jié)合憲法、監(jiān)察法以及監(jiān)察法實(shí)施條例的規(guī)定，監(jiān)察權(quán)的自我監(jiān)督包括上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平級(jí)監(jiān)督、負(fù)責(zé)人審批監(jiān)督和內(nèi)部民主監(jiān)督四種方式。其中，上級(jí)監(jiān)督是下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)要接受上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)要接受派出機(jī)關(guān)的監(jiān)督。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平級(jí)監(jiān)督是監(jiān)察機(jī)關(guān)不同內(nèi)設(shè)部門之間的監(jiān)督制約，比如，在監(jiān)察案件辦理方面的查、審分離制度，審理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)審查調(diào)查機(jī)構(gòu)辦理的需要給予政務(wù)與紀(jì)律處分或涉嫌犯罪需要移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴的案件進(jìn)行審理，案件監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)案件辦理的全過程進(jìn)行監(jiān)督，防止權(quán)力濫用。負(fù)責(zé)人審批監(jiān)督是按照監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作流程和權(quán)限，對(duì)辦事機(jī)構(gòu)辦理的具體事項(xiàng)進(jìn)行審批把關(guān)的過程?！侗O(jiān)察法》及《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）的第六條規(guī)定了內(nèi)部民主監(jiān)督，“監(jiān)察機(jī)關(guān)堅(jiān)持民主集中制，對(duì)于線索處置、立案調(diào)查、案件審理、處置執(zhí)行、復(fù)審復(fù)核中的重要事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)集體研究。”監(jiān)察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督盡管具有全面、及時(shí)高效的優(yōu)勢(shì)，但這種監(jiān)督也存在這天然的缺陷。盡管中央和憲法法律都強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部監(jiān)督，防止“燈下黑”，但很難擺脫內(nèi)部“熟人社會(huì)”的約束。今后紀(jì)檢監(jiān)察制度改革中，要注重強(qiáng)化內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的剛性和有效性，比如，可以考慮在上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置一個(gè)專門對(duì)下的監(jiān)督部門，集中監(jiān)督力量，真正讓“燈”下亮起來。

（五）社會(huì)監(jiān)督是對(duì)監(jiān)察權(quán)再監(jiān)督的重要支撐?！搬槍?duì)監(jiān)察委這樣的新型國家機(jī)關(guān)，現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)還存在較為簡(jiǎn)單、制約力不足的問題，因而還可以進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)督的形式”。雖然有學(xué)者認(rèn)為“權(quán)力只有用權(quán)力來約束”，但在我國，要做好對(duì)監(jiān)察權(quán)的再監(jiān)督，除了要加強(qiáng)上述四類“公”權(quán)力的監(jiān)督，還應(yīng)重視“私”權(quán)利對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約和監(jiān)督作用?！稇椃ā返?1 條規(guī)定，“公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！边@是公民“私”權(quán)利對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督的憲法基礎(chǔ)?！侗O(jiān)察法》及《實(shí)施條例》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)要接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。公民對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)的行為進(jìn)行申訴、控告或者檢舉活動(dòng)也具有監(jiān)督的重要作用。筆者認(rèn)為，這幾種監(jiān)督形式均與權(quán)利相關(guān)，因此，筆者將他們統(tǒng)一歸為廣義上的社會(huì)監(jiān)督范疇。隨著法治的進(jìn)步和公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，特別是自媒體時(shí)代的到來，社會(huì)監(jiān)督發(fā)揮著越來越重要的作用。2022 年轟動(dòng)一時(shí)的“唐山燒烤店打人事件”，隨著打人者的鋃鐺入獄以及8名公職人員被監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施而結(jié)束。這一事件的發(fā)酵始于打人視頻被發(fā)布到互聯(lián)網(wǎng)，很快發(fā)展成為巨大的輿論事件，倒逼公安機(jī)關(guān)對(duì)打人者開展抓捕偵查以及監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)公職人員啟動(dòng)監(jiān)察調(diào)查。雖然不能假設(shè)沒有這次輿論監(jiān)督，案件會(huì)是什么結(jié)果，但輿論監(jiān)督在這一事件中的確起到了巨大的推動(dòng)作用。其他社會(huì)監(jiān)督形式也是對(duì)監(jiān)察權(quán)再監(jiān)督的不可或缺的組成部分，也是讓監(jiān)察權(quán)能夠承擔(dān)起最終打贏反腐敗斗爭(zhēng)的最重要基礎(chǔ)，也是其他監(jiān)督主體啟動(dòng)監(jiān)督權(quán)的“源頭活水”。

當(dāng)然，我們也要看到，目前我國公民參與監(jiān)督“面臨著制度供給不適、制度認(rèn)同弱化、制度踐行乏力等困境”，限制了監(jiān)督的效果。因此，要使社會(huì)監(jiān)督發(fā)揮應(yīng)有作用，還必須多管齊下進(jìn)行推動(dòng)。一是營造社會(huì)監(jiān)督的良好氛圍，暢通監(jiān)督渠道，特別是要建立社會(huì)監(jiān)督的容錯(cuò)包容機(jī)制，讓公民能監(jiān)督、敢監(jiān)督、想監(jiān)督；二是擴(kuò)大監(jiān)察權(quán)公開范圍，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的監(jiān)察案件，其中的職務(wù)犯罪行為可以通過司法公開最終與公民見面，但職務(wù)違法行為目前很少對(duì)公民公開。因此，應(yīng)當(dāng)建立職務(wù)違法案件公開平臺(tái)，對(duì)于地方監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)違法行為，在辦理完畢后，只要不涉及國家秘密、商業(yè)秘密，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過平臺(tái)與公民見面；對(duì)于派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)辦理的職務(wù)違法行為，也應(yīng)當(dāng)通過單位內(nèi)部平臺(tái)對(duì)單位全體員工公開，讓公民能夠評(píng)價(jià)監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦理的案件，讓社會(huì)監(jiān)督動(dòng)起來、活起來。

四、結(jié)語

必須指出的是，五種監(jiān)督方式不是孤立的、零散的，任何一種監(jiān)督只能在特定范圍、特定領(lǐng)域、特定層級(jí)發(fā)揮作用，其中黨的監(jiān)督是靈魂、立法監(jiān)督是根本、司法監(jiān)督是重要環(huán)節(jié)、內(nèi)部監(jiān)督是必要組成、社會(huì)監(jiān)督是重要基礎(chǔ)，五種監(jiān)督相互支撐，才能發(fā)揮監(jiān)督合力。因此，“必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”，構(gòu)建“五位一體”的監(jiān)察權(quán)再監(jiān)督體系。